CC BY
14
В. Л. Римский
СОЦИАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ И ПРАКТИКИ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ КАРЬЕРЫ В РЕГИОНАХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В статье кратко излагается авторская концептуализация результатов экспертных интервью, которые были проведены в рамках исследовательского проекта «Рекрутирование политических лидеров муниципального и регионального уровней в современной России: проблемы оптимизации и повышения общественно-политической эффективности».
Ключевые слова: политические карьеры, группы лояльности, вертикаль власти, коррупция, регионы, муниципальные образования.
В 2012 г. членами Российской ассоциации политической науки (РАПН), включая представителей её руководства и исследовательских комитетов, по гранту ИНОП выполнялся исследовательский проект «Рекрутирование политических лидеров муниципального и регионального уровней в современной России: проблемы оптимизации и повышения общественно-политической эффективности». Целью этого проекта было определение возможностей и ограничений существующих механизмов развития политической карьеры лидеров местного и регионального уровней в современной России для выявления наиболее перспективных путей совершенствования процессов ротации, обновления и омоложения политических элитных групп данных уровней.
В ходе работы над проектом с конца апреля по начало июня 2012 г. проводились экспертные интервью с 22 ведущими российскими учеными в области элитологии и регионалистики из числа членов РАПН. Они являлись преимущественно докторами и кандидатами политических и социологических наук, крупными специалистами по предмету исследования, проживающими в Москве, Санкт-Петербурге, Астрахани, Перми, Ростове-на-Дону и Рязани. Интервьюерами были также преимущественно представители руководства РАПН и её исследовательских комитетов.
Результаты этих экспертных интервью не представляют всего содержания проекта, но позволили представить систему социальных институтов и практик, а также наиболее существенные закономерности политических карьер в регионах и муниципальных образованиях. Краткое изложение авторской концептуализации этих результатов исследовательского проекта приводится ниже.
© В. Л. Римский, 2013
В современной российской ситуации региональные и местные элиты не являются едиными, они разделены на клики и кланы. Кланы, т.е. социальные общности близких или дальних родственников, более распространены в элитах республик Северного Кавказа и в национальных республиках в составе России. В других регионах элиты разделяются, скорее, по кликам. Кликами можно назвать социальные общности, объединяемые по неформальным принципам и стремящиеся к достижению общих целей, нередко корыстных и неблаговидных, использующих для этого полномочия входящих в них должностных лиц органов власти в собственных целях и интересах. Элитные кланы российских регионов мало чем отличаются от кланов по целям и мотивам своих действий, а также по использованию полномочий входящих в них должностных лиц органов власти. Кликовая и клановая структура региональных и местных элит определяет высокую значимость неформальных связей и отношений в их обновлении, омоложении, в рекрутировании в них новых членов.
Замкнутость региональных и местных элит выражается, в частности, в замкнутости административных, политических, общественных и иных карьер внутри их сообществ. Очень мало шансов имеет лидер местного уровня подняться в карьере на уровень региональный, а с регионального — на федеральный. То же относится и к административным карьерам. В большинстве случаев на должности губернаторов регионов имеют больше шансов получить назначения кандидатуры из других регионов или из федерального центра, чем сделавшие карьеры в своих собственных регионах. Аналогично мэрами городов, особенно крупных, существенно чаще становятся кандидатуры губернаторов регионов, чем сделавшие карьеры в этих городах.
Консолидации региональных и местных элит препятствуют существенные различия их интересов, определяемые в первую очередь владением и борьбой за владение собственностью, а также за контроль и распределение финансовых средств государственного и муниципальных бюджетов.
К настоящему периоду сформировались формальные и неформальные институты консолидации региональных элит. К формальным институтам можно отнести «вертикаль исполнительной власти» и членство в партии «Единая Россия», а к неформальным — членство в группах лояльности и влияния. Но различия интересов представителей разных элитных групп, иногда даже на личностном уровне, этими институтами не преодолеваются. В региональных элитах доминируют эгоистические интересы, можно даже говорить об атомизации групп этих элит, об отсутствии в большинстве регионов их объединений в крупные влиятельные группировки, клики и кланы.
Оказывается, в таких условиях региональные элиты легче всего консолидировать в поддержку интересов федеральных групп влияния и федерального центра. Ведь если каждый представитель региональной элиты отстаивает собственные интересы, а общие региональные интересы остаются фактически несформулированными, то региональные элиты не могут представлять значимых противников в политической борьбе для более влиятельных и сильных федеральных групп влияния, а тем более, для федерального центра.
В силу такого подчинённого положения у политических лидеров в частности и представителей региональных и местных элит нет никаких долгосрочных стратегий и нет оснований для их построения вообще. Поэтому руководители регионов и муниципальных образований, депутаты органов законодательной власти этих уровней и практически все элиты ориентированы на выработку краткосрочных целей и стратегий. А эти стратегии чаще всего направлены на решения личных, семейных или корпоративных проблем в ближайшей перспективе, нередко с использованием не вполне законных и коррупционных методов решений возникающих проблем.
Важнейшими факторами, определяющими кадровые назначения в регионах и муниципальных образованиях, являются личные связи, вхождение кандидатов в те или иные группы влияния, а нередко и коррупция. Более того, именно личные связи в современной российской ситуации стали самым надёжным и долговременным ресурсом политических карьер. Сначала карьеры носителей личных связей продвигаются вместе с их патронами, а после исчерпания их ресурсов или в результате случайных стечений обстоятельств уже развитые личные связи помогают начать и развивать собственные карьеры.
Партийный фактор в кадровых назначениях имеет существенно меньшее значение, а, кроме того, реальное влияние на такие решения имеет почти исключительно партия «Единая Россия». Нередко работа в партии «Единая Россия» в первую очередь используется именно для формирования личных связей, которые могли бы способствовать политическим назначениям в органы власти.
Но в самой партии «Единая Россия» существуют противоречия между федеральным руководством и региональными отделениями, а также между чиновниками и бизнесменами, являющимися её членами. Объединение групп различных интересов в одну партию — «Единую Россию» — привело лишь к временным компромиссам между этими группами интересов, например в периоды выборов под воздействием федерального центра. Внутренние противоречия партии «Единая Россия» существенно снижают её влиятельность в регионах, делают существенно зависимой от политики их губернаторов, в частности,
в кадровой сфере. Кроме того, все партии, включая и «Единую Россию», имеют очень низкие уровни доверия граждан. Нередко на выборах муниципального уровня — мэров городов и депутатов муниципальных собраний — больших успехов, чем партийные, добиваются независимые кандидаты. В некоторых случаях бывшие члены партии «Единая Россия» регистрируются на выборах этого уровня как независимые кандидаты, чтобы получить больше голосов избирателей. Но иногда такие бывшие члены «Единой России» скрытно получают поддержку этой партии на выборах, тем самым фактически обманывая своих избирателей.
Среди институциональных факторов на политические назначения в регионах в определённой степени влияют списки кадровых резервов, которые стали активно формироваться в последние годы. Но без личных связей, а иногда и коррупционных действий членство в таких списках не приводит к назначениям на политические должности губернаторов, мэров городов, их заместителей и др.
В целом социально-политическая ситуация в регионах не является критической для рекрутирования элит, поскольку регионы являются довольно разнообразными образованиями. В них есть не одна, а несколько основных карьерных лестниц: административно-управленческая региональная и по представительствам органов федеральной власти в регионах, партийная, некоммерческая, частного бизнеса. Но проблемой является то, как из этого разнообразия возможностей карьер получить дееспособную управленческую команду и работоспособную, достаточно профессиональную систему органов власти. Это вопрос, скорее, политический, чем связанный с развитием различных институтов, потому что сами по себе те или иные институты не создают для губернаторов мотивации активной и эффективной деятельности по решениям проблем регионов.
В современной российской ситуации вопрос отбора, обучения и расстановки кадров стал ключевым для обеспечения эффективности системы государственного и муниципального управления. При этом необходимо учитывать, что современная социальная среда в органах власти всех уровней подчиняет себе всех назначенных в них граждан, даже социально активных и амбициозных. И адаптация к этой социальной среде преимущественно приводит к усвоению такими гражданами неформальных норм и правил поведения, доминирующими в которых является лояльность по отношению к начальникам и исполнительность. В результате, несмотря на то, что современная политика связана с рисками, с умениями этими рисками управлять не хуже, чем в частном бизнесе, рискованное поведение руководителей регионов и местных администраций стало практически невозможным. Ведь риски теперь оцениваются не как возможности развития регионов и местных
сообществ, а как прямые и очень высоковероятные угрозы продолжениям карьер в органах власти. Естественно, что в таких условиях руководители регионов и местных администраций жертвуют решениями проблем своих сообществ ради продолжения и развития собственных карьер. Поэтому реально реформирование рекрутирования кадров на субфедеральном уровне может, как это вообще чаще всего бывало в нашей стране, быть осуществлено только с федерального уровня, с верхних ступеней иерархии системы государственного управления.
По российской традиции профессионализм управления в конкретных сферах деятельности ценится довольно низко при принятии решений о назначениях на политические должности, как регионального, так и муниципального уровней, ниже, в частности, чем личные и неформальные отношения с первыми лицами. Наибольших успехов в политических карьерах достигают, как правило, люди, руководствующиеся личной выгодой и повышением своего социального статуса всеми возможными способами, нередко связанными с нарушениями норм морали и законов, с использованием коррупции. В частности, довольно распространённым стал вариант перехода из частного бизнеса в органы власти на ответственные и политические должности, чтобы сохранить свой частный бизнес, свои собственные материальные капиталы. Кроме того, в современной российской ситуации элиты, скорее, принимают тех, кто не пытается как-то изменить социальный порядок, предлагает те или иные имитации решений значимых проблем и не создаёт риски изменений самих элит.
В результате к управлению регионами и муниципальными образованиями, в составы их законодательных органов власти приходят кадры, слабо разбирающиеся в конкретных проблемах регионов и местных сообществ, не имеющих мотивации и не знающих способов реальных решений этих проблем. Поэтому многие такие проблемы в постсоветский период не решаются в течение десятилетий, нарастает отчуждение граждан от руководителей регионов и муниципальных образований, других политиков и высокопоставленных должностных лиц. И это отчуждение не снимается теле- и радиопрограммами с участием первых лиц регионов и городов, их личными встречами с гражданами в поездках по своим территориям, расширением в последние годы их коммуникации с гражданами в сети Интернет, в бло-гах, видеоблогах и социальных сетях. По данным социологических опросов, постоянно снижаются уровни доверия граждан губернаторам регионов, руководителям муниципальных образований, депутатам законодательных органов обоих этих уровней.
Низкая значимость профессионализма и опыта управления в конкретных сферах деятельности в политической сфере снижает
мотивацию молодёжи приходить в региональные, а тем более в муниципальные администрации и делать в них карьеры. Молодёжь понимает, что до высоких политических должностей они в своих карьерах никогда не поднимутся, а с ростом профессионализма многим из них хотелось бы и расширения возможностей самореализации. Поскольку они ощущают и понимают, что в силу специфики государственной и муниципальной службы на исполнительских должностях у них будет мало возможностей самореализации, постольку они часто уходят работать в другие сферы — в частный бизнес, в системы образования, культуры, в некоммерческую сферу и т.п. Как правило, в частный бизнес они идут для повышения собственного уровня благосостояния, а в некоммерческую сферу, в системы образования и культуры — для обеспечения самореализации. Поэтому, несмотря на рост в последние годы привлекательности государственной службы для современной молодёжи, на приход в эту сферу многих выпускников вузов, на региональном и муниципальном уровнях управления наблюдается высокая текучесть молодых кадров в органах власти. Молодые специалисты, после накопления опыта и связей по результатам своей работы в региональных администрациях, затем стремятся использовать свои личные ресурсы в иных сферах. В результате на политические должности в регионах и муниципальных образованиях крайне редко попадают профессионалы в тех или иных конкретных сферах деятельности. В ближайшие годы возможности делать карьеры в органах власти для молодёжи, по всей вероятности, будут сужаться, поскольку финансирование деятельности органов власти будет сокращаться в связи с бюджетными проблемами, а вместе с ними будет оставаться постоянной или расти медленнее, чем в середине 2000-х годов, численность в них должностей.
Коммуникации элитных социальных групп с широкими социальными группами граждан на федеральном, региональном и местном уровнях выстраиваются как односторонние. Элита фактически не оценивает как необходимую для себя двустороннюю коммуникацию с гражданами. Она коммуницирует с ними для того, чтобы навязать свою позицию, объяснить им происходящие события и собственные решения в выгодном для себя свете. При этом социум пытается влиять на принимаемые политиками и должностными лицами органов власти с помощью протестных акций, таких, напримр, как состоявшаяся в декабре 2011 г. Но в самом социуме сформировался дефицит лидеров, особенно на местном уровне. А они необходимы для того, чтобы целенаправленно влиять на органы власти с целью изменения ситуации в стране, регионе или местном сообществе.
Каждый, кто имеет мотивацию войти в региональную или муниципальную элиту, должен успешно решить довольно сложную
репутационную проблему. С одной стороны, ему необходимо быть заметным для должностных лиц в органах власти, принимающих кадровые решения. С другой стороны, его активность и успешность не должны вызывать у них зависть или даже испуг, как это иногда бывает при рассмотрении кандидатур. Следовательно, для получения назначения в органы власти не следует быть слишком инициативным и активным, слишком успешным и интеллектуально развитым. Поэтому в современные российские органы власти принимаются те, кто не демонстрирует энергетику на высоком уровне, имеет средний или ниже среднего уровни активности, инициативы и интеллекта. Такие факторы отбора кадров в органы власти следует оценить как негативные, они ведут к системной неэффективности государственного и муниципального управления в стране.
Саму же российскую элиту интересует консервация сложившегося социального порядка, она не поддерживает никакие его существенные изменения. При этом в современных российских элитах разными способами включаются граждане более высокого уровня способностей, личностных качеств и компетенций, чем среднего. Но их ведущий интерес заключается в обеспечении собственного успеха, они не склонны действовать в интересах социума.
В настоящем исследовании анализировалось влияние на политические карьеры субфедерального уровня только практики наделения полномочиями руководителей регионов без прямых выборов гражданами. В таких условиях региональные элиты были практически исключены из процессов принятия решений о кандидатурах губернаторов. Они делали попытки лоббирования своих кандидатур, например, через Совет Федерации, но, как правило, безрезультатно, потому как такие решения принимались реально в администрации Президента РФ. Пока рано прогнозировать, какими будут для политических карьер последствия введения с 2012 г. прямых выборов губернаторов гражданами, поскольку под действием разнообразных факторов такие последствия могут быть непредсказуемыми.
Распространённость практик недемократического проведения выборов в регионах и местных сообществах не позволяет прогнозировать высокую вероятность того, что начавшиеся с октября 2012 г. прямые губернаторские выборы будут более других выборов соответствовать нормам процедурной демократии. С одной стороны, на предстоящих прямых губернаторских выборах может усилиться политическая конкуренция, могут проявиться дополнительные факторы обновления элит регионального и муниципального уровней. Региональные элиты, вероятно, получат больше возможностей влиять на состав кандидатов в губернаторы своих регионов. Но, с другой стороны, вполне
возможны и усиление доминирования партии «Единая Россия» в обновлении элит, увеличение числа кандидатов на должности глав регионов и их команд, имеющих слабые организационные возможности, вовлечённых в коррупцию и связи с криминальным миром.
Повышению качества кадров в политике и государственном управлении современной России, безусловно, способствовало бы постоянно проходящее обновление федеральной, региональной и местных элит. Но для этого такое обновление должно проводиться на демократических принципах, на основе конкуренции символических капиталов и профессиональных компетенций соискателей тех или иных должностей, а не по распространённому в нынешней ситуации принципу лояльности по отношению к начальству при минимуме инициативности и креативности. Кроме того, необходимо создать реальные возможности карьерного продвижения профессионалов в различных областях управления с должностей в муниципальных и региональных органов власти до политических. На политические должности должны отбираться кандидатуры, лучшие по профессиональным качествам, управленческим умениям и способностям к стратегическому прогнозированию последствий принимаемых решений. Такому отбору может способствовать существенное, по сравнению с нынешним уровнем, повышение публичности и открытости процедур проведения конкурсов на должности в органах власти субфедерального уровня.
Необходимо обеспечить возможности для наиболее успешных политиков в карьерном росте подниматься с муниципального на региональный, а потом, возможно, и на федеральный уровень. При таких возможностях построения карьер в российской политике на всех уровнях будут существенно больше, чем в настоящий период, представлены профессионалы, получившие опыт принятия и исполнения решений на разных уровнях управления в стране, хорошо знающие проблемы конкретных сфер деятельности, ресурсы и методы их решений. Такой подход в кадровой политике способствовал бы повышению эффективности государственного и муниципального управления в стране.
В современной российской ситуации фактически не используется канал рекрутирования кадров в органы власти из гражданского общества, некоммерческих и общественных организаций. Этот канал оценивается органами власти всех уровней как несистемный, а потому опасный. Но представители гражданского общества, занятые решениями общественных и коллективных проблем, могли бы принести в органы власти эти приоритеты и свой опыт решений проблем. И в этой новой ситуации мог бы повыситься интерес представителей региональных и муниципальных администраций к решениям проблем граждан, проблем общественных и коллективных. Такие изменения
приоритетов органов власти повысили бы доверие к ним граждан. В результате улучшилась бы коммуникация органов власти с гражданами и с организациями гражданского общества, повысилась бы и общая эффективность управления в аспекте успешности решений разнообразных проблем регионов и местных сообществ.
Российское государство должно содействовать накоплению ресурсов в гражданском секторе, в первую очередь репутационного ресурса, ресурса престижности, информационных ресурсов, и, конечно, финансовых, но последние не являются решающими. Приоритетом для государства должно быть создание возможностей делать карьеру и быть успешным в гражданском секторе, для чего есть и сейчас определённые основания, несмотря на протестные движения 2011 — 2013 гг. Уже сейчас для очень многих российских граждан стать лидером гражданского объединения может быть не менее престижно и не менее интересно, чем стать лидером бизнеса какого-то объединения или государственным чиновником. И государство эту позитивную тенденцию должно поддерживать и развивать, чтобы в гражданской сфере происходило аккумулирование символических капиталов: социального, человеческого, культурного.
Для расширения взаимопонимания и согласованных действий по решениям общественных и государственных проблем в разработках и реализациях государственных стратегий было бы желательно обеспечить сопоставимые символические капиталы в трёх основных секторах: государственном, в секторе частного бизнеса и в гражданском обществе. С репутационной стороны было бы желательно, чтобы переход лидера или руководителя из одного из этих секторов в другой не считался неудачей в карьере, а тем более не был бы позором внутри субкультур этих секторов. В такой ситуации гражданин, желающий делать карьеру, мог бы начинать, например, с частного бизнеса, пока у него много энергии, амбиций, креатива, но сравнительно невысокий уровень материального благосостояния. Решив свои личные, семейные и корпоративные проблемы и поняв, что ему интересно заняться решением общественных и государственных проблем, успешный в бизнесе гражданин мог бы переходить в систему государственного или даже муниципального управления. И это не было бы связано с коррупцией, с поддержкой таким образом частных и корпоративных интересов; такой переход талантливых менеджеров и бывших владельцев успешных бизнесов в органы власти позволил бы им эффективно выполнять государственные функции и функции органов власти местных сообществ. Если в таких переходах из частных бизнесов в органы власти будет минимум коррупции, то знания жизненных проблем и опыт взаимодействия с органами власти на
прежних должностях позволят талантливым менеджерам эффективно находить универсальные, подходящие для подавляющего большинства граждан, решения их разнообразных проблем. Универсальность таких решений и будет во многом означать получение реальных решений общественных и государственных проблем. В дальнейшем такой менеджер мог бы, например, переходить в гражданский сектор, которому он был бы полезен своим опытом поиска реальных решений разнообразных проблем, знанием того, как реально работает частный бизнес и органы власти, а также того, как с ними выстраивать эффективную коммуникацию.
Пользу для органов власти такие переходы чиновников в гражданский сектор приносили бы также освобождением должностей в них для молодых, амбициозных и активных кадров. А, кроме того, такие переходы должностных лиц содействовали бы осуществлению постоянных ротаций кадров в органах власти без увеличения их численности. Но и бывшие чиновники, работая, например, консультантами в различных фондах, благотворительных, образовательных, правозащитных и других организациях, продолжали бы быть востребованными. В этой ситуации, кроме того, постепенно облегчалось бы взаимодействие для решений общественных и государственных проблем трёх основных секторов деятельности: государственного, частного бизнеса и гражданского.
В современную российскую политику, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, приходит новое поколение тех, кому менее сорока лет. Таких граждан необходимо искать в первую очередь в частном бизнесе, в политических партиях, в гражданских организациях. Но затем их необходимо готовить к выполнению лидерской роли, включая и специализированные учебные программы в университетах и вузах. Но даже эти университетские программы должны быть не фундаментальными, а практическими и краткосрочными, имеющими главными целями выявление лидерских качеств слушателей, их развитие и обучение коммуникации с гражданами. На таких молодых, активных и подготовленных лидеров можно возлагать надежды на реальную модернизацию нашей страны.
82
