CC BY
51
УДК32.019.52 Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2013. Вып. 1
О. В. Попова
КАРЬЕРНЫЕ СТРАТЕГИИ СУБФЕДЕРАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ЭЛИТ1
Наряду с особенностями региональных политических режимов, политическими традициями, юридическими нормами, регламентирующими деятельность субфедеральной политической элиты, важным фактором эффективного ведения дел в регионах является «качество человеческого материала». Все представители элитных групп по определению изначально обладают социальным капиталом. Социальный капитал отражает целый комплекс явлений, основывающихся на доверии и определенных нормах и позволяющих в рамках социальной сети (будь то корпорация, госструктура, общественно-политическая организация или неформализованный круг общения индивидов) получать определенные преференции для решения общественных задач, достижения общественного блага. Вместе с тем социальный капитал, являясь проявлением сетевой схемы знакомств и контактов с людьми, обладающими определенными ресурсами, властью и т.д., позволяет использовать его в том числе для карьерного роста.
За 2000-е годы выросло поколение так называемых «новых управленцев», воспринимающих себя простыми винтиками в бюрократической машине, исполнителями воли начальников и вышестоящих органов власти. С ними нельзя связывать перспективы развития региона, поскольку система управления ориентирована на лояльных исполнителей и отвергает инициативных людей. При этом «новые управленцы» успешно делают карьеру. Они оторваны от общества, интересы которого для них малозначимы. В результате они работают не на регион, а на интересы тех, кто включен в «вертикаль власти». При отсутствии умения и навыков стратегического видения и решения региональных и местных проблем развиваются навыки решения исключительно текущих дел. К человеческому и социальному капиталу в региональных администрациях
Попова Ольга Валентиновна — д-р полит. наук, канд. социол. наук, профессор, Санкт-Петербургский государственный университет, заместитель главного редактора научного журнала «Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС», [email protected]
1 Статья написана на основе материалов исследования Российской ассоциации политической
науки «Рекрутирование политических лидеров муниципального и регионального уровня в совре-
менной России: проблемы оптимизации и повышения общественно-политической эффективности»,
проведенного в 9 регионах РФ в январе-августе 2012 г. (грант № 149/К предоставлен Институтом
общественного проектирования в соответствии и в порядке, установленном распоряжением Прези-
дента Российской Федерации от 2 марта 2011 г. № 127-рп «Об обеспечении в 2011 г. государственной
поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институ-
тов гражданского общества»). Всего было проведено 180 глубинных нестандартизованных интервью с представителями региональной и локальной политической и управленческой элиты, 18 фокус-групп, 22 экспертных интервью с элитологами — представителями академической и вузовской науки, работающими в области политологии и политической социологии. В выборку были включены
9 регионов Российской Федерации: Алтайский край, Воронежская область, Краснодарский край, Ленинградская область, Омская область, Пермский край, Республика Коми, Республика Татарстан, Санкт-Петербург. Исследовательская группа: О. В. Попова, О. В. Лагутин, В. Л. Римский, Е. О. Негров, А. В. Шентякова.
© О. В. Попова, 2013
49
отношение сугубо формальное. Региональные и местные администрации не беспокоит, кто будет реализовывать стратегические задачи, поскольку планирование ограничено в лучшем случае одним-двумя годами.
Стратегия создания президентского и партийного (прежде всего «Единой России») кадрового резерва выявила недостатки, связанные с тем, что требование профессионализма при назначениях на должности в системе госуправления федерального и регионального уровней малозначимо, а «лист ожидания» слишком велик.
В стране элитные региональные и локальные сообщества — фактически закрытые своего рода корпорации, обязательно связанные с региональным руководством. В национальных республиках они представляют собой клановые образования с тесными родственными связями. В регионах России, не являющихся национальными республиками, элитные сообщества формируются почти исключительно на личных связях и на том, с кем руководитель региона когда-то работал, учился, дружил. Часты случаи появления на должностях в регионах собственных команд губернаторов. В российских регионах существуют разные группы лояльности, но доминирует «губернаторская». Ни одна другая группа не обладает сопоставимыми по значимости ресурсами для получения должностей. Различия в интересах, конкурентное владение собственностью и участие в рыночных отношениях не позволяют элитным сообществам объединиться. В результате представители частного бизнеса нередко поддерживают оппозиционные политические силы на выборах в заксобрания регионов, что позволяет стать депутатами тем, кто не входит в группы лояльности губернатору.
Канал рекрутирования кадров в органы власти из институтов гражданского общества почти не используется, поскольку представители активной общественности воспринимаются управленческой элитой как дестабилизирующие политическую обстановку. В свою очередь представители гражданского общества используют при взаимодействии с органами власти три основные стратегии: а) минимизация контактов, уход из социальной реальности, создание коммун, оторванных от местных сообществ и их проблем; б) давление на власть, борьба с органами власти в вопросах защиты прав и свобод граждан; в) сотрудничество с органами власти в рамках диалогов, поиска компромиссов, согласования интересов. Региональные органы власти и муниципалитеты ориентированы на политическую нейтрализацию гражданских активистов.
На муниципальной службе в ситуации кадрового голода фактически не используется образовательный ценз. Сравнительно небольшие возможности стать сотрудниками органов местного самоуправления есть у активистов общественных организаций в городах областного подчинения, но они скорее имеют шанс войти в консультативные органы при муниципальных образованиях.
На должности депутатов местного самоуправления баллотируются, как правило, представители организаций здравоохранения, образования, социальной работы и т. д. Происходит централизация выдвижения кандидатов на эти должности, преимущественно под эгидой «партии власти» и при согласовании списков с губернаторами. Кандидатуры «независимых» кандидатов, которые чаще появляются в районах, где есть относительно независимый бизнес, также согласованы с мэром или губернатором. Уровень конкуренции на муниципальных выборах депутатов низок из-за минимального престижа и ресурсов этих должностей.
Выделяются следующие модели карьерных стратегий представителей МСУ: а) «рабочая лошадка» («пони, тянущий изо всех сил груз забот») без расчета на карьерный
50
рост (наиболее типичен для людей старшего возраста, которые идут в муниципальные депутаты в надежде решить проблемы локальной территории); б) «временщик» (муниципалитет — стартовая площадка для карьерного роста уже в исполнительной власти на локальном или региональном уровне; отсюда — стремление к внешней эффективности деятельности со ставкой на установление устойчивых контактов с представителями «настоящей» власти; чаще всего — люди достаточно молодые или среднего возраста); в) «уважаемый человек» (лидер общественного мнения, который рассматривает свое депутатство в МСУ как проявление уважения к нему со стороны окружающих чаще всего без расчета получить личную выгоду).
Существует две модели получения должностей руководителей муниципальных администраций — выборная и невыборная, модель сити-менеджеров (назначаются по конкурсу и работают по контракту с муниципальным законодательным собранием). Процедура назначения сити-менеджера почти всегда превращается в политическую, поскольку конкурсная комиссия должна на 2/3 состоять из муниципальных депутатов, депутатов городских собраний и на 1/3 — из представителей региональной власти. Фактически осуществляется политическое лоббирование при назначении сити-менеджеров из-за стремления губернатора обеспечить контроль над муниципальными ресурсами. Губернаторы во многих регионах считают, что должности глав администраций муниципальных образований входят в их личную кадровую номенклатуру.
Выборная модель получения должностей руководителей муниципальных администраций всегда включает конкуренцию, уровень которой напрямую зависит от ситуации в муниципальном/городском бизнесе и готовности партийных организаций выдвигать своих кандидатов. До момента изменения закона о партиях весной 2012 г. политические партии, кроме «Единой России», редко проявляли интерес к выдвижению кандидатов в руководители муниципальных администраций. Бизнесмены обычно бывают самовыдвиженцами, реже идут от партий — «Справедливой России» или КПРФ.
Главами муниципальных образований чаще становятся руководители производств или представители частного бизнеса на соответствующих территориях, но приоритет — у чиновников местных органов власти, представителей градообразующих промышленных или значимых сельскохозяйственных предприятий, значительно реже есть шансы у представителей торгового бизнеса. Почти исключительными являются случаи избрания главой муниципального образования, мэром города гражданского активиста.
Мотивация карьеры на муниципальном уровне связана как с решением личных или семейных проблем, так и общественных, муниципальных и даже государственных, преимущественно в области образования и здравоохранения. Работа в муниципалитете не рассматривается как трамплин в карьере, поскольку эффективность решения социальных проблем на этом уровне крайне низка, как и престиж муниципальной службы в целом. Проблема отчасти может быть решена за счет повышения финансовой и политической независимости органов МСУ.
Муниципальная служба как место трудоустройства более привлекательна в крупных городах. Существенны различия в планировании карьер исполнителей (цель — получение зарплаты и обеспечение семьи, следствие — адаптация к сложившимся условиям и решение вопросов профильной тематики — образования, ЖКХ, здравоохранения) и руководителей (цель — переход на региональный уровень и/или вхождение в списки кадровых резервов).
51
Варианты оптимальных политических карьер на муниципальном уровне: а) приход на службу на низовом поселенческом уровне в условиях дефицита кадров в стремлении дойти до политической должности с опорой на профессионализм, исполнительность и обязательное проявление политической лояльности (для крупных городов стратегия не подходит); б) приход на муниципальную службу при условии вхождения в команду мэра города или главы района с обязательным вступлением в «Единую Россию» или в курируемые этой партией молодежные организации; возможный дополнительный ресурс — наличие собственного среднего бизнеса (типичен для городов); в) приход на муниципальные должности в качестве временного места работы детей прежних руководителей (использование родительского социального капитала); г) «горизонтальные» перемещения между позициями избранного главы администрации МСУ, сити-менеджера и депутата МСУ.
Политические карьеры на региональном уровне в настоящее время слабо предсказуемы и обладают высокими показателями риска. Уровень политических должностей в регионах — самый неустойчивый. По признаку статусности к региональной элите относятся чиновники, занимающие должности в региональных администрациях или законодательных собраниях. Губернаторы региона и избранные мэры городов заинтересованы в назначении на максимально большое число должностей в своих администрациях людей по признакам личной преданности и/или совместной работы на предыдущих должностях в органах власти или в частном бизнесе. Мотивация в данном случае не обязательно определяется корыстью, но стремлением к эффективной совместной работе и к высокому доверию внутри команды. Однако число политических должностей в регионах и в локальных территориальных образованиях ограничено, «назначенцы» должны иметь высокие доходы, а потому подобным образом можно назначить не более 10-15 человек. Как следствие, в региональных и муниципальных администрациях должности начальников отделов и ниже занимают карьерные чиновники.
В последние годы списки кандидатов в законодательные органы власти на выборах регионального уровня составлялись и регистрировались в избирательных комиссиях политическими партиями. В результате четыре парламентские партии страны («Единая Россия», «Справедливая Россия», КПРФ и ЛДПР) получали депутатские мандаты в большинстве регионов. Члены списков «Единой России» доминируют в региональных парламентах, однако и у членов других парламентских партий есть реальные возможности представительства в них, что является значимым стимулом работы в своих партиях.
Представители частного бизнеса и бюджетной сферы (преимущественно здравоохранения, значительно реже — образования) чаще всего рекрутируются в списки кандидатов от партии «Единая Россия». Эти люди очень лояльны органам власти и выдвинувшей их партии, хорошо известны избирателям, а потому обычно хорошо избираемы. Представители сферы образования реже рекрутируются «партией власти», поскольку в этой среде больше людей, разбирающихся в политике и стремящихся составить о ней собственное мнение, и, как следствие, выше уровень оппозиционности.
Для представителей частного бизнеса избрание в региональные парламенты по партийным спискам связано со степенью аффиляции с органами власти и стремлением сделать карьеру в них, а потому — с избиранием от партии «Единая Россия». Типичны ситуации спонсирования бизнесменами партий любой идеологической направленности и включения их по этой причине в партийные списки на проходные места (партии
52
прагматично отдают часть мест в региональных парламентах своим партийным активистам, а часть — спонсорам из частного бизнеса).
Представленные в региональном парламенте директора значимых для регионов предприятий, представители местных районных и поселковых администраций, ректоры и проректоры региональных вузов являются лоббистами собственных интересов и интересов своих структур, однако ограниченное количество этих людей включается в списки кандидатов от партий, если они известны в регионе и могут повысить рейтинг партийной организации на выборах.
В целом депутатский корпус на уровне регионов формируется группами лояльности и центрами сил. Крайне редко в настоящее время возможность продвинуться на региональный уровень есть у тех самовыдвиженцев, кто обладает соответствующими амбициями, но явно недостаточными личными ресурсами для политической карьеры.
Различия в карьерах заместителей губернаторов и начальников департаментов региональных администраций определяются личными или дружескими отношениями с губернатором или наличием общего частного бизнеса с его родственниками. Как правило, речь идет о представителях ближайшего окружения первого лица региона, занимающих должности его заместителей или руководителей ключевых департаментов. Начальники других структур (отделов и департаментов) региональных администраций, как правило, не имеющих близких отношений с губернаторами, являются профессионалами в своих сферах управления и нередко сохраняют свои должности при смене первого лица. На сегодняшний день это более устойчивая карьерная группа, чем вице-губернаторы и даже губернаторы.
Из-за системы избрания губернаторов депутатским региональным корпусом происходило снижение значимости регионального происхождения кандидата на пост губернатора, особенностей его жизни и деятельности. Самыми существенными стали факторы вхождения в ту или иную федеральную группу влияния, личные и деловые связи с представителями таких групп, личная преданность президенту РФ. Из-за особенностей процедур попадания в такие группы влияния и методов их деятельности в получении кандидатами должностей глав регионов была значима коррупция. Одновременно снижалась значимость профессионального и электорального опыта кандидатов на должности руководителей регионов. Однако в целом федеральные власти все же учитывали прошлый успешный электоральный опыт, уровни известности и доверия к кандидатам жителей регионов при принятии решений о продвижении на позиции глав соответствующих регионов.
Очень многие главы регионов в 2000-е годы имели опыт работы в частном бизнесе, но нередко неоднократно переходили из частного бизнеса в органы власти и обратно (при этом подчас были не вполне понятны характер деятельности и способ получения доходов), что может быть связано с неравенством доходов в этих сферах. Такая смена была необходима для расширения контактов во властных структурах и в частном бизнесе, накопления социального капитала, который затем трансформировался для ведения собственного дела. Получить сведения о мотивах и самих процедурах включения кандидатов в списки, которые в итоге вели к назначению губернаторами, крайне сложно из-за закрытости информации. В любом случае решающими факторами становились личные связи, наличие общего частного бизнеса с крупными политиками федерального уровня или прямая покупка должностей. Поскольку цена подобных неформальных сделок была очень высокой, после получения должности эти люди в первую
53
очередь стремились получить исключительно высокие, подчас незаконные доходы. Как следствие, такие главы регионов не спешили решать острейшие проблемы жителей регионов, общественные или региональные проблемы развития экономики и социальной сферы. Другим возможным вариантом политической карьеры главы региона была работа в полпредствах федеральных округов. В некоторых случаях губернаторами становились бывшие депутаты Государственной Думы РФ (обязательно — члены партии «Единая Россия»), но не члены Совета Федерации РФ. В конце «нулевых» годов должности губернаторов стали занимать потенциально перспективные муниципальные руководители (мэры крупных городов и крайне редко — муниципальных районов) или сотрудники региональных администраций.
Заметными тенденциями в назначениях вице-губернаторов регионов являются приход на такие должности: а) действующих сотрудников администрации прежнего губернатора; б) представителей частного бизнеса (такой опыт нередко бывает коррупционным, а мотивация — решение собственных задач или задач частного бизнеса во власти). Очень многое зависит от личностных неформальных факторов, почти всегда скрываемых.
Должности чиновников-исполнителей, специалистов не рассматриваются как политические; в этом сегменте объем работы растет постоянно, происходит естественная смена поколений и приход людей молодых. Карьеры в этой категории должностей обычно делаются в регионах, где эти люди родились и получили образование.
Чаще всего эти люди не достигают в карьерном росте политических должностей, поскольку для этого необходимы личные и неформальные связи с губернатором или доверенными представителями его команды. Сложности в карьерном росте у профессионалов, работающих в тех или иных политических отделах региональных администраций или пресс-службах, вызваны повышенным контролем за этими должностями со стороны команды губернатора. Это связано с тем, что чаще всего в ведении этих людей находится формирование имиджа исполнительной власти регионального уровня и лично губернатора, при этом профессионализм ценится ниже, чем личные и неформальные отношения с первыми лицами.
Мотивация молодежи работать в региональных администрациях достаточно низка из-за понимания практической невозможности карьерного роста до политических должностей, отсюда, несмотря на активный приход выпускников институтов госслужбы, высокая текучесть молодых кадров. После получения определенного опыта работы и наработки связей в региональных администрациях молодежь стремится перейти в сферу бизнеса, некоммерческую сферу, организации образования или культуры.
На региональном уровне формирование новой элиты (и замещение старой — «ельцинского призыва») происходит медленнее, чем на федеральном.
На региональном уровне должностные лица в основном мотивированы решением личных и семейных, а не общественных проблем и поиском возможностей перехода на федеральный уровень или максимально долгим нахождением на ключевых должностях в регионах. Достигается это прежде всего демонстрацией лояльности федеральному центру, подчас в ущерб решению всех других задач, в том числе и государственных.
В результате федеральный центр оказывается вынужден напоминать главам регионов о необходимости решения местных проблем, но он не в состоянии следить за всеми острыми ситуациями в регионах. Парадокс заключается в том, что активность губернаторов может быть оценена федеральным центром как несогласованные действия,
54
которые не соответствуют инициативам руководителей страны. Получение должности губернатора в 2000-х годах определялось личными и неформальными связями кандидатов с федеральными чиновниками. Для других представителей субфедеральной исполнительной власти на успешность карьеры влияют не только личные связи с представителями региональных администраций, но и личностные факторы: исполнительность и профессионализм в работе, демонстративная умеренность потребностей, аккуратность на службе и в быту. Без личных связей на уровне региона можно выстроить карьеру до уровня вице-губернатора и глав ключевых департаментов региональных администраций.
Для большинства ныне действующих губернаторов горизонт планирования связан с усилиями по сохранению должности еще на один срок, поскольку даже при наличии каких-то предварительных договоренностей с федеральным центром из-за изменения ситуации в стране, приоритетов федерального центра, негативных событий в регионе их карьера может быть прервана. Стратегическая задача карьерного роста губернаторов — остаться в системе политических назначений, поскольку это гарантирует сохранение социального статуса и источников личного благосостояния. Плата — абсолютная политическая лояльность и персональная лояльность региональной элиты представителям федерального центра. Следствие — выстраивание карьерных стратегий только в краткосрочной или среднесрочной перспективе с гарантированной подстраховкой в виде бизнеса или ученых степеней для перехода на должности ректоров вузов в случае отставки.
Имиджевые особенности и харизма политиков регионального уровня для карьерного роста в настоящее время малосущественны. Для политических карьер личные связи и вхождение в группы лояльности — более значимый ресурс, чем партийные или институциональные. Для карьеры в региональной исполнительной власти позитивный ресурс — членство в «партии власти», членство в других политических партиях — вредит. Партийная карьера в любой парламентской партии повышает шансы, но не является гарантией избрания депутатами регионального и муниципального уровней. Наработка личных связей в партийной системе возможна как вследствие работы в партии, так и в качестве непартийного помощника депутата или сенатора.
Формирование состава региональной исполнительной власти осуществляется на основе негласного правила 50/50 (креатура губернатора, в том числе из числа региональных бизнесменов, и федерального центра). Для продвижения «своих» депутатов губернаторы стремятся на выборах в региональные законодательные собрания формировать списки «Единой России» под своим полным контролем, но это создает определенные риски для их собственной карьеры, поскольку не последним критерием эффективности работы главы региональной власти является процент голосов избирателей, полученных «партией власти» на региональных и федеральных выборах. Губернаторы используют охранительные стратегии влияния на карьеры имеющих политические амбиции лиц путем как реальных угроз проверок их деятельности правоохранительными органами, так и создания для них условий на федеральном уровне. На посты мэров областных городов и других крупных промышленных центров продвигаются лояльные люди, не имеющие амбиций занять кресло губернатора.
При существенных различиях интересов региональных элит сформированы институты их консолидации: формальные («вертикаль власти», членство в партии «Единая Россия») и неформальные (членство в группах лояльности и влияния). В ситуации
55
разрозненности субфедеральных элит достаточно легко мобилизовать их на поддержку интересов федеральных групп влияния и федерального Центра, предоставив гарантии удержания власти и собственности в своих регионах.
Ограничения карьерного роста по линии «локальные — региональные — федеральные элиты» определяются высокой степенью их замкнутости, что связано как с проводимой политикой из Центра, так и со стремлением этих групп сохранить свои привилегии и собственность.
Переход на федеральный уровень осуществляется с помощью личных и неформальных связей с влиятельными должностными лицами. Возможные векторы роста карьеры: а) депутатская карьера регионального, а затем федерального уровня; б) переход на посты руководителей и замов федеральных служб вследствие сбоя региональной карьеры в исполнительной власти.
Цель интеграции в субфедеральную элиту — участие в распределении пока еще неприватизированных активов регионального уровня. Наиболее значимыми факторами политических карьер на субфедеральном уровне являются: а) вхождение в группы влияния «первых» лиц региона или локального сообщества; б) персональные связи и знакомства с вышестоящими чиновниками; в) регулярно демонстрируемая публично политическая лояльность. Наиболее востребованы прагматично мыслящие карьеристы, демонстрирующие привязанность к консервативным ценностям. Приветствуются патриотическая риторика, признание внешней угрозы и необходимости силовыми методами обеспечить национальную безопасность, откровенное антизападнические настроения. Профессиональная подготовка и опыт работы в органах власти в конкретной сфере деятельности важны для эффективной работы, но являются второстепенными факторами при назначении на политические должности на региональном и муниципальном уровнях. Как следствие, поиск причин неэффективности государственного и муниципального управления связывается с некими внешними факторами. Назначения на должности на региональный уровень с федерального связаны как с нехваткой на федеральном уровне политических должностей при ротации кадров, так и с необходимостью смены субфедеральных групп влияния.
Статья поступила в редакцию 11 сентября 2012 г.
56
