CC BY
58
КОНЦЕПЦИЯ ОПТИМИЗАЦИИ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ГОСУДАРСТВА
Высоцкий П.А., к.ф.н., Заместитель руководителя Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Контакты автора: e-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассмотрены теоретические подходы к императиву «социальные обязательства» изменения парадигмы государственного управления направленной на повышение эффективности реализации государственных функций. Определена необходимость реформирования межбюд-жетных отношений, посредством решения выявленных проблем.
Ключевые слова: парадигмы государственного управления, значимость социальных услуг, анализ функций, регуляторы, бюджетные ресурсы, механизм управления, совокупность проблем.
THE CONCEPT OF OPTIMIZATIONS OF FINANCING OF SOCIAL OBLIGATIONS OF THE STATE
Vysocki P.A., The candidate of philosophical sciences, Federal Agency of financially-budgetary supervision.
Contacts of the author: e-mail: [email protected]
Annotation. In article theoretical approaches to an imperative are considered «Social obligations» chhnnes of a paradigm of the government of the efficiency of realisation of the state functions directed on increase. Necessity of reforming of interbudgetary relations, by means of the decision of the revealed problems is defined.
Keywords: government paradigms, the importance of social services, the analysis of functions, regulators, budgetary resources, the management mechanism, set of problems.
В современных условиях концептуальные подходы к формированию эффективного государства исходят из необходимости не только повышения эффективности государственного управления (административной составляющей управленческого процесса), но и оптимизации выполнения государством его функций, предусматривающей достижение общественно-значимых результатов при реализации всего комплекса государственных услуг с учетом растущих потребностей общества в качестве человеческого капитала.
В таком контексте особый исследовательский интерес представляют теоретические конструкции в отношении общественных благ и нового государственного менеджмента.
Теория общественных благ весьма важна для понимания возможных механизмов разрешения противоречий между свободным выбором индивида на основе рыночных стимулов и сигналов, и долгосрочными предпочтениями общества, которые невозможно решить без вмешательства государства.
Ключевым аспектом концепции нового государственного менеджмента выступает ориентация деятельности органов власти на удовлетворение запросов потребителей как базовой ценности. В этой связи можно
говорить о смене самой парадигмы государственного управления, заключающейся в переходе от идеи «граждане для государства и государство для выполнения функций» к задаче «государство для граждан».
В теории общественного сектора социально значимое благо (или социально значимые услуги) трактуется как смешанное благо, а необходимость учета их совокупности объясняется проявлением объективных потребностей общества и формированием кумулятивного эффекта для него в случае, если эти блага предоставляются в полном объеме и надлежащего качества.
В целом особая значимость социальных услуг для индивида обусловлена их витальным характером (социальное обеспечение, медицинские услуги), базовым характером в духовном формировании личности (образование, культура) и ее физическом становлении (физкультура и спорт), а также признанием современными развитыми демократическими обществами естественных социальных прав человека, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека. Гарантом обеспечения этих прав является государство, область социальных гарантий составляет нерыночный сектор, а механизм их реализации является одной из фундаментальных основ функционирования отраслей социальной сферы. При этом социальные услуги, которые, даже имея ярко выраженные характеристики смешанных благ, могут финансироваться преобладающим образом за счет средств общества и в общественном секторе, т.к. в связи с их высокой общественной значимостью государством устанавливаются гарантии, и они в институциональном аспекте приобретают свойства социальных обязательств государства.
В современной литературе нет единого подхода к содержательной трактовке понятия «социальные обязательства», хотя сам термин является достаточно распространенным, как в анализе социальных функций государства в теоретическом аспекте, так и в связи с введением в 2005 г. института расходных обязательств в бюджетную практику Российской Федерации.
В рамках данной статьи выделим трактовку, например, Лексина В.Н. и Швецова А.Н., согласно которой «социальные обязательства государства - это услуги социального характера, которые предоставляются населению за счет бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов. Фактически социальные обязательства выступают как дополнительные доходы населения. Размеры и порядок предоставления социальных обязательств закреплены Конституцией страны и другими федеральными законами».
По мнению большинства экономистов, социальные обязательства - это зафиксированные в Конституции и других нормативных актах страны некая сумма социальных услуг, льгот, субсидий и прочих благ, которые государство предоставляет своим гражданам, гарантируя для определенных групп их бесплатность. При этом также подчеркивается, что социальные обязательства - это не социальная благотворительность государства, а регуляторы социально-экономических и социально-политических процессов в обществе, выполняя которые государство стремится обеспечить доступность определенного минимума социальных благ для всех граждан, в том числе, возникающие в обществе проявления чрезмерной дифференциации и обеспечивая его стабильность.
Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что социальные обязательства - это социально значимые услуги, предоставление которых гарантируется госу-
дарством на основе бюджетного финансового обеспечения. Именно бюджетной системе и, следовательно, соответствующим уровням управления бюджетными ресурсами отводится ведущая роль в их финансировании и реализации.
В обобщенном виде функции государства по реализации социальных обязательств составляет его социальную политику, в основе которой лежит механизм бюджетного регулирования распределения финансовых потоков по уровням бюджетной системы, однако бюджетные ресурсы ограничены системой формирования доходов. Поэтому всегда существует дилемма «соотношения затрат и выгод» в общественном секторе, которая в условиях государств с федеративным устройством трансформируется в проблему разграничения доходов и расходов по вертикали бюджетной системы, а также необходимости горизонтального выравнивания финансового обеспечения процесса предоставления государственных услуг на различных, дифференцированных по уровню социально-
экономического развития, территориях.
С точки зрения формирования модели нового государственного менеджмента, система должна строиться на обеспечении большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами и организациями - потребителями государственных услуг. Ключевыми задачами реформ государственного
управления в рамках «нового государственного менеджмента» выступает оптимизация государственных расходов, улучшение выполнения государством своих функций и системы предоставления публичных услуг гражданам и организациям, укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества.
В настоящее время в Российской Федерации в системе государственного управления, механизмах управления бюджетными ресурсами и межбюджетны-ми отношениями происходят трансформационные процессы, обусловленные как проведением административной и бюджетной реформами, так и необходимостью жесткой экономии бюджетных средств на фоне финансовых ограничений, вызванных последствиями финансового кризиса.
Реформирование системы межбюджетных отношений, основной виток которой пришелся на 2003-2005 гг., привел к формированию структурированной по вертикали системы расходных полномочий уровней публичной власти, обязательств (в том числе и социальных), разграниченных по уровням бюджетной системы Российской Федерации. В результате сложилась ситуация, при которой федеральный центр «закрепил» выполнение многих социальных обязательств за региональными органами власти и государственными внебюджетными фондами.
Так, только расходы бюджетов субъектов Российской Федерации на общее среднее образование превышают в 191 раз расходы по этой статье из федерального бюджета, по разделу «культура» расходы из региональных бюджетов в 2,3 раза превышают расходы федерального центра на эти цели. Если учесть, что основная масса расходов региональных бюджетов (около 60%) - это финансирование социальной сферы, то фактически сложилась ситуация, в которой практически полностью финансирование социальной сферы возложено на субъекты Российской Федерации. Региональные бюджеты и государственные внебюджетные фонды получают значительные объемы финансовой помощи из федерального бюджета, являясь в своем большинстве дотационными, но даже эти
объемы не покрывают реальной потребности в бюджетных средствах.
В целом, к 2005 году (с последующим «совершенствованием») бюджетная система получила определенную конструкцию разграничения полномочий, и, следовательно, расходных обязательств, которая, на наш взгляд, выстаивалась скорее на логических допущениях, чем на создании институциональных условий, формировании инструментов повышения эффективности государственного управления, способствующих повышению ответственности в реализации социальных обязательств.
Действующая модель разграничения расходов и ограничения, которые накладываются на этот процесс совокупностью федеральных нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства бюджетов, имеют еще один важный аспект. Речь идет о социальных услугах, исполнение которых в условиях отсутствия централизованной системы их стандартизации может привести к серьезным проблемам, как с точки зрения бюджетной системы, так и с точки зрения социально-экономических диспропорций в развитии территорий.
В логике разграничения расходных обязательств между уровнями власти стандартизация социальных услуг должна осуществляться самостоятельно каждым уровнем власти в пределах соответствующих обязательств и полномочий. На наш взгляд, здесь много противоречий. С одной стороны, возможности конкуренции территорий объективно ограничены разными исходными условиями формирования бюджетного потенциала. Поэтому самостоятельное установление стандартов социальных услуг субъектами РФ и муниципальными образованиями, исходя из возможностей их финансирования из бюджета соответствующего уровня, может привести к тому, что вся территория страны «де факто» будет разделена на «зоны стандартов»: полярно - с более высокими требованиями к качеству социальных услуг, и противоположно, - необходимостью соблюдения хотя бы минимальных требований к их стандартизации. С другой стороны, присутствие «автономии в расходах» не допускает вмешательства в расходные обязательства одного уровня властных структур другого уровня. Поэтому стандартизация социальных услуг вышестоящим органом власти формально возможна только по отношению к делегированным расходным обязательствам. В других случаях она может носить лишь рекомендательный характер.
Другой аспект данной проблемы состоит в том, что хотя территории России (субъекты Российской Федерации и муниципалитеты) самостоятельны в настоящее время в установлении своих расходов, но, переходя с 2005 г. к новой системе, они не должны ухудшать положения граждан, которые пользовались государственными и муниципальными услугами ранее, получали льготы, пособия, компенсации. Актуальность этой проблематики характеризуется и объемом провозглашенных, но необеспеченных финансовыми ресурсами обязательств, которые по факту фиксировались в бюджетной системе России на начало радикальных преобразований в межбюджетных отношениях. Согласно проведенной к 2003г. Минфином России и финансовыми органами субъектов РФ инвентаризации, общий объем «необеспеченных федеральных мандатов» достигал 8% ВВП при среднем их исполнении на уровне менее 30 %. Кроме того, даже в тех сферах, за которые формально отвечали ре-
гиональные и местные органы власти, действовали централизовано установленные нормативы.
Практическая модель стандартизации социальных услуг в России имеет много сложностей и противоречий. Регламентация исполнения расходных (в том числе и социальных) обязательств, определяющая, в том числе, и объем необходимых ресурсов, рассредоточена по федеральным и региональным законам, нормативным правовым актам органов местного самоуправления. Например, основной массив положений, регламентирующих расходные обязательства по обеспечению конституционных гарантий граждан, сегодня сосредоточен в федеральном отраслевом законодательстве и подзаконных правовых актах. Выполнение всех нормативов, утверждаемых различными органами государственной власти, является обязательным. При этом многие подзаконные акты утверждаются ведомствами, чья деятельность не является профильной по отношению к учреждениям, которые обеспечивают предоставление услуги. Для муниципального уровня добавляется и дополнительное регулирование стандартов с уровня субъекта Российской Федерации, регламентация предопределяет и объемы финансирования, что фактически это приводит к скрытым необеспеченным мандатам, т.к. не все требования к оказанию услуг выделяются как делегированные полномочия.
Экспертами подчеркивается, что решение проблемы стандартизации социальных услуг возможно по нескольким (реализуемым одновременно) направлениям. Во-первых, через разработку и принятие федерального закона о конституционно гарантированном минимальном уровне потребления социальных услуг гражданами для упорядочения раздробленной нормативно-правовой базы в их предоставлении. Во-вторых, через повышение качества управления государственными и муниципальными финансами. В-третьих, через активное использование межбюджетных трансфертов в формах дотаций и софинансирования социальных расходов.
Данная проблема осознается как значимая. Анализ документов последних лет позволяет сделать вывод, что на федеральном уровне формируется система приоритетов в отношении социальных обязательств государства, которые на текущий момент и долгосрочную перспективу выражаются, как минимум, следующими позициями:
- повышение уровня жизни населения;
- снижение социального неравенства;
- улучшение состояния здоровья граждан;
- повышение качества образования и повышение его доступности;
- создание условий для осуществления прав граждан на жилище;
- развитие культурного потенциала.
Среди последних документов следует выделить Концепцию межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года (далее - Концепция), в которой, в частности подчеркивается, что действующая система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в отдельных случаях требуют корректировки в целях возложения ответственности за обеспечение предоставления бюджетных услуг на органы публичной власти, способные сделать это наиболее эффективно.
В системе комплексных задач, направленных на совершенствование системы межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами, Концепцией предусматривается необходимость разработки стандартов и нормативов минимальных финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, и указывается, что такие стандарты и нормативы должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов.
Что касается софинансирования социальных расходов территориальных бюджетов, то данный процесс планируется перевести в русло достижения определенного качества предоставления социальных бюджетных услуг. Предполагается, что межбюджетные трансферты, предоставляемые субъектам Российской Федерации в форме субсидий, должны осуществляться в соответствии с принципами, согласно которым выделение субсидии целесообразно лишь в случаях, когда субсидии:
- направлены на снижение значительных различий в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг между субъектами Российской Федерации;
- предусматривают повышение качества (объема) предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации до установленного в Российской Федерации или субъектах Российской Федерации показателя;
- обусловлены неравномерным распределением отдельных государственных (муниципальных) услуг по субъектам Российской Федерации.
Возможны также варианты формирования консолидированных межбюджетных субсидий, направленных на расширение прав субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) по использованию финансовых ресурсов и достижению поставленных целей предоставления государственных (муниципальных) услуг их получателями.
Иными словами, и это можно увидеть из контекста Концепции, разграничение расходных обязательств предполагается только корректировать, процесс со-финансирования перевести в русло выравнивания резких различий в предоставлении социальных услуг органами публичной власти по уровням бюджетной системы, повышая гибкость управления финансовыми ресурсами посредством консолидации межбюджетных субсидий. Обозначается также вектор движения в системе стандартизации качества государственных (муниципальных) услуг, который предполагает выделение минимально допустимого уровня финансового обеспечения социальных обязательств на различных уровнях власти.
В настоящее время приходится констатировать, что реформирование бюджетных отношений в современных условиях не нацелено на обеспечение реальных общественных потребностей - социальных гарантий и социальных обязательств, подкрепленных социальными стандартами, создания благоприятных условий для успешного социально-экономического развития страны и подъема благосостояния граждан.
Реформирование бюджетной системы осуществляется в узких рамках - через внедрение в бюджетный процесс бюджетирования, ориентированного на результат (далее БОР). Но и даже эти подходы в целом для всей бюджетной системы Российской Федерации только формируются.
С 2004 года, с момента начала масштабного эксперимента по внедрению института БОР в отечественную практику бюджетного процесса, многое сделано в данном направлении: выделен определенный инструментарий БОРа, обозначены наиболее общие нормативные требования к нему, меняется психология государственного управления, однако стали выявляться проблемы, которые можно определить как своеобразные «ограничители» на пути реформирования бюджетного процесса, повышения эффективности государственного управления в целом и управления государственными финансами.
Среди всей совокупности проблем, целесообразно выделить некоторые, наиболее принципиальные с нашей точки зрения.
Во-первых, асимметричность внедрения инструментов БОРа по вертикали и горизонтали бюджетной системы. В связи с этим, присутствует и разный уровень готовности к управлению по результатам, и крайне неравномерное использование уже выделенного инструментария, порой сведенное только к формальному принятию необходимой нормативно-правовой базы без должной экспертизы и последующей реализации.
Во-вторых, отсутствие системы согласования целей, задач, программ и показателей результативности с точки зрения консолидированного бюджета Российской Федерации. Объектом бюджетных расходов должны стать виды деятельности и функции государства, с четкой взаимосвязью между затратами и результатами.
В-третьих, определенность функций, видов деятельности и стандартизация качества государственных услуг должны стать взаимообусловленными процессами. При этом особенно важна независимая экспертиза, в том числе с участием контрольно-счетных органов. В этом случае достигаются различные эффекты: осуществляется экспертно-аналитическая оценка на «входе» в процесс упорядочения предоставления государственных (в том числе и социальных) услуг с обозначением дублирующих функций, выявление проблемных зон управления и возможность формирования превентивных мер по созданию условий повышения эффективности государственного управления и качества предоставляемых общественных услуг.
В-четвертых, необходима серьезная, с механизмом обратной связи система мониторинга и оценки эффективности и результативности деятельности органов власти. Предпринимаемые меры меняют отношение к эффективности государственного управления и бюджетных расходов. Однако здесь требуется системный подход в целом к государственному управлению, к качеству и доступности государственных (муниципальных) услуг, прежде всего, социального характера, а не выявление «неэффективных» ведомств или регионов.
В этом смысле вектор развития должен быть направлен на формирование адекватной системы бюджетных институтов, призванных, обладая соответствующей компетенцией и инструментами, привести общественный сектор в соответствие с предъявляемыми к ним современными требованиями к качеству управления бюджетными ресурсами, развивая механизм финансового обеспечения социальных обязательств государства.
Список литературы:
1. Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
2. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
4. Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 года № 1123-р.
5. Посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, в частности с 2005 года // См.: www.kremlin.ru.
6. Проблемы реформирования местного самоуправления в России (1990-2006 годы). - М., 2006. // www.council.ru.
7. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Социальные обязательства государства в социальной политике и социальных реформах. Мир России. Т. IV, №1 (2005).
8. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. - М., 2008.
РЕЦЕНЗИЯ
В статье рассмотрены концептуальные подходы к конструкции общественных благ в развитии нового государственного менеджмента. Выявлены проблемы, необходимые к решению для повышения эффективности финансирования социальных обязательств. Актуальность темы исследования и ее раскрытие позволяет рекомендовать статью публикации в рецензируемом журнале.
д.э.н., профессор Владимирова М.П.
