CC BY
273
УДК 316.342.6 ББК 60.561.322 Ч-49
Н.Р. Черниенко,
ассистент кафедры теории государства и права Ставропольского государственного
университета, 355000, г. Ставрополь, Пушкина 1 «А», контактный телефон:
89054418857, электронная почта: leghebokov@rambler.ru
Социальные факторы повышения эффективности местного самоуправления
(Рецензирована)
Аннотация: В статье исследуются социальные факторы повышения эффективности местного самоуправления в России. Определяется, что развитие демократического и социального государства на идеалах гражданского общества невозможно без существования института местного самоуправления. Предлагается система мероприятий по повышению эффективности местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, гражданское общество, муниципальная власть, социальное развитие.
N.R. Chernienko,
Assistant Lecturer of the Theory of the State and Law Department of the Stavropol State
University, 355000, Stavropol, Pushkin Street, 1 “A”, ph.: 89054418857, e-mail:
leghebokov@rambler.ru
Social factors increasing efficiency of local government
Abstract: The paper examines social factors increasing efficiency of local government in Russia. The author states that development of the democratic and social state basing on ideals of a civil society is impossible without existence of institute of local government. The system of actions for increasing efficiency of local government is offered.
Keywords: local government, a civil society, municipal authority, social development.
Формирование гражданского общества и демократической государственности предполагает развитие муниципальной демократии как одного из факторов становления местного самоуправления и укрепления основ народовластия. Необходимость реализации самоуправленческих прав в рамках муниципального образования обуславливает зарождение новых, а также преобразование уже существующих правовых институтов, обеспечивающих участие населения в решении вопросов местного значения. Требует своего обновления и совершенствования правовое регулирование самоуправленческих отношений, складывающихся на местах.
В этих условиях особое значение приобретают проблемы реализации самоуправленческих прав в муниципальных образованиях, обеспечивающих участие населения в осуществлении местного самоуправления. Тенденция развития федерального и регионального законодательства по пути расширения форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения требует развития правового механизма, его реализации на муниципальном уровне. Это происходит на фоне переосмысления как теоретических, так и практических подходов к развитию местного самоуправления и муниципальной демократии, без которых невозможно обеспечить участие населения в решении вопросов местного значения. Игнорирование в советский период многих теоретических аспектов организации самоуправления на местах в конечном итоге привело к отчуждению человека от власти.
Оторванность населения от участия в управлении государственными и общественными делами ярко продемонстрирована августовским путчем в России в 1991 году Народ не вышел на защиту советской представительной системы. Известно, что форма реализации власти может прочно существовать только при условии, если народ ее признает и защищает. А он готов защищать только ту власть, которая принадлежит ему. В отчуждении народа от власти немаловажную роль сыграл советский режим. За 70 лет его существования население России было приучено повиноваться, но не решать дела. Это привело к обывательскому поведению, безразличию и пассивности, которые ярко проявились в современных условиях. Кроме этого, утрата сложившихся социальных связей и традиционных ценностей, дезориентация населения в постоянно изменяющейся обстановке на фоне противоборства различных сил на политической арене, значительное снижение уровня жизни населения не могли не оказать влияния на активность населения в решении вопросов местного значения и его участие в происходящих политических процессах [1].
Думается, что определенным тормозом в развитии муниципальной демократии явилось «насаждение» сверху идей местного самоуправления. Общеизвестно, что быстрое развитие получает только то, что зарождается в народных «недрах». Население в муниципальных образованиях еще не совсем готово для восприятия новых идей и взглядов в отношении местного самоуправления и муниципальной демократии. Поэтому не случайно сложно пробиваются их ростки через апатию и безразличие. Таким образом, идеи местного самоуправления, основанные на муниципальной демократии, требуют глубокого теоретического осмысления, разработки комплекса мер, обеспечивающих их развитие, без которых невозможен прогресс самоуправленческих отношений. Для этого, прежде всего, необходимо преодолеть отчуждение населения от власти. Это возможно сделать путём минимизации вмешательства государства в управление делами гражданского общества, предоставление населению фактической самостоятельности в решении вопросов местного значения, обеспечивающих жизнедеятельность муниципального образования.
Ещё одним резервом по совершенствованию работы органов местного самоуправления с населением является федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который коренным образом преобразовал территориальные, организационные основы местного самоуправления, существенно изменил компетенции, затронул бюджетную и налоговую сферы и даже права граждан на местное самоуправление [2]. В условиях нестабильности экономики, начала процесса разграничения государственной собственности на землю и изменения земельного законодательства, в процессе реформирования ЖКХ, существенного социального расслоения общества кардинальная реформа организации власти на местном уровне без полноценного и продуманного, грамотного правового обеспечения чревата катастрофическими последствиями, угрозой национальной безопасности России.
Вместе с тем, принятый федеральный закон, по мнению экспертов, не позволяет обеспечить необходимого правового регулирования сложных общественных отношений в сфере местного самоуправления, защиту и реализацию прав граждан, усложнит работу судов, так как оставляет неурегулированными ряд важнейших вопросов, содержит значительное число правовых казусов, неточных определений, неопределенностей. Кроме того, с принятием закона возникла необходимость в кратчайшие сроки внести изменения в значительное число федеральных законов, иных правовых актов, законов субъектов РФ и актов органов местного самоуправления, что дестабилизирует правовое пространство России. Для эффективности реформы, улучшения экономической и политической ситуации требуется продуманное и грамотное правовое и организационное сопровождение процессов преобразований.
Ракон не обеспечивает четкого разграничения полномочий и установления компетенции муниципальных образований, а также в области местного самоуправления -разграничения компетенции Федерации и субъектов РФ. По-прежнему в законе используются неопределенные термины (участие, создание условий, обеспечение условий, организация и т.п.), не указаны права и обязанности муниципальных образований, отсутствуют критерии,
определяющие объем и качество услуг, которые органы местного самоуправления должны оказывать населению.
В законе необоснованно преувеличено значение передачи государственных полномочий. При этом не учитывается эффективность таких решений. Вместо передачи государственных полномочий на уровень, наиболее приближенный к населению, где нецелесообразно и высокозатратно формирование органов государственной власти, проект предусматривает передачу государственных полномочий органам местного самоуправления районов - муниципальных округов, на территории которых с успехом в настоящее время действуют территориальные структурные подразделения органов государственной власти, обеспечивая вертикаль государственного управления.
Нормы закона ограничивают возможности непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, не обеспечивают необходимых правовых гарантий такого участия. Например, в настоящее время в ряде поселений с численностью более 100 человек (от 200 до 500) успешно используется такая форма осуществления местного самоуправления, как сход граждан. Это повышает доверие населения власти, гражданскую активность, позволяет привлекать дополнительные ресурсы. Нормы закона не допускают такого порядка решения вопроса для поселений с численностью населения более 100 человек. Вместе с тем, маленькие поселения не являются муниципальными образованиями. Таким образом, осуществление местного самоуправления непосредственно гражданами на сходе не допускается [3].
В связи с этим необходимо внести к закону поправки, обеспечивающие гарантии прав граждан на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления, не ограничивая возможность выбора форм и порядка такого участия.
Все вышеназванное при реализации норм нового закона, с большой долей вероятности, приведет к снижению эффективности управления, в том числе недостаточности выявления и использования местных ресурсов, повышению затратности управления, потере управляемости, дестабилизации социальной и политической ситуации.
Далее перейдём к предложению конкретных мер по оптимизации местного самоуправления и повышению эффективности работы с населением.
По нашему мнению, вопрос повышения эффективности работы органов местного самоуправления с населением не может быть решен только путем внесения изменений в базовый закон «Об общих принципах ...». При решении вопроса повышения эффективности деятельности местного самоуправления, на наш взгляд, необходимо исходить из того, что местное самоуправление - это не только институт публичной власти, каким он формально является по Конституции России, но и, в соответствии со своей природой, может проявлять себя в иных ипостасях:
- и как институт гражданского общества;
- и как уровень муниципального управления в системе управления социальноэкономическим развитием страны;
- и как субъект экономической деятельности и т.д.
Очевидно, что более широкий подход к местному самоуправлению сулит большие возможности по раскрытию его реального потенциала и, соответственно, позволяет предъявить более высокие требования к органам местного самоуправления и критериям эффективности их деятельности, а также их работе с гражданами.
С другой стороны, органы местного самоуправления входят в систему публичной власти, и поэтому эффективность их деятельности необходимо соотносить с эффективностью деятельности всей системы публичной власти. Проще говоря, для повышения эффективности органов местного самоуправления необходим системный подход. Для достижения этой цели вряд ли нам удастся ограничиться внесением поправок в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Необходимо смотреть на вопрос развития местного самоуправления гораздо шире. Потенциальные возможности местного самоуправления гораздо выше формально
установленного правового статуса. Поэтому при решении вопросов развития местного самоуправления нецелесообразно ограничиваться формальными рамками конституционноправового статуса местного самоуправления. Мы убеждены, что такой широкий подход к местному самоуправлению полностью соответствует интересам развития и укрепления российской государственности.
Поэтому вопрос повышения эффективности работы органов местного самоуправления вообще и с населением в частности - это не только внутренний вопрос местного самоуправления, это вопрос повышения эффективности всей системы публичной власти, системы управления развитием страны и ее экономической системы.
Существуют, конечно, некоторые «внутренние» проблемы местного самоуправления, связанные с повышением эффективности деятельности его органов, которые необходимо решать уже сегодня. Однако в целом для реального повышения эффективности всей системы власти и местного самоуправления как ее элемента необходим более общий системный подход.
К «внутренним» проблемам повышения эффективности органов местного самоуправления необходимо отнести проблему эффективности использования средств муниципального бюджета. Не тот бюджет хорош, который наполнен (таковым он никогда не будет), а тот, в котором имеющиеся средства используются эффективно, т.е. содействуют развитию муниципального образования, а не наоборот. Сегодня проблема повышения эффективности управления муниципальным бюджетом выходит на первый план. Ее ставят и уже решают многие наиболее развитые муниципалитеты.
В настоящее время в некоторых муниципальных образованиях разрабатывается очень оригинальный проект, который предполагает глубокую и системную интеграцию муниципальных баз данных: по бюджетным учреждениям различных отраслей, по системе муниципального заказа, по казначейскому исполнению бюджета и др. - и все это на единой концептуальной и информационной основе. Другим подходом к решению данной задачи может быть всяческая поддержка малого и среднего бизнеса, находящегося в сложных условиях деятельности. Здесь возможно снижение налогового бремени, для того чтобы предприниматель смог занять свою нишу на рынке; протекционистские меры различного характера, которые позволили бы развиваться разнообразным направлениям народного хозяйства, в частности, сельскому хозяйству; осуществлять возможную помощь при выходе на другие рынки и в поиске иностранных покупателей.
Отсюда предложение по совершенствованию работы органов местного самоуправления - необходимо выявлять передовой опыт внутри РФ и заниматься его распространением. Возникает вопрос: кто этим должен заниматься? На наш взгляд, эту функцию могли бы выполнять исполнительные и представительные органы субъектов РФ.
Важнейшим условием развития местного самоуправления и совершенствования работы с населением является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти. Федеральный центр должен очень точно выстроить свою политику, т.е. найти ту «золотую» середину, которая, с одной стороны, позволит в полной мере реализовать потенциал муниципальных образований, а с другой - создать условия для формирования целостной системы публичной власти и управления в стране. Представляется, что роль государства в целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Другими словами, необходимо переходить от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления. Это необходимо уже потому, что некоторые вопросы без участия государства в обозримый срок не могут быть решены [4]. К таким вопросам, в частности,
относится вопрос о формировании оптимальной территориальной основы местного самоуправления. Решение этого вопроса предполагает преобразование существующего административно-территориального деления в направлении его адаптации к природе муниципальных образований. Очевидно, что без участия государства этот вопрос не может быть решен.
Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, региональной, геополитической и др.).
Также важно обеспечить формирование механизмов взаимодействия двух систем власти (государственной и местной), для чего необходимо:
1) установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных типов муниципальных образований, создавая стимулы социальноэкономического развития; провести административную реформу и реформу административно-территориального деления; осуществить типологизацию муниципальных образований и выстроить в отношении конкретных типов муниципальных образований государственную политику поддержки их развития;
2) обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно включив стимулирующие механизмы;
3) обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства; создать правовые механизмы повышения контроля за деятельностью органов местного самоуправления; необходимо усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;
4) провести судебную реформу (имеется в виду создание специализированной судебной системы).
Для устранения выявленных недочётов и совершенствования всего местного самоуправления в целом и работы местной власти с населением, на наш взгляд, необходимо на федеральном и региональном уровнях сделать следующее:
- усовершенствовать нормативную правовую базу местного самоуправления, в частности, принять в новой редакции федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», с внесёнными в него изменениями и дополнениями, которые обусловлены первыми шагами практической реализацией закона;
- подготовить правовые акты по вопросам местного самоуправления для субъектов РФ и муниципальных образований, объединённых в группу по характерным признакам, особенностям социально-экономического развития и устройства местного самоуправления;
- разработать и внедрить методические рекомендации по установлению территорий муниципальных образований и формированию структур органов местного самоуправления;
- внести в налоговое и бюджетное законодательство изменения и дополнения, обеспечивающие закрепление за местными бюджетами необходимых доходных источников, установить доходные и расходные полномочия органов местного самоуправления, перевести межбюджетные отношения на единую методологическую основу;
- разработать порядки уточнения состава имущества, находящегося в муниципальной собственности, разграничения объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями, приобретения и отчуждения собственности, участия
муниципальных образований в осуществлении гражданско-правовых отношений, в том числе в создании, реорганизации, ликвидации муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, в осуществлении отношений с ними, установления полномочий органов местного самоуправления в области природопользования;
- содействовать внедрению в практику муниципального управления современных методов управления местными финансами, муниципальным имуществом, социальноэкономическим развитием муниципальных образований;
- создать условия для внедрения в практику управления хозяйством информационнокоммуникационных технологий;
- оказать содействие созданию и совершенствованию системы подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров для органов муниципального управления, системы распространения информации о практике проведения экономической политики на муниципальном уровне. В данном случае предлагается создание единой базы данных, где накапливался бы опыт работы всего муниципального управления России, посредством такой единой базы происходил бы постоянный обмен опытом между различными муниципалитетами. Это позволило бы избежать ошибок в решении большинства текущих вопросов и определённо бы повлияло на квалификацию муниципальных служащих, поскольку посредством базы данных происходил бы обмен опытом в режиме реального времени. Непосредственно предлагаемую базу данных можно создать в виде обыкновенного электронного сайта, целиком посвящённого местному самоуправлению в РФ. Обозначить темы (рубрики) для обсуждения и структурировать весь массив имеющейся и поступающей информации на разделы, разделы, в свою очередь, на вопросы. Тем самым любой человек, интересующийся вопросами местного самоуправления, мог бы свободно посещать данный сайт и быть в курсе происходящих реформ и преобразований, непосредственно касающихся его как жителя того или иного муниципального образования.
Подводя итоги сказанному, следует подчеркнуть, что до тех пор, пока не будет целостного видения перспектив развития российской государственности, развитие местного самоуправления будет находиться в зависимости от решения других вопросов государственного строительства.
Примечания:
1. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд- во МГУ, 1996. С. 34; Гельман В.В. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. № 9. С. 73-80.
2. Калужский М.Н. Проблемы общественного самоуправления в свете теории самоорганизации // Городское управление. 1998. № 5. С. 47-49.
3. Васильев М.А. Местное самоуправление в России: ограничения и опасности // Городское управление. 1999. № 6. С. 21-24.
4. Оценка итогов развития местного самоуправления населением Ставропольского края // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Сер. Философия. Социология. Право. Белгород, 2008. Вып. 3. № 8 (48). С. 170-176.
