CC BY
66ОСНОВЫ МЕНЕДЖМЕНТА И РЫНКА
С. В.Сытин кандидат философских наук* Социологический портрет российского чиновничества
Особая роль государства в истории российского народа (и объективность этой роли, хотя рассуждения на эту тему стали уже общим местом), независимо от того, как называлось и называется это государство — Российская империя, Советский Союз, Российская Федерация, сомнений не вызывает.
С.М. Соловьёв, исследуя характер российской государственности, отмечал в своё время, что когда народ живёт на огромных пространствах, живёт обособленной жизнью в границах своей деревни, села (и не видит дальше этих границ), когда нет развитого сознания общих интересов1, когда коммуникации в стране затруднены и зависят от природно-климатических условий, единственной силой, стягивающей мозаичное (раздробленное) поле российского государства, становится правительство, действующее по принципу всеобщей централизации.
Централизация же предполагает, в свою очередь, развитой бюрократический аппарат управления, рассматриваемый и как средство (инструмент) объединения, и как необходимая связующая основа функционирования таких значительных по территории и разносоставных по
* Сытин Сергей Владимирович, e-mail: ssv@alsena.ru.
Сельская, уездная, теперь, региональная обособленность сейчас, при утрате русскими своего эсхатологического Слова, вновь проявившаяся в желании выстроить достойную (с точки зрения утилитарных потребностей) жизнь в рамках местных границ, становится приемлемой не только для регионов с преобладанием национальных меньшинств («титульных» народов), но и для самодостаточных, богатых регионов с этнически великорусским населением. «... В Красноярске, Иркутске, Хабаровске число тех, кто одобрил бы выход региона из состава РФ, колеблется от 16 до 23%, а во Владивостоке достигает просто поразительной величины - 31% (выделено нами.- С.С.). Главная проблема сегодня - это сепаратизм русских окраин, испытывающих чувство недостаточной идентичности в отношении российской государственности в целом» (Как мы думали в 2004 году: Россия на перепутье. М., 2005, с. 66).
населению государств, как Россия1. Разнородность национальных общностей и территориальных образований преодолевается в них однородностью бюрократической организации и системы управления.
С.Ю. Витте писал по этому поводу, что «по условиям жизни нашей страны потребовалось государственное вмешательство в самые разнообразные стороны общественной жизни2, что коренным образом отличало её от Англии, например, где всё предоставлено частному почину и личной предприимчивости и где государство только регулирует частную деятельность... Таким образом, функции государственной жизни в этих двух странах совершенно различны, а в зависимости от сего должны быть различны и требования, предъявляемые в них к лицам, стоящим на государственной службе, т.е. к чиновникам. В Англии класс чиновников должен только направлять частную деятельность, в России же, кроме направления частной деятельности, он должен принимать непосредственное участие во многих отраслях общественно-хозяйственной деятельности» .
Особая роль российского чиновничества в жизни государства (прежде всего в его имперский и советский этапы), включённость чиновничества в хозяйственное, социальное, культурное развитие общества наложили на «лицо» этого слоя определённый отпечаток, выражением которого явилось как служение, подчас незабвенное, интересам государства, особенно в периоды конструктивных, волевых и целеориентированных
4
импульсов со стороны политической власти , так и стремление
1 О.В. Гаман-Голутвина, солидаризируясь с мнением Ф.М. Достоевского, говорит, что «на бюрократию смотрят как на творца мёртвой рутины. Однако не кто иной, как русская бюрократия 200 лет несла на себе тяжесть управления великой империей» / Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт / www.wpec.ru/text/200704241811.htm, 17.05.2009.
2 Государственная машина вынуждена была ускорять процесс общественного разделения труда, разделения промышленности и земледелия. Более того, в условиях России «функционирование многих отраслей экономики без важнейшей роли её государственного сектора, элиминировавшего безжалостные механизмы стоимостных отношений, было невозможно (выделено нами. - С.С.) на всём протяжении российской истории» (Милов Л.В. Великорусский пахарь и особенности российского исторического процесса. М., 2001, с. 561-562).
3 Цит.по: Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: Вехи исторической эволюции. М., 2006, с. 206.
4 То, что Б.Н. Миронов характеризует как движение государства впереди общества в определении как потребностей, так и целей самого общества.
(проявившееся со зримой силой в позднесоветский и в федеративный периоды) к определённой закрытости (кастовости), к конвертации особого статуса в хозяйственной сфере, определяемого лишь распоряжением собственностью, в статус полноправного владельца с атрибутами не только распоряжения, но и владения, пользования, что позволило обществу наделить весь чиновничий слой и порой каждого его представителя такими качествами, как угодничество, закрытость, корыстолюбие, недобросовестность, безынициативность, произвол1; но в то же время, признавать престижность и привилегированность управленческого труда.
Само слово «чиновник», имеющее корень «чин» (означавший дело, порядок), вошло в употребление в начале XIX в. Определялись им лица, находящиеся на государственной службе. Под этим словом понимались только низшие и средние представители гражданской служебной иерархии. В XVII - начале XVIII в. человек, занятый в управлении, назывался «служилый человек» или «приказной человек». В XVIII в. - чиновный человек. Сегодня под «чиновником» понимается лицо, занимающее должность в системе государственной гражданской и муниципальной служб, т.е. значение этого слова с начала XIX в. практически не изменилось.
В допетровской Руси чин был выражением особой близости к верховной власти. Его как почётное звание жаловали за значимые заслуги в гражданской или военной службе (разделения между которыми не было). Обладатель чина сохранял его вплоть до смерти. Особой системы чинопроизводства не существовало.
С петровскими преобразованиями стала меняться (хотя порою поверхностно) и система управления, а вместе с ней и система чинов. В 1722 г. вводятся по прусскому примеру чины действительного тайного советника
1 «В докладной записке «О прошлом и настоящем русской бюрократии», написанной Э.Н.Берендтсом в 1904 г. министру внутренних дел В.К. Плеве, указывалось, что отечественную историю сопровождает одно огорчительное обстоятельство: какое-то незатухающее недовольство государственной властью, постоянные нарекания в адрес чиновничества в виду отсутствия... должной законности в её деятельности» (Голосенко И.А. Начальство. Очерки по истории российской социологии чиновничества конца XIX - начала XX вв. // Журнал социологии и социальной антропологии, 2005, т. УШ, № 1, с. 54).
и тайного советника. Спустя несколько лет - действительного статского советника и статского советника. Но по-прежнему чины получали за особые заслуги и лично от государя. При Екатерине II вводятся ещё 5 чинов, при Павле I - ещё 2, а при Николае I их становится уже 14.
XVIII век приносит с собой не только формально-статусные изменения в управленческую систему, но и новые политико-правовые идеи: целью государства объявляется общее благо. Этой цели должна служить верховная власть, осуществляющая служение через чиновничий аппарат. А раз цель -общее благо, то и государственная служба должна перестать быть жалованием и кормлением, и продвижение по ней есть уже не личное желание или нежелание правителя, а служебное право чиновника, приобретаемое им посредством как системы чинопроизводства по выслуге лет, так и при достойном выполнении своих обязанностей. На передний план выходили уже не заслуги рода, а заслуги личные. «Положением о производстве в чины по гражданской службе» 1834 г. хотя и были признаны в качестве основ служебного продвижения выслуга и служебные успехи, однако упор делался на первом критерии. При Николае I именно по выслуге осуществлялось 90% продвижений и только 10% - по личным профессиональным заслугам. Г. Федотов писал в связи с этим, что «нужно быть горьким пьяницей или совершить уголовное преступление, чтобы потерять обеспеченное место. Служба являлась для сотен тысяч особой формой социального обеспечения, пожизненной рентой. Служебное повышение обусловливалось временем, то есть фактом, несоизмеримым с количеством и качеством труда.»1.
Подобная практика безусловно снижала эффективность управления, производила «отрицательный отбор» в чиновничьей среде. Не способствовал эффективности и образовательный уровень «чиновного человека». На конец
1 Цит. по: Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России.., с. 173.
4
XIX в. (1894 г.) лица с высшим образованием составляли 32,52 %, со средним - 15,05 %, с низшим - 52,43 %1.
Тем не менее чинопроизводство структурировало чиновничество, чётче очерчивало границы этой группы, одновременно выделяя и возвышая его над остальной массой населения, порождая у чиновника чувство особости и корпоративную социальную психологию. Чиновник перестал быть «рабом», «бить челом». Он становится «Ваше благородие», «Ваше превосходительство». К тому же государственная служба, как гражданская, так и военная, есть уже «нормальный» способ приобретения дворянства и не только личного, но и потомственного.
Стабильные оклады, пенсии, чины, ордена, выслуженное дворянство, -всё, что давало обширные преимущества, что выделяло чиновничью службу из других общественных занятий, имело своим последствием «чрезмерный наплыв служащих по гражданскому ведомству, причём целые поколения, преимущественно не из дворян, - писал В. Евреинов, - посвящали себя всецело гражданской службе, видя в ней идеал своих желаний и стремлений, и, действительно, образовали из себя особый заколдованный класс, чуждый совершенно прочим слоям населения и имевший отчасти имеющий и ныне (конец XIX в., но это верно и для начала века XXI. - С.С.), самые превратные
Л
взгляды на гражданскую службу, в ущерб последней.» . Наплыв служащих по гражданскому ведомству, обусловленный в какой-то мере престижностью гражданской службы, привёл к тому, что управленческий штат увеличивался в три раза быстрее, чем росла численность населения. К 1903 г. его численность составила 384 тыс., вместе с канцелярскими служащими - около 500 тыс. К концу XVIII в. один чиновник приходился на 2 250 человек, в 1851 г. - на 929 человек, в 1903 г. - на 335 человек. Тем не менее к 1900 г.
1 Цит. по: Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России.., с. 174.
2 Цит. по: Голосенко И.А. Начальство.., с. 58.
соотношение численности управленцев к численности населения составило лишь 1/3 такового во Франции и половину - в Германии1.
Положительным моментом во всех петровских и постпетровских преобразованиях управленческой среды безусловно явилось то, что госслужба предоставляла возможности вертикальной социальной мобильности. Ведь на гражданскую службу могли поступать лица всяких сословий, не принимались в расчёт только крепостные и тяглые люди. Хотя основным «поставщиком» «чиновных людей» по-прежнему оставалось дворянство.
Новое прививалось петровскими реформами. Не признать этого невозможно. Но под формальными изменениями статуса (ранги, чины, ордена, особые места при церемониях и т.п.), под петровско-екатерининским мундиром (а потом и под николаевским) жил, по нравам старого доброго времени, старомосковский «приказной человек», для которого должность была по-прежнему источником «кормления». Хотя не всё здесь последствия дурных нравов. Если высшие администраторы-сановники жили одной жизнью (по замечанию И. Солоневича, А.Д. Меньшиков, например, на счетах банков Голландии и Англии скопил сумму, равную сумме бюджета империи за 5 лет), то мелкое и среднее чиновничество просто бедствовало и вынуждено было изыскивать незаконные средства для своего существования. Только со времён Петра III и Екатерины II вводится строгая и регулярная выплата жалованья для всех чиновников. Что, нужно сказать, хотя и было важным шагом, но стеснённого существования основной массы чиновничества не отменило. «Жалованье некоторых низших категорий госслужащих [в год] было ниже, чем даже доход лакея. [В] начале XIX в. жалование канцелярского служителя не превышало 200 р., в то время как
Л
лакей получал 183 р., ... швейцар - 203 р., кучер - 401.» . Проблема
1 Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России.., с. 165.
2 Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России.., с. 174.
адекватной оплаты труда госслужащих перекочевала из XVIII-XIX вв. в век XXI.
Принципы работы управленческого аппарата также мало изменились. Родовые болезни - волокита, рутина, «авось», недисциплинированность -продолжали разъедать систему изнутри. В 1830 г., в результате проверки Кабинета министров выяснилось, что 20 высочайших (монарших) повелений было не выполнено, 46 дел не рассмотрено вовремя и уже не требовало рассмотрения ввиду истечения времени, неоконченных важных дел - 65, одно из них с 1813 г. (!).
На качестве административной системы отражалось и отсутствие единого свода законов, который появился только при Николае I. Безусловно, регламентацию и роспись обязанностей Свод в чиновничью систему внёс, но злоупотребления должностным положением не прекратились. «Брали губернаторы, председатели гражданских и уголовных палат.., брали в Сенате. Всё это узаконилось, вошло в обычай.»1.
Свод законов Российской империи и в частности его составная часть -«Устав о службе государственной» 1857 г., который расписывал должностные обязанности, порядок поступления, продвижения и увольнения со службы, жалованье, пенсии и т.д., закрепил за вышестоящим начальником право увольнения чиновника без объяснения причин. Уволенному запрещалось статьёй 789 подавать жалобы на это решение и в суд, и в Сенат, и куда либо ещё. Начальник сам становился законом для подчинённого.
Несмотря на то, что «Устав.» ставил чиновника в зависимость (подчас полнейшую) от начальника, именно при Николае I самодержавие стало делать всё возможное для развития бюрократического управления, действующего на основании законов, для очерчивания чиновничьей деятельности жёсткими рамками права, что позволило Б.Н. Миронову
1 Голосенко И.А. Начальство.., с. 74.
говорить о создании и развитии при Николае I «правомерной бюрократической монархии»1.
Именно в первой половине XIX в. зарождается поколение чиновников, ставшее основой и проводником значительных реформ 1860-1870-х гг. А их идейные наследники начала XX в. с возрастающим самосознанием, с потребностями групповой защиты и самоидентификации уже стали заявлять
0 себе как о слое, интересы которого нужно учитывать и к мнениям которого нужно прислушиваться. В 1911 - 1914 гг. появляются специализированные издания: «Вестник Чиновника», «Спутник Чиновника» и другие, призванные донести до общества и власти стремления, желания, потребности, размышления «чиновного человека». В изданиях публиковались не только правительственные распоряжения и научные статьи, но и письма представителей конкретной чиновничьей среды. Более того, «Спутник Чиновника» в 10-х гг. XX в. провёл опрос чиновников на предмет условий их жизни, их чаяний, их представлений о госслужбе и о том, каким образом реформировать административное дело. Собранные материалы были обобщены и переданы IV Госдуме для рассмотрения и принятия соответствующих законов2.
И хотя реакция на изменения в чиновничьей среде со стороны верховной власти и высшей бюрократии была соответствующей, можно сказать, солидаризируясь с Б.Н. Мироновым, что российские чиновники приближались к идеальному типу чиновника, чему способствовали как постоянное совершенствование системы госучреждений, повышение требований к пригодности чиновников, так и изменения в самосознании представителей чиновничьего слоя. «Эволюция, хотя и незавершённая, русской бюрократии от малограмотной, крепостной, некомпетентной, предназначенной только для выполнения приказаний начальства, к бюрократии профессиональной, образованной, вольнонаёмной, действующей
1 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начала XX в.). В 2 т. СПб., 1999, т. 2, с.149.
2 См.: Голосенко И.А. Начальство.., с. 80.
в пределах полномочий, определённых законом и ведомственными инструкциями, ради государственных интересов, имела огромное значение для развития русской государственности»1.
«Нежданный» Февраль, а затем и «ломающий» Октябрь изменили страну, правящий класс, а вместе с ним и управленческую систему. Но изменения происходили с одновременным отвержением позднеимперского управленческого опыта и признанием опыта петровской России и даже более - опыта России доромановской.
В 20-30-х гг. на смену представителям старой гвардии стали приходить «выдвиженцы» - представители нового правящего слоя, связанного исключительно с государством и службой. «Подлинная опора Сталина, -писал Г. Федотов, - это тот класс, который он сам назвал «знатными людьми». Это те, кто сделал карьеру, кто своим талантом, энергией или бессовестностью поднялся на гребень революционной войны. .Сталин создаёт новый служилый класс. над тяглым народом, повторяя ещё более отдалённый опыт Московского государства» . На XVIII съезде партии говорилось, что за 5 лет, предшествовавших съезду, на руководящие должности было выдвинуто более 500 тыс. молодых работников.
Функции нового управленческого слоя отчасти также остаются прежними - быть инструментом и проводником модернизаторских устремлений власти. А поскольку страна в массе своей крестьянская, то и рекрутирование в новый «служилый класс» идёт именно из крестьянства, где жили и продолжают жить «вековая привычка к повиновению, слабое развитие личного сознания, потребности к свободе и лёгкость жизни в коллективе, в «службе и тягле»3, где стабильность ценится больше, чем эффективность, а уверенность - больше, чем прогресс, связанный с риском и неустойчивостью (что становится характерным больше для позднесоветского чиновника).
1 Миронов Б.Н. Социальная история России..., т. 2, с. 175.
2 Цит. по: Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России.., с. 269.
3 Там же, с. 274.
С точки зрения социального происхождения «окрестьянилась» не только основная масса управленцев, но и правящая элита. «ЦК КПСС [к 1966 г.] на 70,5 % состоял из детей крестьян и неквалифицированных рабочих; на 13 % - работников низкоквалифицированного и на 8 % - квалифицированного умственного труда. Эта тенденция сохранялась практически до перестройки»1.
К концу советской эпохи управленческий слой «служивость» свою подрастерял. Стал больше похож уже на бюрократию имперской России, стал примериваться (по крайней мере, если не весь, то высшие страты этого слоя) к роли как политического, так и экономического принципала.
С точки зрения численности управленческий аппарат СССР, как прежде Российской империи, а теперь РФ уступал развитым странам. В 1990 г. численность управленцев составила 663 тыс. человек. В РФ в 2002 г. - 1 млн. 259 тыс. человек без учёта военных, аппарата МВД и спецведомств. К 2000 г. плотность госслужащих на 1000 человек постоянного населения колебалась от 4 человек в Ингушетии до 58 в Эвенкии, а средняя плотность по стране составила 7 чиновников.
В 2005 г., по данным Росстата, число чиновников на всех уровнях приблизилось к 1 млн. 462 тыс. человек. Доля управленцев в населении страны увеличилась до 1% (не только в связи с ростом чиновничьего аппарата, но и по причине уменьшения численности россиян). В это же время в Бразилии эта цифра составила 1,5 %, в Чили - 1 %, Китае - 1,6 %, Польше -0,7 %. Такая низкая доля чиновников по принятым критериям характерна для развивающихся стран. В Германии же, например, в госаппарате занято - 6,1 %, населения, США - 6,8 %, Швеции - 11,7%2.
Новейшей тенденцией является значительный прирост численности управленцев в РФ в последние годы. С 2002 г. этот показатель ежегодно
1 Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России.., с. 274.
2 Там же, с. 358.
увеличивался на 4,5 %. К 2007 г. численность аппарата госуправления возросла на 25,7 % по сравнению с 2000 г.
Самые заметные изменения произошли в численности работников федеральных органов власти. В 2005 г. она уже составила 52,5 %. Наибольший рост отмечается в аппарате исполнительной власти. Он расширился на 20,4 %. Российское информационное агентство «Новый Регион» сообщало, что за последнее время значительно выросла по численности, например, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному контролю - в 176 раз: со 116 человек до 20469 человек. Росстат в это же время вырос на 1,4 %. А вот Федеральная налоговая служба, наоборот, сократилась на 2,5 %1.
Что касается уровня образования и его профессиональной направленности, то здесь нужно отметить: 80 % гражданских служащих имеют высшее профессиональное образование, а в центральном аппарате федеральных органов государственной власти таких насчитывается уже 85 %. Из них 38% имеют экономико-управленческое образование, 25% с юридическим образованием, 20% с техническим и естественнонаучным и со специализацией «государственное и муниципальное управление» - 2%. В то же время, в структуре занятых в экономике по уровню образования и отраслям экономики по состоянию на 2003 г. картина была следующая: в управлении с высшим образованием - 40,4% (в «финансах и кредите», например, эта цифра составила 53,8%); с неполным высшим профессиональным - 2,6%; со средним профессиональным - 23,6%; 10,8% с начальным профессиональным образованием; 20,1% со средним (полным) общим образованием2.
Численность студентов государственных и муниципальных высших учебных заведений в 2003/2004 учебном году по группе «экономика и управление» составила 1 523 351 человек (в 2000/2001 учебном году -
1 Число чиновников в России стало рекордным /www.nr2.ru/center/63083 .htm/print/, 10.05.2009.
2 См.: Образование в Российской Федерации. Стат. ежегодник. М., 2005, с. 37.
1 034 386); по группе «гуманитарно-социальные» специальности - 1 112 792 человека (в 2000/2001 учебном году - 789 923). И хотя собственно управленческую специальность из указанных групп вычленить нельзя, можно сказать, что по группам «экономика и управление», «гуманитарно-социальные» специальности обучается наибольшее количество студентов (по группе «образование» в 2003/2004 учебном году обучалось 344 518 человек -3-е место)1. Нужно указать и на то, что из выпускников очной формы обучения государственных и муниципальных вузов по группе «экономика и управление», которых на 2003 г. было 47 121 человек, получили направление на работу 21 308 человек, по группе «гуманитарно-социальные» специальности - 59 479 и 30 976 человек соответственно (а по группе «естественнонаучные» специальности (3-е место) - 29 464 и 15 220 человек соответственно)2, что говорит о спросе со стороны общества и работодателя на специалистов из данных областей, а, значит, косвенно - о спросе на собственно управленческие специальности и со стороны государственных и муниципальных управленческих структур.
С точки зрения гендерного «расслоения» можно говорить о том, что в дореволюционный период в госслужбе были в подавляющем большинстве заняты мужчины, что являлось вполне нормальным, поскольку в обществе превалировали патриархальные традиционные взгляды на систему управления и её конкретного представителя.
Женщины стали появляться в управленческой среде в последние десятилетия Империи и на низших вспомогательных должностях. В советский период за счёт социальных изменений, за счёт политики квотирования со стороны властей количество женщин на госслужбе значительно выросло. Рост этот был не только в нижнем и среднем сегменте управленческого слоя, но и в его высших сферах.
1 См.: Образование в Российской Федерации. Стат. ежегодник. М., 2005, с. 265.
2 Там же, с. 51.
На сегодняшний момент среди гражданских служащих женщины занимают 69,5%, мужчины - 30,5%. У современной гражданской службы безусловно «женское лицо», но на высших должностных позициях первенство сохраняют мужчины.
Если говорить о возрастной картине в госслужбе, то нужно отметить её общее старение. Старше 40 лет около 50% служащих. На федеральном уровне старше 40 лет 65,5% госслужащих. В органах исполнительной власти на главных и ведущих должностях более 55% служащих старше 50 лет (в то время как по ФЗ-79 предельный возраст служащего по бессрочному договору составляет 60 лет).
Молодёжь до 30 лет предпочитает госслужбу муниципальной. На первую приходится 22%, на последнюю - 12,3%. Основная часть молодёжи до 30 лет занята на «старших» и «младших» должностях категории «В» (43,6% и 39,3% соответственно). На «высших» и «главных» должностях этой категории - 0,6%. Сотрудники до 30 лет занимают 17% должностей категории «В»; 9,8% - категории «Б». В муниципальных органах эти цифры составляют 13,3 % и 6,3 % соответственно1.
В целом нужно сказать, что хотя рост молодёжи на должностях государственной и муниципальной службы и наблюдается, но характерен он только при замещении «старших» и «младших» должностей категории «В» при стаже от 1 до 5 лет. В наиболее продуктивном возрасте (30-45 лет) и при стаже до 15 лет картина иная. Здесь заметна тенденция к «стажевому провалу», когда люди, подвергаясь искусам новых экономических отношений, начинают искать приложения сил в других областях жизнедеятельности общества. А, следовательно, высшие должности госслужбы остаются в перспективе без «наследников» или с «наследниками», у которых профессиональный опыт и стаж будут недотягивать до требований, предъявляемых к находящимся на этих должностях.
1 Крыштановская О.В., Хуторянский Ю.В. Элита и возраст: путь наверх // Социологические исследования, 2002, № 4, с. 58.
Отражается на облике управленцев и проблема оплаты труда. Проблема эта не сегодняшнего дня. Она существует лет 200. Но кардинального решения она до сих пор не получила, следствием чего является наличие «коррупционных потребностей» чиновничества, конфликт интересов, неадекватное выполнение должностных обязанностей и подчас «старый» взгляд на должность как на «кормление».
В то же время Росстат заявляет, что средняя зарплата управленцев в I квартале 2009 г. составила 24,1 руб. в месяц. Средняя же зарплата россиянина за этот же период - 17,2 тыс. руб. в месяц1.
Несмотря на, казалось бы, довольно оптимистичную ситуацию с ростом зарплат госслужащих проблемы неконкурентной оплаты по сравнению с оплатой труда в негосударственном секторе остаются. Сохраняется дисбаланс по оплате труда госслужащих в региональных органах власти, федеральных и в органах местного самоуправления, что
л
подтверждается и по итогам первого квартала 2009 г. Слабо коррелирует оплата труда с его эффективностью и результативностью (основной упор, скорее, делается на выслугу лет).
В начале XX в. один из исследователей российского чиновничества Е. Карнович отмечал, что чиновничество в своей массе нигде не пользуется особым расположением населения, что на него смотрят как на враждебную силу. И объяснялось подобное отношение несколькими причинами. Во-первых, слабой организацией управленческой «машины», причиной чему и следствием чего одновременно были низкая управленческая компетентность и склонность к произволу. Во-вторых - отсутствием серьёзного и действенного контроля за управленческой системой со стороны общества. В-третьих - скверным материальным положением, прежде всего нижних слоёв, способствовавшим развитию у чиновничества «коррупционных
1 В условиях кризиса в России растет армия чиновников: там гарантированно растущие зарплаты / / http://www.newsru.com/russia/19iun2009/chin.html. 19.06.09.
2 Зарплаты российских чиновников растут / http ://finance. rambler. ru/ news/ratings/45532734. html. 18.06.2009.
14
наклонностей», которые провоцировали и внутреннее напряжение в чиновничьей среде между низшими и высшими слоями.
В начале XXI в., к сожалению, ситуация мало изменилась, что подтверждают данные социологических исследований ВЦИОМа 2006 г. На вопрос «Как Вы считаете, в чьих руках сегодня находится реальная власть в стране?» 32,3% опрошенных из группы «население» и 16,7% из группы «госслужащие» указали на олигархов. 18,9% населения и 32,7% госслужащих считают, что - у Президента. Бюрократию выделили в качестве «держателя» власти 15,6 % из населения и 12,1% из госслужащих.
Лидирующие позиции удерживает бюрократия в вопросе «Чьё влияние на экономическую жизнь в стране больше - Президента или бюрократии?». 45,4% опрошенного населения отдали свои голоса бюрократии; 18,3% -Президенту. 27,6% опрошенных государственных служащих выделили бюрократию в качестве «главного игрока на экономическом поле». Практически столько же чиновников (26,1%) указали на Президента.
В то же время в политической жизни «командные высоты» сохраняет Президент. Об этом говорят 42,8% населения и 52,9% госслужащих. Позицию «их влияние примерно одинаково» и на политическую, и на экономическую жизнь выбрали около 36-46 % и тех и других1.
Особую тревогу у населения и госслужащих вызывают коррупция и сращивание власти с криминалом (25,3 % среди населения и 24,1 % среди госслужащих). Достаточно большое число россиян (34,9 %) считают, что напряжение по линии «бюрократия-население» значительно влияет на состояние общества в целом.
Безусловно, за последние 5-10 лет бюрократия нарастила свой «вес» как в сфере политики, так и в сфере экономики (да и численный состав не отстаёт - к сегодняшнему дню уже около 1 млн. 600 тыс. человек). Но кардинальных качественных изменений в работе чиновников не происходит.
1 Бюрократия и власть / http://wciom.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/single/2785.html?cHash=e8e2a31aa..., 06.12.2007.
Нет деятельной обращённости к нуждам и потребностям населения. 66,3 % россиян не видят никаких существенных перемен в работе органов власти. Как это ни покажется странным, это мнение разделяют и 56,8 % чиновников1. Более того, «россияне не только не готовы видеть в бюрократии выразителя интересов общества, но и рассматривают её как силу, если не прямо враждебную, то, безусловно, наносящую ущерб интересам страны»2. 66,7 % населения считают, что бюрократия в первую очередь заинтересована в сохранении и постоянном увеличении своего богатства и влияния, невзирая на низкий уровень жизни населения. Поразительно, что и среди чиновников 34,2% (!) разделяют подобную точку зрения. Эти данные подтверждают, что напряжение по линии «общество-чиновничество» не только сохраняется, но и имеет тенденцию к устойчивому развитию, вплоть до превращения госслужащих в особый класс со своими потребностями и интересами, которые только декларативно могут совпадать с потребностями и интересами всей страны.
О том, что госслужащие действительно особый слой общества со своей самооценкой, самоощущением, говорят и ответы на вопрос об удовлетворённости россиян в целом и государственных чиновников в частности различными аспектами своей жизни. По материальной обеспеченности оценку «хорошо» дали 7,5% населения и 24,5% чиновников; по питанию - 22,6% и 41,2% соответственно. Свои жилищные условия считают хорошими 22,2% населения и 41,2% госслужащих; возможность получения образования и необходимых знаний хорошая у 17,1% и 42% соответственно. Положение и статус в обществе оценили на «хорошо» 16,2% населения и 44% чиновников. По этому аспекту жизни никто из чиновников не определил свой статус на «плохо» (!). И в целом жизнь складывается
1 Бюрократия при В.Путине - субъект развития или его тормоз? /http://wciom.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/single/2784.html?cHash=faa16921e..., 06.12.2007.
2 Тихонова Н.Е. Бюрократия: часть общества или его контрагент?/ Власть и бюрократия в новой России // Социологические исследования, 2006, №. 3, с. 4.
хорошо у 24,1% населения и 51% чиновников, а плохо - у 12,2% и 1,2% (!) соответственно1.
Необходимо отметить внутреннюю противоречивость этого слоя: с одной стороны, управленцы говорят о хорошей материальной обеспеченности (на фоне основной массы населения), с другой - для 40,5% из них улучшение работы невозможно без адекватного изменения оплаты их труда. С одной стороны, значительное количество чиновников удовлетворены своей работой, следовательно, и уровнем оплаты (на что указывают большие проценты по социальной защищённости - 75%)2, с другой - приоритет отдаётся материальному стимулированию и в основе стремления к служебному росту у половины — желание больше зарабатывать. С одной стороны, чиновники наделяют себя такими качествами, как «порядочность», «справедливость», с другой - налицо деградация этих качеств. Что косвенно подтверждают и ответы на вопрос «Чем руководствуется госслужащий при выполнении обязанностей». Если 69,9% отвечают, что указаниями непосредственного руководителя и частично должностными обязанностями, то эрозия «честности», «открытости», «принципиальности» вполне объяснима. К тому же если служебный рост для 76% связан именно с решением руководителя и от этого решения зависит как финансовое благополучие чиновника, так и его стремление «занять достойное место в обществе»3.
Существует противоречие между низшими и высшими сферами чиновничьего слоя, провоцируемое принципом «если им можно, то почему мне нельзя», что распространяется, прежде всего, на сферу финансовых и материальных отношений и на возможность доступа к этим отношениям. Отсюда стремление чиновничества на всех уровнях приобщиться к власти и конвертировать её в деньги - залог благополучия и высокого статуса,
1 См.: Тихонова Н.Е. Бюрократия: часть общества или его контрагент.., с. 8.
2 Бойков В.Э. Государственная служба. Взгляд изнутри и извне // Социологические исследования, 2003, № 9, с. 85-86.
3 Захаров Н.Л. Социокультурные и профессиональные регуляторы поведения российского чиновника // Социологические исследования, 2004, №3, с. 114-115.
17
который есть тоже власть, а значит, деньги. Здесь власть уже не ценность, а инструмент для получения ценностей (ценность денег по сравнению с властью отметили 51% и населения и чиновников). К тому же лозунг «потребляй и наслаждайся, наслаждайся и потребляй», последнее время «сдобренный» патриотической риторикой, с началом 90-х гг. стал одним из основных лозунгов информационной политики СМИ. С чем, например, связан достаточно активный приход на муниципальные и на государственные должности субъектов РФ молодёжи до 30 лет, которая не возводит уже моральный запрет на обогащение нечестным путём в абсолют, если, к тому же, этот запрет уже практически «размыт». Благосостояние любой ценой и ценой моральных компромиссов в том числе становится вполне допустимым1.
На стыке чиновничьего слоя и общества также существуют противоречия. С одной стороны, чиновников обвиняют в коррупции и сращивании с криминалом, с другой - есть желание самим попасть в чиновничью среду, самим приобщиться через это попадание к властно-материальным возможностям. С одной стороны - обвинения государства за его «бегство» из социальной сферы, «нейтралитет» в вопросах морали и нравственности, с другой - невозможность общества без влияния извне самому поддерживать моральные отношения среди индивидов. С одной стороны, негативное отношение к бюрократии, не говоря уже о бюрократии «путинского призыва», с другой - стабильная поддержка «Единой России», которая, по мнению большинства, отражает интересы бюрократии. Эта стабильная поддержка проявилась и на парламентских выборах 2 декабря 2007 г. И это при том, что 22,8% населения считает - «В. Путин действует в интересах отдельных группировок в своём окружении»; 22,7% - «В. Путин сам является частью бюрократической системы и действует в интересах
1 Фёдоров В. Россияне не любят чиновников /http://wciom.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/single/8113.html?cHash=308f4as20..., 06.12.2007.
бюрократии в целом». Только 22,2% высказали мнение, что «В. Путин выражает интересы народа, простых людей.»1.
В перспективе чиновничья среда (кстати, чиновники предпочитают называться госслужащими (85,7 %), слово «чиновник» вызывает у них отрицательные ассоциации (52,5 %)) может столкнуться с последствиями «отрицательного» отбора. И это при общем старении высших чиновничьих сфер и «стажевом провале» в средних звеньях бюрократической системы. Даже значительное преобладание женщин на госслужбе (и их психолого-гендерные особенности) не сможет нивелировать последствия прихода «новых людей» и сгладить последствия «новых-старых» идей.
Сегодняшний чиновничий слой вряд ли сможет стать для верховной власти надёжным «инструментом» её модернизаторских устремлений (что, собственно, должна была обеспечить выстраиваемая «вертикаль власти») как в силу особых ценностных ориентаций, привилегированного статуса, практически сформировавшегося классового сознания, где осознанные (!) собственные интересы сталкиваются с интересами общества, так и в силу внутренней противоречивости и неоднородности этого слоя, которые во всей полноте отразились на его социологическом облике.
Сытин С.В. Социологический портрет российского чиновничества. В статье через социологические данные и социально-политические характеристики раскрывается облик современного российского чиновничества.
Ключевые слова: чиновник, бюрократия, современное российское чиновничество, социологический портрет российского чиновника.
Sytin S.V. A sociological portrait of Russian officials. The shape of modern Russian officials is revealed in the article by means of sociological data and sociopolitical characteristics.
Key words: the official, bureaucracy, modern Russian officials, a sociological portrait of the Russian official.
1 Бызов Л.Г. Бюрократия при В. Путине - субъект развития или его тормоз?/ Власть и бюрократия в новой России // Социологические исследования, 2006, №. 3, с. 24.
