CC BY
207
Т. С. Майорова
СОЦИОЛОГИЧЕСКАЯ ДИАГНОСТИКА РАБОТЫ С РЕЗЕРВОМ КАДРОВ КАК УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ ТЕХНОЛОГИЯ
В статье доказывается необходимость применения современных информационных технологий при управлении процессом формирования и отбора резерва кадров государственных гражданских служащих, описываются некоторые результаты мониторинговой диагностики эффективности этих процессов в Ханты-Мансийском автономном округе.
Понятие «резерв кадров» практически не используется в государствах с развитой и стабильной системой государственной службы - смена политических лидеров в результате демократических выборов не означает автоматическое обновление аппарата профессиональных административных служащих. Подготовка и карьерное продвижение специалистов, работающих в системе государственной службы, осуществляется в рамках их правовой защищенности и нормативной прописанной процедуры назначения на вышестоящие должности.
В государствах с неустоявшейся системой организации государственной службы, при дефиците государственных служащих, способных выполнять новые задачи, которые возникают при смене политико-экономического режима, проблема энергичной смены государственного аппарата, подготовки нового поколения чиновников-профессионалов становится сверхактуальной как в практическом отношении, так и в теоретико-методологическом плане. Особенно остро ощутили потребность в замене аппарата государственных служащих социалистического государства на новое поколение чиновников, способных служить целям становления демократического, рыночно ориентированного социального государства, страны бывшего СССР.
В России становление новой системы государственной службы идет трудно, медленно и противоречиво. Неоднократно принимались попытки сделать этот процесс управляемым, создать уполномоченные специализированные органы управления кадровыми процессами1, которые и поныне не завершились созданным на уровне федерации агентства (министерства, комитета и т. п.).
По данным Всемирного банка, исследований IFC и CATO Institute, современная Россия по качеству государственного управления за пять прошедших лет ухудшила показатели до уровня африканских государств. Россия по большинству показателей качества государственного управления отстает не только от развитых стран, но и многих соседей по СНГ - Украины, Грузии и Молдавии2. Опубликованный 16 сентября 2006 года обзор Всемирного банка по эффективности бюрократической системы ставит Россию на одни уровень с Перу, Пакистаном, Ираном и Индонезией .
Пока в России не решена главная задача государственного управления - не удается привлечь в ее сферу новое, компетентное поколение управленцев, обеспечить механизм служебного роста чиновников, достойного вознаграждения за высоквалифицированный управленческий труд. Нормативно прописанная процедура формирования, подготовки и использования резерва кадров на
практике мало где превратилась в эффективный и управляемый кадровый процесс.
Сейчас понятно, почему реформирование государственной службы идет с большим трудом. По сути, эта реформа отделена от смысла и содержания административной реформы. Пока не определено место государства и его кадрового аппарата в жизни общества, пока не ясны его функции в экономике и политике, пока не определены критерии, по которым оценивается эффективность деятельности органов государственного управления и отдельных чиновников, невозможно отбирать на государственную службу, обеспечивать служебную карьеру чиновникам, оплачивать их труд по результатам, определить, чему и как учить и переучивать государственных служащих. Нужна административная реформа в единстве с реформой государственной службы и бюджетированием деятельности органов исполнительной власти, ориентированная на результат (международная система «БОР»).
Вне единства административной реформы, реформы государственной службы и бюджетной реформы создание эффективной системы формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих затруднено. Тем не менее, на уровне отдельных субъектов федерации такие попытки предпринимаются. В администрации губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры функциями уполномоченного органа по управлению вопросами государственной службы было наделено Управление по вопросам кадровой политики, аппарат которого с 2005 года начал разрабатывать и активно применять управленческие технологии формирования и подготовки резерва государственных гражданских служащих автономного округа.
В основе социального управления, как известно, лежит информационное взаимодействие управляющей и управляемой подсистем. Субъект управления, проектируя свою деятельность по достижению поставленной цели, не может обойтись без знания процессов, протекающих в управляемой системе. Именно это определяет значимость эмпирических социологических и статистических исследований кадровой ситуации в органах государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Среди социальных технологий по уровню включенности в управленческие процессы большинство социологов на первое место ставят технологии социальной диагностики, где объектом алгоритмизации выступают способы определения состояния социального объекта или его подсистем4. К таким технологиям относятся опросы общественного мнения, экспертные опросы, методы социально-психологической оценки профессиональных и личностных качеств работников, проведение фокус-групп, деловых игр, анализ статистических данных и др. Ясно, что эти технологии позволяют получить лишь сведения, которые становятся информацией только будучи включенными в процесс управления5. Сведения, не включенные в процесс управления, являются «информационными шумами», мешающими эффективному социальному управлению.
В управлении кадровыми процессами в исполнительных органах государственной власти доминирует статистический анализ кадровой ситуации. Регулярно проводимая названным управлением статистическая диагностика состояния работы с резервом кадров показывает, что с введением системы конкурсного отбора кандидатов в резерв, ситуация в 2006 году начала существенно меняться. Если в 2005 году основным способом формирования
резерва кадров было включение в него по решению аттестационных комиссий, то в 2006 году главным источником пополнения резерва стал конкурс. При этом значительно выросло число резервистов из гражданских лиц, не состоящих на государственной или муниципальной службе. Тем не менее, статистический анализ показывает, что включение в резерв кадров без проведения конкурса пока остается достаточно распространенным источником обновления кадрового аппарата. При этом, чем выше должность, на которую создается резерв, тем чаще в него попадают без конкурса.
Статистическая диагностика возрастного состава резерва кадров органов исполнительной власти ХМАО - Югра вскрывает еще одну нерешенную проблему: явно недостаточно включается в резерв молодежь. Средний возраст государственных служащих, находящихся в резерве, составляет 35 лет.
В отличие от общероссийской ситуации, описанной в Федеральной программе реформирования государственной службы на 2003-2005 годы и продленной Указом Президента до 2008 года, когда государственный кадровый аппарат потерял наиболее ценную часть специалистов среднего возраста со стажем государственной службы в 5-10 лет, в Ханты-Мансийском автономном округе удалось добиться иной картины. Здесь средний стаж государственного служащего, включенного в кадровый резерв, составляет 8 лет, что характеризует гражданского служащего как имеющего необходимый опыт работы для выполнения обязанностей на руководящих должностях в структурных подразделениях Администрации автономного округа.
Остается острой проблемой низкая эффективность использования кадрового резерва при замещении вакантных должностей. В 2005 году при наличии резерва кадров государственной гражданской службы в объеме 321 человек, из 133 вакантных должностей только 7 было замещено из состава кадрового резерва, 25 - без конкурса, не из кадрового резерва, сформированного на конкурсной основе и только 32 должности были замещены на конкурсной основе.
Помимо методов статистической диагностики кадровой ситуации в органах исполнительной власти все активнее начинают применяться и методы социологической диагностики. В 2005 году автором разработана программа и социологический инструментарий мониторингового исследования состояния и эффективности работы аппарата Администрации Губернатора ХМАО-Югра и Правительства автономного округа по формированию и подготовке резерва кадров гражданских государственных служащих, проведен первый пилотажный опрос 108 чиновников, состоящих в резерве. В 2006 году при помощи предложенной методики проведен повторный опрос 110 государственных служащих, что позволило осуществить диагностику изменений в кадровой работе, дать оценку эффективности осуществляемых управленческих операций в сфере управления персоналом. Таким образом, положено начало созданию системы мониторинга работы с резервом кадров. В задачи исследования входило выяснение наличия и качества работы с кадровым резервом, определение наиболее эффективных методов работы с кадровым резервом.
Методологической основой разработки научного инструментария стала предложенная технологическая модель управления работой по формированию и подготовке резерва кадров гражданских государственных служащих. Поэтому блоками программы исследования стали:
- анализ социально-демографических данных резервиста, характера
выполняемой должности, соответствие образования и исполняемых обязанностей и пр.;
- выявление информированности чиновника о зачислении в резерв, способа попадания в резерв;
- выявление характера проводимой со служащим работы по его подготовке к исполнению предстоящих обязанностей на новой должности;
- выявление потребностей резервистов в новых знаниях и умениях;
- выявление отношения состоящих в резерве к проводимой с ними работе по подготовке в будущей должности, в том числе степень удовлетворенности содержанием и качеством обучения.
Высшее образование имели 99 % опрошенных, при этом второе высшее образование имели 45 % респондентов и 5 % - ученую степень кандидата наук. Несмотря на высокий уровень образования опрошенных госслужащих, базовое управленческое образование имеют всего 4 % (5,4 %) опрошенных, второе управленческое образование имеют 16 % (18 %) респондентов (первая цифра -данные опроса 2005 года, цифра в скобках - 2006 год).
По вопросу соответствия образования характеру занимаемой должности положительно ответили 87 % (92 %) респондентов. Здесь прослеживается некоторое несоответствие между самооценкой опрошенных относительно соответствия и тем, что только 4,1 % (5,4 %) респондентов имеют управленческое образование. Очевидно, что сказывается неясность правовой формулировки - что считать профильным образованием для государственного гражданского служащего. 92 % опрошенных резервистов посчитали, что экономическое, юридическое, инженерно-техническое высшее образование является базовым (профильным) для государственного чиновника, занимающего управленческие по смыслу должности в органах государственной исполнительной власти.
Практическим результатом социологического опроса 2005 года стало то, что в составе резерва кадров удалось резко повысить число служащих, имеющих второе высшее образование именно управленческое.
Опрос государственных служащих, официально включенных в резерв кадров в 2005 году, выявил крайне формальный характер работы с резервом -65 % не знали о том, что состоят в нем. Принятые по результатам опроса меры кардинально изменили ситуацию - в 2006 году уже только 6,5 % опрошенных резервистов не знали, что они официально включены в резерв кадров.
С другой стороны, пока не удалось решить другую проблему - заметно увеличить в составе резерва кадров прослойку молодых служащих в возрасте до 35 лет.
Анализ данных опросов показал, что продолжается процесс феминизации кадрового аппарата органов исполнительной власти - в 2006 году доля женщин в составе кадрового резерва выросла с 54 % в 2005 году до 65 % в 2006 году.
Даже в нынешнем, несовершенном состоянии два мониторинговых опроса позволили резко изменить в лучшую сторону некоторые направления работы с резервом кадров. Так, после того, как выросло число резервистов, зачисленных в резерв на основе конкурсного отбора и осведомленных о своем состоянии в резерве, заметно укрепилась уверенность опрошенных в благоприятных перспективах своего служебного роста. Из тех респондентов, кто знает о своем состоянии в кадровом резерве, 56 % видят перспективу служебного роста
определенно, из тех, кто не знает о своем включении в кадровый резерв, - 16 %.
Среди тех, кто уверен в том, что не состоит в резерве, 57 % не видят перспективу служебного роста совсем.
Результаты первичного опроса стимулировали активизацию конкретной работы по формированию резерва кадров и подготовке резервистов к предстоящей деятельности на новой должности.
В 2006 году заметно изменилась и процедура формирования резерва кадров.
Используемые механизмы формирования резерва кадров (в % к числу опрошенных)
Распределение ответов на вопрос «Каким образом Вы оказались в резерве кадров?» 2005 2006
Через процедуру конкурсного отбора 4 57
Через процедуру аттестации 40 25
Через процедуру квалификационного экзамена 4 15
По рекомендации вышестоящего руководителя 52 3
Не знаю 57 0
Таким образом, если в 2005 году кадровый резерв пополнялся в основном по субъективным предпочтениям вышестоящих руководителей и механизм конкурсного отбора в резерв практически не использовался, то в 2006 году момент субъективности отбора кандидатов удалось заметно уменьшить.
В силу того, что большинство опрошенных в 2005 году не знало о том, что состоит в резерве кадров, практически мало кто указал срок состояния резерве кадров. В 2006 году некоторые изменения произошли - 25 % опрошенных назвали этот срок. В среднем он равнялся 1,5 годам. Заметим, что, например, в Республике Казахстан период нахождения в резерве кадров государственных административных служащих нормативно определен в 1 год, после чего служащий, не занявший новую должность, отчисляется из резерва кадров.
Мониторинговая диагностика работы с резервом кадров позволила внести изменения и в другие составляющие этой работы. Заметно увеличилось число резервистов, имеющих конкретный индивидуальный план подготовки к исполнению должности, на которую состоят в резерве. Вместе с тем, диагностика подтвердила предположение о том, что работа по подготовке резерва продолжает во многом оставаться формальной: у 60 % опрошенных в 2006 году планы подготовки к новой должности носили либо неконкретный характер, либо вообще отсутствовали.
Мониторинговая диагностика состояния обучения резервистов выявила наиболее существенную проблему, которую пока не удается решить. Повышение квалификации государственных служащих, состоящих в кадровом резерве, практически не связано с подготовкой их к исполнению обязанностей по новой должности.
Думается, что организаторам работы с резервом кадров государственных служащих будут весьма полезны знания о тех обстоятельствах, от которых, по мнению резервистов, зависит их назначение на новую должность. Опрос 2006 года вроде бы не подтверждает распространенный тезис о том, что продвижение по служебной лестнице в современном российском кадровом аппарате больше всего зависит от личных связей, отношений подчиненного со своим начальником. Но это анкетный опрос, проведенный силами аппарата администрации
автономного округа. При его помощи современного чиновника трудно заставить быть искренним. Беседы независимых интервьюеров, когда опрашиваемые меньше боятся своей искренности, дают иную информацию. Назначение на более высокую должность более зависимо от отношений с руководителем, иных личных связей в аппарате, возраста и пола чиновников.
Распределение ответов на вопрос: «От каких обстоятельств зависит
назначение на должность, на которую сотрудники Вашего департамента, управления состоят в резерве?»
Обстоятельства Степень завис (в % от числа оп к « 8 * им о
Сильно зависит Зависит Почти не зависит
Реальные успехи в нынешней должности 38,3 55,6 6,2
Высокий профессионализм 60,7 36,9 2,4
Самостоятельность мышления и в принятии решений 47,6 47,6 4,9
Личная ориентация на выдвижение, стремление к служебному росту 10,1 59,5 30,4
Личные связи 11,4 27,8 60,8
Правильные отношения с руководством 15,2 68,4 16,5
Высокая общая культура и кругозор 27,5 58,8 13,8
Инициативность 39,5 55,6 4,9
Исполнительность 50 45,1 4,9
Ум, аналитические способности 64,2 24,7 11,1
Высокие нравственные качества 20,8 58,4 20,8
Пол 6,5 26 67,5
Состояние здоровья 2,5 62 35,4
Возраст 8,9 40,5 50,6
Интересную информацию дает распределение ответов опрошенных в зависимости от того, знают ли они о том, что состоят в резерве кадров или нет. На вопрос: «От каких обстоятельств зависит назначение на должность, на которую сотрудники Вашего департамента состоят в резерве» - респонденты, знающие о своем включении в резерв, чаще прочих выделяют следующие факторы:
- высокий профессионализм;
- ум, аналитические способности;
- самостоятельность мышления в принятии решений.
Респонденты, обиженно полагающие, что не включены в кадровый резерв, выделяют как главные следующие факторы:
- личные связи;
- правильные отношения с руководством;
- личная ориентация на выдвижение, стремление к служебному росту.
Более чем в 4 раза чаще «высокие нравственные качества» отмечают как особо значимые для занятия должности те, кто знает о своем включении в резерв, по сравнению с теми, кто полагает, что не включен.
Важную управленческую ценность имеет информация, полученная в ответах опрошенных на открытый вопрос: «Что, по Вашему мнению, надо предпринять для улучшения работы с резервом кадров?»
Можно выделить следующие типы наиболее часто встречающихся ответов:
1. Реальная, постоянная, а не от случая к случаю, работа с кадровым резервом. («Нужна система работы кадровым резервом», «Систематизировать работу с кадровым резервом в соответствии с новым законодательством» и т. п.).
2. Зачисление в кадровый резерв должно проходить более открыто. («Освещать работу в СМИ, сделать более доступным зачисление в кадровый резерв», «Информировать государственных служащих о системе формирования кадрового резерва», «Ознакомить государственных служащих со списком кадрового резерва, в том числе и руководителей», и т. п.).
3. Необходима реальная возможность продвижения по служебной лестнице молодежи.
4. Необходимо повышать квалификацию госслужащих более системно, в тесной связи с теми обязанностями, которые предстоит выполнять резервисту на будущей должности.
Таким образом, одним из важнейших условий повышения эффективности подготовки нового поколения российских чиновников является информационное обеспечение кадровой работы. Мониторинговые и статистические исследования на базе современных информационных технологий дают возможность резко повысить эту эффективность.
Примечания
1 См.: Реформа государственной службы России : история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. - М., 2003.
2 См.: Коммерсант. - 2006. - 16 сентября. - С. 1.
3 См.: Там же. С. 2.
4 См.: Девятко, И. Ф. Диагностическая процедура в социологии : очерк истории и теории / И. Ф. Девятко. - М., 1993; Щербина, В. В. Средства социальной диагностики / В. В. Щербина. - М., 1993.
5 См.: Информационные системы в управлении производством. - М., 1973. -С.142-143.
