CC BY
589
социальный стандарт
как модель поведения государства
в социальной сфере
с.в. белоусова,
кандидат экономических наук, заведующая лабораторией экономических методов управления хозяйством Отдела региональных экономических и социальных проблем Иркутского научного центра СО РАН
Вопрос социальных стандартов был в свое время поднят на волне требования конкретизации конституционного термина «социальное» государство [1], неоднозначность чего была и остается очевидной. Социальные стандарты должны были стать резюмирующим положением социальной политики в виде норм и обязательств, с одной стороны — доказывающих и конкретизирующих социальность власти, с другой — уточняющих социальные права граждан.
Необходимость и обоснованность принятия документов о социальной стандартизации, тем не менее, оказались сопряжены с массой трудностей и проблем, начиная с терминологии «социальный стандарт». Данный термин имеет широкую интерпретацию. С точки зрения норм государственного управления [2], социальный стандарт — это установленные законодательством Российской Федерации необходимые гарантии социальной поддержки, обеспечивающие удовлетворение важнейших потребностей человека.
Иную трактовку дает модельный закон «О государственных социальных стандартах» [3], где социальные стандарты — это устанавливаемые государством нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию гарантированных конституцией социальных прав граждан, и порядок предоставления этих прав.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 6) определяет понятие минимальных государственных социальных стандартов как «государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации».
18 -
Совершенно другие определения социальных стандартов устанавливают эксперты в области муниципального управления и финансов. «Государственные минимальные социальные стандарты — это устанавливаемые и регламентируемые государством качественные и количественные характеристики важнейших социальных потребностей человека на минимально необходимом уровне, доступность которых гарантируется государством их бесплатностью или доступностью платы за счет средств бюджетов, внебюджетных фондов, страховых фондов и иных средств» [4] или минимальные государственные социальные стандарты — это «установленные законодательством РФ минимально необходимые гарантии социальной защиты, обеспечивающие удовлетворение важнейших потребностей человека» [5].
Региональное законодательство также предлагает в отношении понятия «социальный стандарт» весьма разнородные трактовки:
• «Социальный стандарт — установленный законодательством Республики Карелия минимально необходимый уровень государственных гарантий, обеспечивающих удовлетворение важнейших потребностей человека в услугах социальной сферы, выражаемый в социальных нормативах и нормах (Закон Республики Карелия от 31.03.2000 № 404-ЗРК (с изменениями и дополнениями от 21.07.2001);
• «Социальный стандарт — это минимальный уровень гарантий предоставления общедоступных, бесплатных и льготируемых социальных услуг, пособий и выплат, выражаемый в нормах и нормативах и обеспечиваемый за счет финансирования из консолидированного бюджета области и государственных территориальных внебюджетных фондов» (Закон Самарской области от 17.03.2000 № 6-ГД).
Исходя из рассмотренной терминологии, социальный стандарт имеет широкое толкование и может рассматриваться как: государственная гарантия (обязательство); нормативы реализации социальных прав; безвозмездные государственные услуги; общественные потребности и др.
Со стороны технического вида социального стандарта сохраняется также полная неопределенность в связи с широтой понимания его как натуральных, стоимостных, финансовых, технических, организационных норм и нормативов, а также правил и положений, регламентирующих порядок их установления и применения. Таким образом, социальным стандартом может являться практически любая информация (документ), имеющая, с одной стороны, нормативный характер, а с другой, касающаяся социальной сферы.
В целом предлагаемая система социальной стандартизации тяготеет к принципам технической стандартизации, которые между тем не имеют достойной понятийной, методологической и методической базы.
Эксперты [6] фиксируют массу проблем современной стандартизации, требующих коренного совершенствования. Так, система стандартизации не имеет четких определений «объекта стандартизации» (по ГОСТ Р. 0-92, объектом стандартизации является продукт, процесс или услуга, подлежащая или подвергшаяся стандартизации), отсутствует системное определение стандарта вообще, существует путаница в толковании видов требований по стандартизации, самих видов и их взаимосвязей. Наряду с методологическими проблемами неотработанными являются и методы стандартизации, поэтому техническая оценка продуктов, услуг и процессов на базе существующих принципов, в том числе в социальной сфере, не может удовлетворять целям и задачам социальной стандартизации.
Более приемлемой основой для понимания сущности «социального стандарта», с нашей точки зрения, является терминология социологии, где под социальным стандартом понимается социальное поведение субъектов в той или иной сфере. Исходя их этого, в сфере управления социальным стандартом является модель с разным уровнем детализации или агрегирования поведения (управления) государства в социальной сфере.
Разночтения толкования термина «социальный стандарт» происходит в связи с наличием различных мотивов и интересов в принятии стандартов, подчас противоречивых, но основанных на объективных условиях. Так, до настоящего времени сохраняется правовая неопределенность с систематизацией со-
циального законодательства. Как такового единого раздела законодательства с собственной системой классификации норм у социального права нет, с другой стороны, множественность социальных норм из общего, отраслевого, законодательства создали поистине «джунгли» в этой сфере. В отношении же социальных стандартов явно прослеживается интерес к формированию подобного образца модели социального законодательства.
Безусловно, в этой модели заинтересовано общество и каждый гражданин в отдельности, стремящийся вместо тумана политических дискуссий о социальных правах получить окончательный вердикт не только об их существовании, но и конкретной реализуемости, поскольку наличие социальных прав часто имеет ограниченный финансовыми, политическими, этническими, территориальными возможностями характер.
Другой интерес исходит из проблемы множественности подходов и инструментов социальной политики, которые также вносят запутанность в понимание социальной действительности. Три уровня управления при их бюджетной автономности создают независимые программные и политические продукты для стабилизации социальной жизнедеятельности, давая разное качественное содержание социальных обязательств государства. В результате становится неочевидным единое социальное пространство страны, где уровень и качество жизни становятся результатом действия множества факторов, учесть которые при принятии каких-либо решений просто невозможно. Потребность в социальных стандартах как инструмент общей ответственности по реализации механизма управления единым социальным пространством (устанавливаемого по ряду критериев) встает со стороны муниципальных и региональных властей в связи с необходимостью упорядочения их работы, выстраивания четкой и обоснованной политики в социальной сфере.
Того же требует и финансовая система формирования и исполнения бюджетов территорий. Отсутствие единых и отраслевых норм бюджетной обеспеченности заставляет принимать региональные и муниципальные бюджеты в состоянии полной неопределенности перспектив улучшения текущей политики недофинансирования социальной сферы. Безусловно, социальные стандарты в виде финансовых норм становятся важнейшим инструментом реализации исполнительской функции власти.
Проблемность понимания сущности социальных стандартов наглядно видна по широте стоящих перед ними задач:
- 19
1) определение основных социальных гарантий, предоставляемых государством населению; гарантированной структуры и норм потребления гражданами основных материальных благ и услуг;
2) нормативное обеспечение формирования и использования бюджетных и внебюджетных средств на социальные нужды;
3) обеспечение государственной поддержки развития социальной сферы и улучшения среды обитания отдельных регионов и поселений с учетом их особенностей;
4) оказание необходимой социальной помощи малоимущим гражданам, лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации и пострадавшим от стихийных бедствий;
5) оценка уровня жизни населения и состояния окружающей среды в регионах и поселениях;
6) проведение единой социальной политики в различных регионах страны;
7) помощь в разработке и реализации государственной социально-экономической и экологической политики, федеральных, региональных и муниципальных программ, концепций, прогнозов и схем социально-экономического и экологического развития и др.
Все приведенные примеры интересов и проблем, ведущих к необходимости социальной стандартизации, с одной стороны, касаются единой системы государственного управления, с другой, относятся к разным его разделам, что и вызывает разночтения понимания социального стандарта. Система государственного управления имеет, по крайней мере, два основных уровня: макро, связанный с формированием и реализацией основных принципов государственной власти, и микро, касающейся непосредственно его исполнительского механизма. Уровень выработки государственной политики, безусловно, требует наличия социального стандарта в виде критериев, принципов выполнения социальных обязательств государства, раскрываемых через правовые нормы. Примерами такого стандарта могут служить «Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств», «Европейская социальная хартия» [7] и др.
Уровень исполнительской деятельности государства будет предусматривать социальные стандарты текущей работы власти через систему частных организационных, технических, натуральных и стоимостных норм. Между уровнями государственного управления, как и между аналогичными уровнями социальных стандартов, существует определенная взаимосвязь или, скорее, иерархия. Последняя выражается в том, что заменить или попытаться раскрыть принципы
20 -
государственной социальной политики через частные социальные нормы не представляется возможным, в этом случае сумма частных норм не есть целое представление о социальной политике. Попытка комплексно описывать государственное управление в социальной сфере единым набором стандартов также является ошибочной, поскольку в каждом случае требуется свой уровень агрегирования.
Так, в вышеуказанных нормативных документах [9] по социальной стандартизации в одном ряду без уточнения их взаимосвязи и предполагаемых алгоритмов принятия стоят следующие объекты стандартизации:
• сферы или отрасли государственных обязательств в социальной сфере;
• требования по реализации этих обязательств;
• требования по инфраструктурным социальным объектам;
• категории населения, в отношении которых существуют социальные обязательства;
• перечень социальных услуг, предоставляемый государством;
• требования по выполнению социальных услуг (сроки, механизмы, гарантии и др.);
• структура и нормы затрат на выполнение социальных услуг и др.
Было бы правильно говорить о необходимости существования двух уровней формирования «социальных стандартов», которые на макроуровне выражаются в уточнении и формализации концепции современного государства и его социальной стратегии, систематизации его законодательной базы в социальной сфере и закреплении в обществе правового социального статуса отдельного гражданина. Указанная работа в этой области чрезвычайно сложна и зависит от сложившейся системы отношений между обществом, отдельным гражданином и государством. Кроме того, актуальность таких макростандартов, как модель поведения государства в социальной сфере, существенна только при наличии системы ответственности в работе органов власти. Российский опыт в этой области еще только нарабатывается, поскольку внутренняя социальная политика всегда являлась наиболее слабым элементом в государственном управлении.
На микроуровне, где социальной стандартизации подлежит исполнительская деятельность, социальными стандартами могут стать не только традиционные параметры процесса в виде административного и финансового регламента деятельности власти разного уровня, часто имеющий внутренний, скрытый характер, но, прежде всего, оценка конечного продукта, создаваемого этой деятельностью.
В отношении первого принципа формирования социальных стандартов как формы административного регулирования следует признать, что продолжающий использоваться нормативный принцип в современных условиях только усиливает деструктивные процессы в управлении. Жесткие административные нормы, основывающиеся только на силе приказа, не могут служить целям повышения эффективности управления. С другой стороны, стоимостные нормы затрат на социальные нужны всегда будут заложниками политического желания и готовности нести эти затраты при соответствующем уровне доходов. Может быть, поэтому в мировой практике очень ограниченное число стран, помимо СНГ, используют бюджетные нормативы для целей формирования бюджетных расходов. Общая точка зрения такова, что данный подход к составлению бюджетов является очень дорогостоящим и запутанным, в том числе по причине необходимости первоначальной оценки потребностей (затрат) в натуральном выражении, для чего необходимо точно представлять широкий круг параметров: объем и качество услуг, пространство и время их оказания и др. Невозможность относительно точного расчета натуральных оценок делает их всегда по большому счету субъективными, зависимыми от используемых подходов обоснования. Так, на практике применялся подход, при котором определялись приблизительные потребности в средствах для осуществления расходов путем расчета стоимости предоставления «стандартного уровня» услуг в типичном территориальном образовании. Он известен как подход, основанный на «удельной себестоимости», используемый в Швеции в конце семидесятых годов. Известен подход, предлагаемый учеными на основе опережающего уровня потребления. В настоящее время в большей степени используется подход минимальных оценок, безусловно, также являющихся значительно оторванными от реальных потребностей. В итоге следует признать, что любой нормативный расчет потребностей (затрат) в социальной сфере есть реализация субъективных, экспертных оценок, со всеми вытекающими последствиями.
Для международной практики более характерно, когда расходные потребности или нормативные расходы устанавливают или предписывают в процессе исполнения бюджета, т. е. нормы играют роль контролера за минимальным уровнем предоставляемых услуг.
В отношении второго принципа социальной стандартизации с точки зрения потребительской оценки, — здесь важным является не регламентация внутренних процессов обеспечения тех или иных услуг, а оценка реализации запросов населения с точ-
ки зрения: открытости и полноты информации; возможности выбора, доступности и полезности услуг; права на апелляцию при их плохом качестве; эффективного использования ресурсов; введения инноваций; уважения прав граждан; обратной связи с населением; степени удовлетворенности потребителей услуг и т. д. Отсюда социальными стандартами должны стать критерии и параметры оценки реализации индивидуальных потребностей населения в общественном секторе. Безусловно, это также большая и кропотливая работа, однако именно она соответствует истинному пониманию сущности социального стандарта как регулятора индивидуальных и общественных запросов.
Между тем использование «потребительского» принципа социальной стандартизации возможно только на основе совершенствования самой системы функционирования исполнительной власти. Говоря терминами теории организации, этот принцип работает только в среде «вытягивающей, тянущей» организационной системы, в то время как традиционно у нас в стране действует «толкающая или выталкивающая» [10]. Последняя система организации исполнительной власти предусматривает приоритет жесткого внутреннего регламента, где каждый участок функционирует автономно, в то время как первая система направлена на установление и реализацию взаимосвязей и взаимозависимостей в организационной деятельности, когда последующий процесс наступает после процедуры понимания его необходимости на основе предыдущего этапа.
Следует признать эффективность использования «толкающей» системы в критических условиях и то при надлежавшем жестком контроле. С другой стороны, перспективы совершенствования для нее ограничены в силу отсутствия гибкости, мобильности и открытости.
Политику реализации «тянущей» системы можно наблюдать в действии европейского социального стандарта потребителя бюджетных услуг, на основе концепции государственного управления, приводимого в действие гражданами [11]. Она основывается на изучении интересов потребителей, выявлении общественных потребностей, оценивании общественного мнения как пускового механизма для действий исполнительной власти. Эта концепция строится на системе показателей, отражающей общественные потребности в режиме реального времени, прозрачности, подотчетности и общественном непрерывном контроле.
По-иному каждая из этих систем формирует предмет социальной стандартизации — социальные обязательства государства. В первом случае,
- 21
это традиционное для российских условий понимание, связанное с принятыми обязательствами государства посредством системы нормативно-правовых актов, фиксирующих, по большому счету, факты собственного видения государством своей деятельности. Исходя из этой позиции, социальные обязательства государства выливаются в административный регламент, порядок внутренних административных отношений и т. д.
Во втором случае социальные обязательства определяются через требования общества к государственному механизму. Примером таких обязательств является принятая в 1991 г. в Великобритании Хартия Гражданина [12], которая включает в себя множество показателей и индикаторов качества выполнения местными органами власти своих функций по обслуживанию граждан. В этом документе ставится главный вопрос с позиции потребителей: каким бы гражданин хотел видеть, в частности, местную власть. Данная форма понимания социальных обязательств государства представляет собой кодекс потребителя государственных или муниципальных услуг с позиции удовлетворения потребностей населения как главного регулятора целесообразности государственного управления.
Безусловно, вторая позиция в понимании государственных обязанностей более современна, актуальна и жизненна, хотя до настоящего времени все попытки формирования социальных стандартов в регионах России отражали первый подход, что является продолжением, прежде всего, административных потребностей власти в регламентации своей деятельности.
В основе механизма «потребительской» системы социальной «стандартизации» лежит деление процесса предоставления общественных услуг на три составляющие: требование, процесс и результат. Каждый из этих этапов непосредственно вытекает из предыдущего и имеет собственный инструментальный аппарат.
На этапе «требования» формируется система оценки общественных потребностей, изучения интересов, мнений и запросов населения, которые в дальнейшем должны быть положены в основу создания процесса производства общественных благ. Потребительские требования к общественным благам формируются на основе ряда критериев [13]: качества продукции, услуг; качества обслуживания; качества коммуникации (качества отношения между заказчиком и поставщиком); имиджа; цены и др. На основе указанных критериев создается модель потребительской ценности услуг с четким набором параметров потребительских требований.
22
Этап «процесса» связан с немаловажной оценкой используемых ресурсов при производстве общественных благ, изучением потенциала производства и его отдачи. Последний этап — получение и оценка результата по зарубежной практике государственного и муниципального менеджмента является наиболее важным и основан на использовании различных методик оценки эффективности государственной деятельности [14].
Наиболее значимым примером методик является логическая модель оценки результативности, которая охватывает последовательность изучаемых элементов (общественные потребности — функция государственного управления — ресурсы — деятельность — прямые результаты — конечные результаты — показатели продуктивности). Известна модель оценки качества государственного управления, рассчитываемая Всемирным банком, в том числе индикатор GRICS; модель 4 квадрантов, предложенная Марком Фридманом [15], которая позволяет оценивать не только количественную, но и качественную сторону государственной деятельности и ее конечные результаты.
Наиболее распространенной системой оценки результативности работы общественного сектора является английская практика индикаторов оценки результатов, которая включает более 1 000 показателей в различных сферах деятельности по различным критериям оценивания [16]. При этом хочется отметить, что результативность оценивается по динамическому росту параметра, а не по соответствию его определенным нормативным значениям. Саму систему социальных индикаторов формируют общественные структуры в тесном контакте с потребителями общественных благ.
В России же микроуровень системы социальных индикаторов практически не разработан и требует значительных усилий всех заинтересованных сторон для его формирования. Однако сейчас эта работа пошла административным курсом. В постановлении Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано разработать и реализовать меры по повышению результативности расходов соответствующих бюджетов согласно основным положениям указанной концепции.
В данной концепции предусматривается расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования путем предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности. Указанные доклады должны содержать, в частности, оценку
результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению. При этом предполагается ввести в практику представление аналогичных докладов на региональном и местном уровнях. В настоящее время реализация данных рекомендаций уже коснулась большинства административных структур, которые заняты разработкой перечня показателей оценки результативности исходя из ведомственного принципа.
Следует признать, что формирование самих показателей результативности еще не есть панацея от неэффективности государственного управления. Показатели являются частным инструментом работы системы государственного управления, «приводимой в действие гражданами», как варианта модели организации управления, построенной на основе «тянущей системы». В свою очередь, механизм последней включает в себя последовательно осуществляемые мероприятия или этапы:
1) изучение поведения потребителей через методы изучения потребительских требований;
2) потребительские требования переформулируются в цели и задачи конкретных исполнительных структур;
3) цели и задачи конкретных исполнительских структур выражаются количественно в виде определенных значений показателей качества ее работы;
4) преобразуются количественные показатели качества работы организации в требования к характеристикам процессов;
5) требования к характеристикам процессов переводятся в четко определенные задачи работы исполнителей через систему показателей;
6) оцениваются показатели качества работы организации в соответствии с ее целями и задачами и показатели работы исполнителей в соответствии с требованиями к характеристикам процессов.
Важным моментом здесь является организационно-техническая сторона формирования этого механизма. Безусловно, большая часть работы этого механизма должна осуществляться либо самими общественными структурами, либо под их наблюдением. В противном случае собственно ведомственный или административный подход может значительно исказить содержание и результаты работы этой системы.
В итоге хочется еще раз подчеркнуть, что необходимость социальной стандартизации очевидна, однако форма ее реализации должна быть принята в соответствии с современными требованиями и условиями функционирования государственной власти, которая должна, прежде всего, соответствовать целям и требованиям потребителей общественных благ. В силу этого социальный стандарт как модель поведения государственного управления
в социальной сфере должен быть представлен в виде варианта работы комплексной «тянущей» системы организации, обеспечивающей последовательное прохождение этапов исполнительской деятельности государственной власти — от оценки потребностей в ней до оценки реализации этих потребностей.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция РФ. Ст. 7.
2. Проект закона «О минимальных государственных стандартах», который был разработан и внесен на рассмотрение Государственной Думы большой группой депутатов от депутатской группы «Народный депутат».
3. Постановление межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 19 апреля 2001 г. № 12 — 16 г. Санкт-Петербург «О модельном законе «О государственных социальных стандартах».
4. Финансово-экономические проблемы муниципальных образований / Под ред. д. э. н., проф. Н. Г. Сычева и д.э.н., проф. К. И. Таксира. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 130.
5. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под ред. А. Г. Грязновой. С. 230.
6. В. ПостыкаО Концепции развития национальной системы стандартизации // Стандарты и качество № 10. 2005. С. 42.
7. Одобрена в г. Санкт-Петербурге 29.10.1994 г. постановлением Межпарламентской ассамблеи СНГ.
8. Социальные и экономические права в России // http:// www. seprava. ru/cgi-in/library. pl?id=48&action=show
9. Постановление межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 19 апреля 2001 г. № 12 — 16 г. Санкт-Петербург «О модельном законе «О государственных социальных стандартах»; Проект закона «О минимальных государственных стандартах».
10. Эдвард Чаплин, Йоджи Акао. Перевод требований потребителя на язык ноу-хау//Европейское качество. Дайджест. Деловое совершенство, № 3, 2004. С. 19.
11. Citizen-Driven Government Performance http://www. cnn. com. world
12. Европейская Хартия о местном управлении//МСУ в Российской Федерации. Сб. нормативных документов. — М.: ИИА «Обозреватель», 1998.
13. С. Хойзигтон, Э. Науманн. Системный подход к обеспечению лояльности потребителей // Деловое совершенство № 3, 2006.
14. Черемушкин С. Performance Measurement в государственном управлении // http://www. pubadm. narod. ru/Theory/performance. htm; Гусаров Ю. В. Управление: динамика неравновесности. — М. :ЗАО «Изд-во» «Экономика», 2003. С. 277.
15. Friedman Mark. A Guide to Developing and Using Performance Measures in Results-based Budgeting // http://www. financeproject. org/measures. html
16. http://www. dfat. gov. au/dept/annual_reparts; http://www. cnn. com. world
- 23
