CC BY
88
ЭКО. - 2018. - № 2 НИЗОВА Л.М., СОРОКИНА Е.Н.
Социальные измерения занятости и безработицы инвалидов
Л.М. НИЗОВА, доктор экономических наук, профессор кафедры социальных наук и технологий. E-mail: nizova@yandex.ru
Е.Н. СОРОКИНА, Поволжский государственный технологический университет, Йошкар-Ола
Исследованы тенденции содействия занятости инвалидов в стране и ее регионах (республики Марий Эл, Башкирия, Крым и Липецкая область). Это позволило выявить приоритеты и проблемы в сфере труда и занятости граждан с ограниченными возможностями, главными из которых являются: создание специализированных рабочих мест и их квотирование,трудоустройство, обучение и переобучение, направление на самозанятость. Предложены меры по актуализации трудового потенциала людей с инвалидностью: развитие наставничества в рамках сопровождения молодых инвалидов; стимулирование работодателей к созданию и квотированию специализированных рабочих мест за счет снижения налоговой нагрузки, целевое обучение инвалидов для повышения их конкурентоспособности на рынке труда, совершенствование социального партнерства заинтересованных органов и некоммерческих организаций в создании безбарьерной среды, доступа к рабочему месту и социальной защиты инвалидов на основе государственной программы «Доступная среда». Ключевые слова: рынок труда, занятость, безработица, инвалиды, активные программы содействия занятости, специализированное рабочее место, самозанятость, квотирование рабочих мест, конкурентоспособность инвалидов
В связи с тем, что доля трудоспособного населения в нашей стране неуклонно снижается, использование трудового потенциала лиц с ограниченными возможностями позволит, с одной стороны, сократить дефицит рабочей силы на рынке труда, с другой - повысить уровень социальной и экономической свободы инвалидов. Между тем соответствующий сегмент рынка труда имеет свои особенности, которые необходимо учитывать.
Особенности и динамика рынка труда инвалидов
В правовом поле Российской Федерации существуют два нетождественных понятия: инвалид и лицо с ограниченными возможностями, которые имеют разные возможности в сфере занятости. Инвалид - лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное за-
болеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты1. Ограничение жизнедеятельности при этом понимается как полная или частичная утрата способности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, учиться и работать.
Лица с ограниченными возможностями здоровья имеют физические и (или) психические недостатки, которые препятствуют освоению образовательных программ без создания специальных условий для получения образования или рабочего места. Авторы сконцентрировали свое внимание на гражданах, имеющих официальный статус «инвалид», установленный Медико-социальной экспертизой Российской Федерации.
Согласно российскому законодательству, условия труда инвалида на рабочем месте должны соответствовать его индивидуальной программе реабилитации и удовлетворять требованиям СанПиН 2.2.9.2510-09, регламентирующим проектирование, реконструкцию и эксплуатацию специальных рабочих мест для инвалидов.
Основная роль рынка труда инвалидов состоит в формировании занятости граждан с пониженными трудовыми возможностями, рациональных форм их адаптации и распределения между сферами экономики и видами деятельности, а также в их эффективной профессиональной подготовке и переподготовке в соответствии с потребностями рынка.
В Российской Федерации этот сегмент рынка труда имеет длительную историю, и разные периоды его развития характеризуются идеологическими и содержательными особенностями. Так, если в 1950-х годах приоритет имела «военная» инвалидность, то к середине 1970-х гг. сложилась единая система в отношении исследуемой категории граждан, независимо от причин инвалидизации. В 1990-х годах социальная политика носила преимущественно компенсационный характер и сводилась к предоставлению денежных выплат и услуг. В целом же советская государственная политика была направлена на централизацию
1Федеральный закон №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (ред. от 30.10.2017)
помощи инвалидам, но при этом они изолировались от остальных граждан, так что в конечном итоге в СССР бытовал устойчивый стереотип «общества без инвалидов». В настоящее время одним из базовых критериев госполитики в этой сфере является наличие так называемой «безбарьерной среды» для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями.
Несмотря на отсутствие закрепленного в законодательстве права инвалидов на труд (введено с 1 января 1996 г ФЗ № 181 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»), в советское время многие из них достаточно активно работали. Объяснялось это как низким размером пенсий по инвалидности, так и желанием многих инвалидов социализироваться в обществе, что в советское время достигалось только за счет работы. Право определять способность инвалида к труду закреплялось за врачебно-трудовой экспертной комиссией (ВТЭК). Инвалиды, относящиеся к III группе, признавались «лицами с ограниченной трудоспособностью», ко II группе - делились на «трудоспособных» и «нетрудоспособных», к I группе были отнесены нетрудоспособные. Нередко граждане искусственно завышали группу инвалидности, чтобы иметь возможность работать [1].
В целом до 1990 г. были заняты работой и другими видами деятельности до 75% инвалидов III и II групп. В период реформ количество работающих инвалидов резко снизилось и продолжало сокращаться вплоть до середины 2000-х, когда тренд сменился на повышательный. Но даже в 2017 г. доля трудоустроенных среди инвалидов не достигла уровня 1990 г. (рис. 1).
80,00 75,00
70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00
22,00
15,00
9,50
40,00
43,70
До 1990
1990
1995
2001
2013
2016
□ Занятость инвалидов в РФ
Рис. 1. Динамика занятости инвалидов в Российской Федерации в 1990-2016 гг., % [2]
В настоящее время в целях реализации конституционного права на труд в Российской Федерации реализуется программа «Содействие занятости населения на 2012-2020 годы», в которой указывается на необходимость «создания в период с 2013 г. по 2015 г. ежегодно до 14,2 тыс. специальных рабочих мест для инвалидов» [2]. Правительством РФ утверждены также план мероприятий по реализации в субъектах РФ программ сопровождения инвалидов молодого возраста при получении ими профессионального образования и содействия в последующем трудоустройстве на 2016-2020 годы [3] и план мероприятий в целях повышения уровня занятости инвалидов на 2017-2020 гг. [4].
В настоящее время в Российской Федерации проживает 12,8 млн инвалидов [5], из которых 4,5 млн (35%) находятся в трудоспособном возрасте. В последние шесть лет наметилась положительная тенденция к снижению численности инвалидов как в целом по России (на 3%), так и в субъектах Федерации. Так, в Приволжском федеральном округе количество инвалидов за указанный период сократилось на 7% (до 2,5 млн чел.), в Республике Марий Эл - на 9% (91 тыс. чел.).
Второй положительной тенденцией является рост доли работающих в общем числе инвалидов, состоящих на учете в ПФР, с 17,1% в 2011 г. до 20,5% в 2016 г. [6].
По состоянию здоровья труд практически недоступен только для 6% лиц трудоспособного возраста. Таким образом, потенциально работать могут 4,23 млн лиц с инвалидностью [6]. Однако реализация этого потенциала на практике сталкивается с множеством трудностей. Подтверждением этому является низкий уровень трудоустройства безработных инвалидов: 43,7% - в РФ, 20,3% - в Республике Марий Эл.
Потребность инвалидов в трудоустройстве объясняется невысоким уровнем их пенсионного обеспечения. Так, после индексации с 1 апреля 2017 г. размер пенсии по инвалидности составляет для детей-инвалидов и инвалидов с детства I группы - 12,2 тыс. руб., инвалидов I группы и инвалидов с детства
II группы - 10,2 тыс. руб., инвалидов II группы - 5,1 тыс. руб.,
III группы - 4,3 тыс. руб. То есть у инвалидов II и III групп пенсия не обеспечивает даже прожиточного минимума. Это требует дополнительной социальной защиты данной категории граждан и усиления внимания к решению проблем их занятости.
3 ЭКО. - 2018. - № 2
Меры содействия занятости
Помимо общих для рынка труда проблем (отсутствие баланса спроса и предложения, низкая заработная плата, теневая занятость без социальных гарантий, общий спад производства, сопровождаемый высвобождением работников и т. д.), при трудоустройстве инвалидов возникают такие специфические проблемы, как недостаточная доступность среды, необходимость оборудования специальных рабочих мест (в соответствии с указанными выше санитарными требованиями) и отсутствие желания работодателей это делать, низкая конкурентоспособность инвалидов (объективные и законодательные ограничения по рабочей нагрузке, условиям труда и т. д.). В условиях растущей безработицы инвалиды оказываются наиболее уязвимой группой. Кроме значительного сокращения числа как специализированных предприятий, так и рабочих мест, приспособленных для инвалидов, они оказываются первыми, кого увольняют с предприятий общего типа.
Данная проблема недавно была предметом обсуждения в Министерстве труда и социальной защиты РФ, где отмечено, что «в большинстве субъектов РФ недостаточны темпы роста занятости инвалидов трудоспособного возраста, и необходима активизация работы... по повышению уровня их занятости» [7].
Трудоустройство инвалидов осуществляется в соответствии с федеральными законами № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (ст. 20 и 21) и № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (ст. 13), а также федеральными стандартами и региональными административными регламентами. В настоящее время предусмотрены следующие меры:
- установление квот для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности (так, для предприятий с количеством работников от 35 до 100 чел., квота составляет не более 3% от среднесписочной численности, свыше 100 чел. - 2-4%);
- резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов;
- стимулирование создания предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов за счет региональных и муниципальных бюджетов;
- создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов;
- организация обучения инвалидов новым профессиям.
С реализацией некоторых из этих мер сегодня существуют серьезные проблемы. Так, по мере сокращения средних размеров предприятий (в связи с модернизацией, оптимизацией штатной численности и т.д.) падает и количество квотируемых рабочих мест. По данным Федеральной службы по труду и занятости, с 2008 г по 2016 г количество граждан, трудоустроенных на квотируемые рабочие места, сократилось с 24179 до 5390 человек, в том числе инвалидов - с 8806 до 3743 чел. Дотационные в подавляющем большинстве региональные и местные бюджеты не справляются с нагрузкой по организации специализированных рабочих мест для инвалидов. Между тем в соответствии с законом «О занятости населения в Российской Федерации», средства федерального бюджета направляются только на социальную поддержку безработных, т.е. активная политика в отношении инвалидов предусмотрена лишь за счет региональных бюджетов.
Опыт регионов
Рассмотрим реализацию мер поддержки на примере Республики Марий Эл, где функционируют три предприятия для инвалидов по зрению: ООО «Элнет» (г Йошкар-Ола), ООО «Савино» (Медведевский район), ООО «Канцблок» (г. Волжск). Инвалидов по слуху принимают на квотируемые рабочие места таких промышленных предприятий, как ООО «Контакт», АО «Марийский машиностроительный завод», ООО «Труженица и К», а также на малые предприятия швейного производства. Кроме того, с 2010 г. по 2015 г. было создано 444 рабочих места для инвалидов за счет пособий по безработице и бюджетных средств. Профессиональной подготовкой инвалидов по слуху и с нарушениями опорно-двигательного аппарата занимается Йошкар-Олинский техникум сервисных технологий, выпускающий закройщиков, портных, парикмахеров, социальных работников [8].
Однако в 2016 г. практически по всем основным направлениям трудовой реабилитации инвалидов в республике произошло ухудшение показателей. Так, на 11,6% снизилось количество заквотированных рабочих мест для инвалидов, на 55,5% - численность участвующих в общественных работах и на 66,7% - в ярмарках вакансий, на 58,2% - трудоустроенных, на 91,6% - направленных на профессиональное обучение. Такие меры, как создание специализированных рабочих мест
и содействие самозанятости, вовсе не реализуются в связи с отсутствием средств в региональном бюджете2 [9]. Все это способствовало повышению удельного веса инвалидов среди безработных (рис. 2).
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Рис. 2. Динамика доли инвалидов среди безработных в 2011-2016 гг., %
В целях выявления причин снижения эффективности политики трудовой реабилитации инвалидов авторами проведен социологический опрос двух категорий респондентов: инвалиды (имеющие статус безработного - 150 чел.) и работодатели (квотирующие и создающие рабочие места - 50 чел.). Согласно полученным данным, каждый третий инвалид (30%) отметил формальное и равнодушное отношение работодателя, а каждый второй работодатель (50%) сказал о дефиците финансовых ресурсов на создание специализированных рабочих мест и отсутствии доступного транспорта. Действительно, по данным республиканского правительства, на создание рабочего места для инвалида I группы требуется около 120 тыс. руб., II группы - 90 тыс. руб., III группы - 60 тыс. руб.[10].
Для исправления сложившейся ситуации в 2017 г. в республике была создана Межведомственная комиссия по повышению занятости инвалидов, куда, помимо региональных профильных министерств и ведомств, вошли представители Пенсионного фонда РФ и ФКУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы», составлен и утвержден план мероприятий по повышению уровня
2В 2016 г. размер республиканского бюджета незначительно вырос (до 23,6 млрд руб., против 23,46 млрд руб. в 2015 г.), при этом дефицит сократился с 2,4 млрд руб. до 318 млн руб., а объем безвозмездных поступлений (10,1 млрд руб.) практически не изменился.
трудоустройства и доступности профессионального образования для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья на 2017-2020 годы, разработана подпрограмма «Сопровождение инвалидов молодого возраста при трудоустройстве», а также пересмотрены критерии для квотирования рабочих мест в пользу инвалидов (на предприятиях с численностью работающих до 35 чел. - 2%, свыше 100 чел. - 3%).
В новую программу на перспективу (до 2020 г.) внесены также инициативы самих инвалидов и работодателей о развитии самозанятости (такие предложения в ходе проведенного опроса высказали 28% инвалидов) и создании рабочих мест на базе учебных заведений (об этом говорили 48% работодателей).
Кроме того, на наш взгляд, чрезвычайно полезно обратиться к получившему одобрение Министерства труда и социальной защиты РФ опыту таких субъектов, как Липецкая область, Республика Башкортостан, Республика Крым.
Так, в Республике Башкортостан функционирует координационный Совет по делам инвалидов, постановлением Правительства республики предусмотрены:
- аренда работодателем рабочих мест в иных организациях на договорных условиях при невозможности выделения рабочих мест для приема инвалида в счет установленной квоты в своей организации;
- финансирование создания и оборудования рабочих мест в счет установленной квоты в организациях, находящихся в собственности общественных объединений инвалидов, за счет бюджета;
- создание совместных рабочих мест в счет установленной квоты по договоренности между несколькими работодателями (специальные цехи, участки);
- изменение действующего механизма формирования перечня работодателей, которым устанавливается квота, с целью увеличения количества работодателей.
Все это способствовало повышению уровня трудоустройства инвалидов в республике до 48% в 2017 г.
В Липецкой области принят закон «О финансовой поддержке граждан в сфере содействия занятости населения», устанавливающий льготы при предоставлении единовременной финансовой помощи в случае государственной регистрации безработного
инвалида как индивидуального предпринимателя. Кроме того, определен порядок предоставления инвалидам гарантии трудовой занятости (в соответствии со ст. 20 ФЗ № 181), создан институт наставничества по сопровождению занятости инвалидов молодого возраста, осуществляется жесткий контроль за выполнением работодателями установленных квот для инвалидов.
Все это позволило региону выйти на уровень трудоустройства инвалидов - 56,1%.
Самый высокий показатель трудоустройства инвалидов в стране - в Республике Крым (86,5%), что достигнуто за счет создания 23 рабочих групп (в каждом муниципальном образовании) по обеспечению трудоустройства инвалидов, функционирования центров содействия занятости для выпускников-инвалидов и активизации деятельности мобильных групп с выездом к инвалидам на дом. Действует базовая профессиональная организация по обеспечению инклюзивного образования для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья. Кроме того, в регионе не на бумаге, а на деле повышается социальная ответственность работодателей, регулируется их деятельность по квотированию и резервированию рабочих мест для инвалидов, компенсируются расходы на создание оборудованных (оснащённых) рабочих мест для инвалидов.
Помимо внедрения положительного опыта по повышению охвата инвалидов и качества услуг в области содействия их занятости, могут быть рекомендованы для широкого использования следующие меры:
• реализация программ сопровождения молодых инвалидов на основе наставничества и разработки стандартов этих услуг;
• стимулирование работодателей к созданию и квотированию рабочих мест, переход на риск-ориентированные модели контрольно-надзорной деятельности;
• развитие практики целевого приема и обучения инвалидов для повышения их конкурентоспособности на рынке труда;
• консолидация усилий всех заинтересованных органов и организаций с привлечением НКО в рамках социального партнерства;
• создание условий, облегчающих транспортную доступность рабочего места;
• дальнейшее совершенствование законодательства в отношении работодателей, использующих труд людей с инвалидностью.
Таким образом, интересы как общества, так и самих инвалидов требуют более активного проведения политики, направленной на повышение человеческого потенциала людей с инвалидностью, создание условий для максимально эффективного использования их труда в рамках обычных и гибких форм занятости.
Литература
1. Кавокин С.Н, Гаубрих Н. Ю. Комплексная экспертная система определения потенциальных возможностей и потребностей инвалидов. ЦСП РАЕН. - М., 2002.
2. Распоряжение Правительства РФ № 2149-р от 22.11.2012 г. Государственная программа Российской Федерации «Содействие занятости населения».
3. Распоряжение Правительства РФ от 16.06.2016 г. № 1507-р «План мероприятий по реализации в субъектах РФ программ сопровождения инвалидов молодого возраста при получении ими профессионального образования и содействия в последующем трудоустройстве на 2016-2020 годы».
4. Распоряжение Правительства РФ от 10.05.2017 г. № 893-р «План мероприятий по повышению уровня занятости инвалидов на 20172020 годы».
5. Федеральная служба государственной статистики [Эл. ресурс]. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 28.10.2017).
6. Стат. материал Министерства социального развития Республики Марий Эл [Эл. ресурс]. - М-во социального развития Республики Марий Эл. URL: http://mari-el.gov.ru/minsoc/Pages/main.aspx (дата обращения: 25.10.2017).
7. Протокол совещания в режиме видеоконференции у министра труда и социальной защиты РФ М. А. Топилина [Эл. ресурс]. М-во труда и социальной защиты. URL: http://rosmintrud.ru/ (дата обращения: 28.10.2017).
8. Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [Эл. ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8559/ (дата обращения: 07.11.2017).
9. Низова Л. М. Социальная реабилитация и интеграция инвалидов в общество (на мезоэкономическом уровне): монография. - Йошкар-Ола: Поволжский государственный технологический ун-т, 2015. - 208 с.
