CC BY
573
СОЦИАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
Аннотация. В статье рассматривается возможность использования минимальных социальных стандартов. Развитие социальной сферы в России сталкивается с ограниченностью ресурсов и слишком большим числом граждан, нуждающихся в социальной защите. Через государственные минимальные социальные стандарты органы государственной власти Российской Федерации смогут реально участвовать в решении социальных проблем на местах, направлять средства в муниципальные образования, контролировать их целевое использование.
Ключевые слова: социальные стандарты, социальная инфраструктура, социальные нормативы, нормирование социальных показателей.
SOCIAL STANDARDS AS A TOOL FOR MANAGEMENT OF THE DEVELOPMENT OF THE SOCIAL SPHERE
Annotation. In article possibility of use of the minimum social standards is considered. Development of the social sphere in Russia faces limitation of resources and too large number of the citizens needing social protection. Through the state minimum social standards public authorities of the Russian Federation will be able really to participate in the solution of social problems on places, to allocate funds in municipalities, to control their target use. Keywords: Social standards, social infrastructure, social standards, valuation of social indicators.
В настоящее время управление социальной сферой является одним из главных звеньев социально-экономической системы Российской Федерации.
Сложнейшие проблемы развития социального комплекса, затрагивающие жизненные интересы десятков млн граждан, обнаруживаются практически во всех его отраслях [3].
Социальные стандарты неразрывно связаны с оценкой качества жизни населения, где отражаются комплексные показатели и результаты экономического развития, обеспечивающие имеющиеся на данный период времени возможности полноценной реализации человеческого потенциала, повышения уровня личного и общественного потребления материальных благ и услуг, всестороннего развития личности, обеспечения высокого уровня образования и культуры, поддержания благоприятной природной среды и здорового образа жизни, комфортных условий проживания и комплексной безопасности человека.
К числу ключевых компонентов качества жизни населения и важнейших направлений его комплексной оценки относятся:
- уровень доходов населения;
- уровень развития потребительского рынка;
- обеспеченность населения жильем и качество жилищных условий;
- обеспеченность населения основными материальными благами;
- уровень развития здравоохранения и образования;
- состояние окружающей природной среды;
- состояние рынка труда [2].
Конституция Российской Федерации (ст. 7) характеризует наше государство как правовое и социальное, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех граждан.
К сожалению, развитие социальной сферы в России сталкивается, во-первых, с ограниченностью ресурсов и, во-вторых, с слишком большим числом граждан, нуждающихся в социальной защите.
В начале нового века в стране насчитывалось 40 млн пенсионеров, более 7 млн инвалидов, 4,5 млн страдающих психическими заболеваниями и почти 1 млн неполных семей [6].
УДК 35:[316:006.01] Е.Г. Хмельченко
Elena Hmelchenko
© Хмельченко Е.Г., 2015
К середине 2004 г. социальные обязательств государства составляли 2,8 трлн руб., реальные же возможности страны могли их покрыть только на 500 млрд руб.
В 2014 г. социальные обязательства государства составили более 4 трлн руб. [4]. Бюджет на 2014 г. рассчитывали исходя из того, что цена на нефть будет составлять 92 долл. за баррель.
В связи с последними событиями на Украине, введением в 2014 г. санкций против России, снижением цен на нефть, обесцениванием рубля как национальной валюты, государству будет очень трудно в полной мере исполнить все свои социальные обязательства.
В настоящее время в России нет четкого определения минимальных государственных социальных стандартов.
Законопроект «О государственных минимальных социальных стандартах» в 2003 г. прошел первое чтение в Государственной Думе, но получил отрицательное заключение Президента и Правительства РФ в силу затратности.
Сами социальные стандарты в законе практически не были прописаны, а лишь определены сферы, в которых они должны утверждаться: образование, здравоохранение, культура, социальное обслуживание населения, жилищно-коммунальное хозяйство, а также оказание юридической помощи гражданам.
В отраслях социальной сферы на законодательном уровне минимальные социальные стандарты практически не определены. Правительство сочло, что социальные стандарты должны устанавливать субъекты РФ, исходя из своих финансовых возможностей. При этом задача федеральной власти - по возможности равномерно распределить бюджетные трансферты между регионами. Тем самым разрушена основа - нет единого государственного мерила качества жизни в России. Единый уровень минимальных социальных стандартов для всей России - это залог единства страны. К сожалению, с этой точки зрения, наше пространство менее интегрировано, чем Европейский Союз [6].
На самом деле речь идет о наполнении конкретикой основных гарантий прав личности по Основному закону. Чему, например, равняется обеспечение права на образование? Чем и как должен быть оборудован учебный класс, как должно быть оборудовано рабочее место учителя, учителя должны получать установленную заработную плату. В совокупности это и есть стандарт. В натуральном и денежном выражении он является мерилом расходных полномочий и используется при расчете бюджета, начиная с бюджетов муниципальных образований.
В бюджетном законодательстве РФ минимальные государственные социальные стандарты -это государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории России (ст. 6 БК РФ).
С другой стороны, нет четкого представления, как эти средства расходовать, потому что социальные стандарты в России есть - и в то же время их нет.
Например, есть минимальный размер оплаты труда (Федеральный закон № 82-ФЗ от 19 июня 2000 г. «О минимальном размере оплаты труда»), есть прожиточный минимум (Федеральный закон № 134-Ф3 от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»); есть социальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры: учреждениями здравоохранения, образования, культуры и т.д. (Распоряжение Правительства РФ № 1063-р от 3 июля 1996 г. «Социальные нормы и нормативы»).
Однако, все эти нормы фрагментарны, и существуют вне какой-либо системы. Стандартизировать не отдельные моменты, а целиком мало-мальски нормальный уровень жизни россиянина должен федеральный закон. Без него фактически не полон, юридически не завершен уже принятый Бюджетный кодекс РФ. От этого закона ждали и до сих пор ждут необходимого по минимуму перечня благ и услуг в натуральном выражении (включая количество тепло- и электроэнергии, «приведенной» к климату, обеспеченность школами, больницами и учреждениями культуры).
Повсеместное соблюдение минимального социального стандарта должно стать основным принципом и главным критерием успешности государства. На этой основе должна быть проведена реформа межбюджетных отношений.
Прецеденты установления региональных социальных стандартов уже существуют в ряде регионов России, в частности, в Республике Татарстан, Башкортостане, Ямало-Ненецком автономном округе. В то же время в депрессивных, отсталых регионах России выполнение минимальных социальных стандартов в полном объеме, вероятно, будет затруднительно. Но пока власти утонули во взаимных претензиях. Муниципалитеты заявляют, что сферы их нынешней ответственности обеспечены финансированием едва на треть. Государство постоянно упрекает муниципалов в тратах не по назначению. Нет критерия для расчета тех услуг, которые государством предоставляются безвозмездно.
С введением минимального социального стандарта бюджеты всех уровней сразу же станут намного прозрачнее. Через государственные минимальные социальные стандарты органы государственной власти Российской Федерации смогут реально участвовать в решении социальных проблем на местах, направлять средства в муниципальные образования, контролировать их целевое использование. Это единственный реальный механизм, который не позволит произвольно распределять ресурсы. А значит, не позволит и обмануть ожидания населения.
Стандарты качества жизни, несомненно, должны встраиваться в систему разработки и осуществления социальной политики, как на федеральном, так и региональном и муниципальном уровнях. Они должны стать стержнем любого социального блока программ экономического развития территориальных образований, исходной точкой отсчета при определении приоритетов социальной политики
[7].
Формирование системы стандартов качества жизни - процесс сложный и достаточно длительный, который потребует определенной этапности. Первоочередной задачей является создание стандартов на федеральном уровне. В основу их формирования должны быть положены фундаментальные права и гарантии, закрепленные в Конституции Российской Федерации. Цель этих стандартов - задать общую направленность социальной политике государства, нацеленной на повышение качества жизни населения. Данная цель выступает в качестве цели наиболее высокого уровня, на реализацию которой должна быть направлена деятельность государственной системы управления в целом. В рамках избранной стратегической схемы следует формировать систему приоритетов социального развития регионов и отдельных муниципальных образований.
Современные условия функционирования российской экономики приводят к изменению места и роли социальных нормативов в процессе управления социально-экономическим развитием. Этому же способствует и ряд специфических особенностей, присущих социальным нормативам.
Система социальных нормативов должна охватывать всю сферу жизнедеятельности человека, описывая объективную картину процессов, протекающих в производстве, распределении и потреблении материальных благ и услуг, и так или иначе отражающих ключевые характеристики качества жизни населения [5].
Принципиальным представляется и то обстоятельство, что сегодня, меняются и идеология нормативного регулирования социальных процессов, и статус нормативного подхода в управлении. Из этого вытекает необходимость отказа от понимания системы стандартов качества жизни как жесткого законодательного каркаса, на страже которого государство стоит всей силой своих институтов. Иное дело - система минимальных социальных стандартов, которые действительно являются декларированными обязательствами властей разного уровня по соблюдению минимально приемлемых условий жизнедеятельности людей.
Здесь требуют пояснения два принципиальных момента, имеющих непосредственное отношение к выработке общей стратегии социального управления. Первый из них касается соотношения минимальных социальных стандартов и стандартов качества жизни, второй - системы взаимоотношений в рамках управленческой вертикали.
Обострившиеся в последнее время социальные проблемы настоятельно требуют совершенствования системы социальной защиты в целом и усиления поддержки особо ослабленных в социальном плане категорий населения в частности.
Например, нормативы материальной обеспеченности лиц, нуждающихся в социальной защите и реабилитации; минимальной материальной помощи многодетным семьям, семьям безработных и потерявших кормильца, беженцам, эмигрантам, лицам, пострадавшим от последствий стихийных
бедствий; обеспеченности престарелых и нетрудоспособных и др. Роль минимальных социальных стандартов в решении этих проблем невозможно переоценить; они действительно должны гарантировать каждому удовлетворение первейших социальных потребностей. Предназначение стандартов качества жизни иное. Они должны определять тот уровень состояния природной и социальной среды, который позволяет обеспечивать всестороннее развитие личности и прогресс общества в целом.
Что касается характера взаимоотношений между субъектами управления разного уровня, соответствующих новой парадигме нормативного регулирования качества жизни и процессов социального развития в целом, то, введение минимальных государственных социальных стандартов вовсе не означает, что только федеральный уровень власти должен нести ответственность за их исполнение, в то время как уровни регионального и муниципального управления выступают в роли пассивного наблюдателя и потребителя средств федерального бюджета. Было бы целесообразно строить эти взаимоотношения по принципу «пирамиды», на вершине которой - уровень федерального управления, а в основании - местного (муниципального) управления. При этом как полномочия по расширению номенклатуры социальных гарантий, их количественного выражения, так и объем соответствующих обязательств увеличиваются от вершины к основанию.
Это принципиальный момент, отражающий естественную диалектику отношений и взаимосвязи территориальной самостоятельности, экономической и социальной эффективности развития территорий в рамках складывающейся управленческой вертикали. Таким же образом следует формировать и номенклатуру стандартов качества жизни.
На федеральном уровне должны быть определены основные приоритеты социального развития и количественная оценка величины интегральных показателей качества жизни, отражающих условия всестороннего развития личности (посредством реализации прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации).
На региональном уровне стандарты качества жизни должны быть развернуты в агрегированные блоки по основным сферам жизнедеятельности населения.
Территориальный (муниципальный) уровень должен разукрупнять агрегированные блоки до уровня дифференциальных показателей. При этом вся система стандартов качества жизни приобретает вид многоуровневой пирамиды, стержнем которой являются федеральные стандарты, являющиеся базовыми и не подлежащими изменению на всех последующих уровнях управления. На региональном и особенно муниципальном уровнях номенклатура и конкретные значения величины стандартов могут дифференцироваться в зависимости от особенностей территориальной организации производства, состояния социальной сферы и пр.
Например, в тех регионах, где отраслями специализации являются добывающие отрасли, в перечень стандартов качества жизни могут включаться индикаторы из числа нормативов технико-экономического и экологического характера, в курортных зонах - экологического и социального назначения. В крупных промышленных центрах с многоотраслевой структурой производства необходима комплексная проработка всех групп стандартов.
В целом формирование номенклатуры стандартов качества жизни на уровне муниципального образования должно опираться на два основания. Во-первых, они должны разворачиваться в той же плоскости, что и система показателей качества жизни в наиболее полном ее варианте, во-вторых, базой для определения искомого перечня выступает заданный региональной стратегией набор целей социального развития территории.
Номенклатура формирования стандартов качества жизни основана на отборе ограниченной совокупности индикаторов, прямо корреспондирующихся с системой показателей этой категории в соответствии с приоритетными целями социального развития территории. При этом принципиальным является избранный методологический подход к построению итогового перечня, при котором исходной является категория максимально возможного сохранения показателей, отражающих различные стороны качества жизни, а не отбора минимально необходимого их количества.
Таким образом, включение системы стандартов качества жизни населения в общую стратегию управления процессами территориального развития осуществляется посредством ряда изменений функций и основных направлений применения этого нового типа социальных нормативов.
Во-первых, упорядоченная совокупность стандартов качества жизни образует систему приоритетных целей в составе перспективных государственных и территориальных программ социально-экономического развития. Новая концепция во многом основывается на том, что рост качества жизни основных групп населения является функцией экономически самостоятельных первичных производственных звеньев - субъектов хозяйствования. В то же время функцией государства является разработка такой экономической стратегии, которая бы обеспечивала достижение интегральных значений показателей качества жизни.
Во-вторых, величина любого стандарта качества жизни (особенно это касается муниципального уровня) не должна опускаться ниже минимальных социальных стандартов, поскольку последние фиксируют предельно допустимый уровень ряда ключевых социальных показателей. Таким образом, минимальные социальные стандарты образуют нижнюю границу количественных величин стандартов качества жизни, нарушение которой является основанием для вступления в действие системы государственных мер социальной поддержки населения.
В-третьих, стандарты качества жизни являются исходной точкой для разработки новой основы федеральной социальной политики и связанного с ней механизма межрегионального перераспределения ресурсов социального бюджета. Так, получая значительную автономию в формировании своих бюджетов, субъекты РФ одновременно несут и адекватную ответственность за благосостояние своих граждан. При этом федеральное правительство, как правило, может гарантировать финансирование из государственного бюджета лишь централизованных мероприятий по линии государственных целевых программ, а также исполнение на местах требований социальной поддержки, определяемых минимальными социальными стандартами.
В-четвертых, важной функцией системы стандартов качества жизни является индикация степени социального неблагополучия в обществе. Отклонение фактических значений показателей качества жизни от стандартов в сторону значений, зафиксированных системой минимальных социальных стандартов, может выступать в качестве меры социальной напряженности.
В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно выделить приоритеты расходования бюджетных средств, и главным приоритетом современной бюджетной политики РФ являются социальные расходы, направленные на улучшение качества жизни наиболее социально незащищенных слоев населения [1].
Одним из инструментов государственного регулирования экономического аспекта качества жизни является дифференциация государственных минимальных социальных стандартов, которая будет способствовать оказанию конкретной социальной поддержки нуждающимся гражданам, относительному выравниванию уровней социального развития и предотвращению возникновения очагов социальной напряженности.
Библиографический список
1. Государственные минимальные социальные стандарты как инструмент управления качеством жизни населения // Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.strategplann.ru/sstatiq/gosudarstvennye-minimalnye-sotsialnye-standarty-kak-instrument-upravlenija-kachestvom-zhizni-naselenija.html (дата обращения : 22.12.2014).
2. Гришина, И.В. Качество жизни населения регионов России: методология исследования и результаты комплексной оценки / И.В. Гришина, А.О. Полынев, С.А. Тимонин // Современные производительные силы. -2012. - № 1. - С. 70-83.
3. Инновационные технологии управления в социальной сфере // Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.dissercat.com/content^innovatsionnye-tekhnologii-upravleniya-v-sotsialnoi-sfere (дата обращения : 22.12.2014).
4. Расходы государства на социальную сферу в 2014 превысят 4 триллиона руб. [Электронный ресурс]. -Режим доступа : http://www.1tv.ru/news/economic/210951 (дата обращения : 22.12.2014).
5. Сираждинов, Р.Ж. О некоторых подходах в управлении социальной сферой / Р.Ж. Сираждинов // Вестник университета (Государственный университет управления). - М. : ГУУ, 2014. - № 7.
6. Социальные стандарты в России [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.fondpressa.ru/press-service/analytics/detail.php?ID=1209 (дата обращения : 22.12.2014).
7. Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учебно-методическое пособие / под общ. ред. Е.В. Тишина. - М. : Муниципальная власть, 2001. - 295 с.
