CC BY
258
http://m.wikipedia.org/wiki/Международная_федерация_журналистов (дата обращения: 29.05.2009).
16. Сеть экологических журналистов Центральной Азии [Электронный ресурс]. URL: http://glipplanet.narod.ru/ecol_journalist.htm (дата обращения: 29.05.2009).
S.G. Kozlov
Priority directions of activity the international organizations ofjournalists
The article is devoted to the actual aspects of activity of the most known international organizations of journalists, and also priority directions of work of such establishments as the International organization of journalists, the International federation of journalists, «Reporters without borders» are stated.
Получено 20.10.2009 г.
УДК 342.55 (4/9)
Д.А. Морозов, аспирант, (4872) 42-34-87,
[email protected] (Россия, Тула, ТГПУ им. Л.Н. Толстого)
СПЕЦИФИКА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА
На основе анализа взаимоотношений государственных и общественных элементов в структуре местной власти, функционального назначения местного самоуправления, а также выявления первичного субъекта прав муниципии исследуется специфика местного самоуправления как социально-политического института.
Ключевые слова: политическая система, политический институт, гражданское общество, местное самоуправление, граждане, население, органы местного самоуправления, муниципальное образование, местное сообщество.
Институт местного самоуправления сравнительно недавно закрепился в современной российской политической системе. Данное обстоятельство актуализирует необходимость осуществления комплексного институционального анализа местного самоуправления как специфического политико-социального явления с учетом общенаучных теоретических концепций о его природе, а также особенностей становления рассматриваемого института в современной России.
Большинство современных исследователей специфики российского местного самоуправления так или иначе придерживаются концепции дуализма данного института, построенного и функционирующего на основе общественных и государственных начал. Однако до сих пор не выработа-
7
См.: Абрамов В.Ф Теория местного самоуправления на отечественной почве // Политические исследования. 1998. № 4; Головкин Н.Н., Емельянов Н.А., Емельянова
но единой позиции на то, какой же элемент, государственный или общественный, преобладает в данном институте.
Местное самоуправление является сложным и многоплановым социально-политическим феноменом, обладающим совокупностью как общих, так и частных институциональных признаков, определяющих его природу. В связи с этим представляется целесообразным раскрыть сущность местного самоуправления посредством установления порядка взаимоотношений государственных и общественных элементов в структуре местной власти, характеристики функционального назначения местного самоуправления, а также определения первичного субъекта социальнополитических отношений локального уровня.
В общетеоретическом аспекте местное самоуправление выступает как институт социального управления, предназначенный для упорядочения, гармонизации, согласования действий и взаимоотношений участников социального общения, социальной ролью которого является осуществление целенаправленного управленческого воздействия на определенные общественные отношения, являющиеся объектом его регулирования, в целях их нормализации, приведения в соответствие с заданными параметрами.
Основной особенностью анализируемого института в соответствии с рассматриваемым подходом выступает дуалистический характер местного самоуправления, проявляющийся в тесной переплетении публичных и частногражданских механизмов его функционирования.
Государственная природа местного самоуправления проявляется в возможности формальной институционализации данного института посредством принятия нормативно-правовых актов, определяющих принципы и основные элементы его функционирования. Постулирование в рамках общегосударственной правовой системы обязательности решений органов местного самоуправления для всего социума также определяет специфику рассматриваемого института как элемента публичной власти.
Однако при анализе специфики местного самоуправления в контексте его значимости в системе управления ошибочно ограничиваться его публичной характеристикой. Анализ эволюции данного института в различных политических системах показывает независимое от государственной воли объективное существование местного самоуправления как ос-
Т.С. Модернизация российского общества: реформа местного самоуправления. Орел, 1999; Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005; Туровский Р.Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти: российское управление на пути перемен // Общественные науки и современность. 2005. №6; Фомина Г.Г. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Политические исследования. 1998. № 4.
новной формы локальной самоорганизации социума. В данном аспекте местное самоуправление выступает как естественный механизм совместного регулирования и обеспечения жизнедеятельности местного населения.
Анализ концептуальных основ местного самоуправления современной политической системы также указывает на двойную смысловую нагрузку исследуемого института. Публичную, властную сущность местного самоуправления отражает его дефиниция как установленной государством формы осуществления народовластия. Однако акцент на непосредственное самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения определяет статус местного самоуправления как элемента гражданского общества, института самоорганизации местного населения.
Дуализм местного самоуправления обусловливает необходимость выявления доминирующих характеристик в механизме его функционирования.
Наряду с наличием у местного самоуправления властных функций формально закрепленным в современной политической системе является функционирование института местного самоуправления как уровня гражданской активности. Статус местного самоуправления как неотъемлемого, самостоятельного и гарантированного права граждан позволяет утверждать об общественной специфике данного института.
Не дает однозначного ответа на вопрос о сущности местного самоуправления анализ организационных форм осуществления местного самоуправления. Неоднородный состав их сложной системы отчетливо свидетельствует о дуалистической сущности местного самоуправления как института публичной власти, с одной стороны, и как института гражданского общества - с другой.
Для более четкого понимания специфики исследуемого института необходимо классифицировать организационные формы осуществления местного самоуправления по признаку детерминированности в их сущности общественных или государственных начал. В результате такой классификации можно выделить два основных вида организационных форм: 1 -формы непосредственного осуществления гражданами своих прав на местное самоуправление; 2 - формы опосредованного участия в местном самоуправлении.
Формам непосредственного осуществления населением прав на местное самоуправление свойственны признаки общественной парадигмы местного самоуправления как низовой структуры гражданского общества. Именно указанные формы позволяют населению непосредственно, в обход предложенных государством местных властных структур, независимо, путем коллективной самоорганизации решать насущные вопросы местного жизнеобеспечения. Основным признаком отнесения провозглашенных в законодательстве форм и процедур является реальная инициативность и
степень участия граждан в их осуществлении. К данному виду организационных форм следует относить такие формы прямого волеизъявления как местный референдум, сход граждан, правотворческая инициативу, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, конференция и опрос граждан.
Определяя специфику форм опосредованного участия граждан в местном самоуправлении, следует отметить их публичный характер, проявляющийся как в унифицированном закреплении со стороны государства основных местных властных структур и полномочий, так и в доминирующей роли местного властного механизма при решении вопросов местного значения. Формы опосредованного участия условно можно разделить на формы осуществления прав граждан через органы местного самоуправления и отдельные институты прямого волеизъявления. Так как в сущностной характеристике указанных форм преобладающее значение имеет не частная индивидуальная гражданская инициатива, а нормативно закрепленная процессуальная необходимость и официальный характер их проведения, то данные формы являются опосредованными публичными каналами осуществления прав на местное самоуправление. К опосредованным формам участия граждан в местном самоуправлении следует относить такие формы, как муниципальные выборы и отдельные виды голосования граждан (например, голосование по отзыву депутата и по вопросам изменения границ муниципального образования).
Таким образом, формально закрепленный дуалистический статус местного самоуправления современной политической системы может быть охарактеризован следующими основными институциональными характеристиками. Во-первых, это один из институтов гражданского общества. Во-вторых, это один из институтов публичной власти, принадлежащей многонациональному народу России. В-третьих, это право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, защищенное системой государственных гарантий. В-четвертых, это наиболее широкое сочетание форм непосредственной и представительной демократии. В-пятых, это уникальная организационная форма осуществления как индивидуальных, так и коллективных прав граждан. Одним из дискуссионных в современной политической науке является вопрос о степени преобладания публичных или частных интересов в функциональных обязанностях местного самоуправления также.
Формально за органами местного самоуправления закреплена компетенция как по решению вопросов местного значения, так и по осуществлению отдельных государственных полномочий. Одним из способов для получения ответа на вопрос о функциональной направленности местного самоуправления является анализ различий в назначении государства и местного самоуправления.
В отличие от государства, представляющего и выражающего интересы всего общественного организма в целом, местное самоуправление решает задачи локального характера, непосредственно затрагивающие интересы жителей общины. Государственные функции определяются на общефедеральном уровне через разветвленную систему вспомогательных органов и механизмов. Осознание же вопросов местного значения происходит в процессе самоорганизации на местном уровне. Именно специфика местных условий и интересов является объективным основанием выделения местного самоуправления в системе социального управления. На местном уровне общественные задачи, которые стоят перед публичной властью, приобретают вполне четкие очертания в виде конкретного решения локальных проблем, связанных с удовлетворением насущных потребностей местного населения. Реализация отдельных государственных полномочий на местном уровне может носить частный характер, поскольку направлена на удовлетворение потребностей населения муниципального образования.
Если государство в своем функциональном назначении должно удовлетворить максимум консолидированных потребностей всего общества, то основными функциями местного самоуправления являются реализация индивидуальных интересов конкретно взятого индивида, обеспечение его достойного существования. Данное обстоятельство обусловлено неспособностью властных структур местного самоуправления в отличие от структур гражданского общества функционировать в качестве уровня самоорганизации входящих в местное сообщество индивидуумов.
Однако лежащие в основе функционального назначения местного самоуправления интересы тесно взаимосвязаны между собой. Процесс формирования и определения общенациональных интересов происходит в результате синтеза множества местных частных и коллективных интересов в тех виде и количестве, в которых они существовали на данной территории. В результате потребность в функциональном разграничении на уровне местного самоуправления возникает вследствие частичного несоответствия особых местных интересов общегосударственным, а также из-за объективной потребности в дифференциации публичных функций и их передаче на субрегиональный уровень.
Таким образом, функциональная направленность и специфическая компетентность местного самоуправления также определяется на основе смешанного влияния как государственных, так и частногражданских интересов. Указанное обстоятельство еще раз доказывает дуализм исследуемого института. Однако индивидуалистический, обслуживающий частные запросы и потребности, характер и социальная направленность решаемых на местном уровне вопросов свидетельствует о доминировании в данном институте общественной парадигмы.
Объективному раскрытию специфики местного самоуправления как социально-политического института, может способствовать определение первичного субъекта прав на местное самоуправление.
В нормативной подсистеме первичный субъект, обладающий правами на местное самоуправление, четко не определён. На данный статус претендуют такие категории как «граждане», «население», «органы местного самоуправления», «муниципальное образование», «местное сообщество». Рассмотрим каждое из указанных понятий в контексте возможности их отнесения к универсальной категории, всецело отражающей специфику субъекта местных социально-политических отношений.
За гражданами закреплено лишь право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, с помощью использования активного, и пассивного избирательного права. Однако, если рассматривать местное самоуправление как отдельный вид социального управления, предусматривающий самоорганизацию и самодеятельность проживающих в отдельно взятой территориальной единице индивидуумов для решения местных вопросов, то возникает проблема с определением статуса потенциального и реального субъекта прав. С одной стороны, субъектом местного самоуправления должны быть лица, проживающие на конкретной территории, вне зависимости от гражданской принадлежности, возрастного ценза, ценза оседлости и иных ограничений. С другой, субъектом местного самоуправления могут выступать лишь лица, реально обладающие правосубъектностью на решение вопросов местного значения.
В силу специфики самой системы местного самоуправления, которая основана и действует на принципах единого локального сообщества, построенного на совместных, партнерских началах и общих интересах, отдельно взятый индивид вне зависимости от того, имеет ли он возможность или нет в осуществлении своих прав на местное самоуправление, не может рассматриваться как первичный универсальный субъект самоуправления.
В качестве субъекта отношений на уровне местного самоуправления возможно рассматривать категорию «население». Категории «население» может быть присвоена дефиниция социально-территориальной общности граждан самостоятельно и под свою ответственность осуществляющих решение вопросов местного значения исходя из коллективного интереса. Специфика указанной категории состоит в том, что она выступает именно в качестве административно-территориального и коллективного субъекта одновременно.
Исходя из степени участия граждан в муниципальном регулировании, в категории «население» следует выделять как минимум два структурных элемента. Во-первых, активная часть населения, неразрывно связанная с управлением на территории своего проживания, постоянно осу-
ществляющая влияние на решение местных потребностей через многообразный спектр имеющихся процедур воздействия. Во-вторых, аб-
сентеистически настроенная часть населения, не желающая принимать активного участия в осуществлении местного самоуправления ввиду личной незаинтересованности, либо твердой убежденности в малой эффективности своего участия в управлении. Однако, на наш взгляд, население как социально-политическое сообщество индивидов изначально содержит потенциал гражданственности, позволяющий рассматривать его в целом как постоянно действующий субъект прав на осуществление местного самоуправления независимо от периодов доминирования активной или пассивной гражданской составляющей.
В отличие от категории «граждане» категория «население» в большей степени соответствует характеру универсального первичного субъекта местного самоуправления, поскольку отражает коллективную направленность процесса выработки и реализации интересов и потребностей локализованного в рамках конкретной территориальной единицы сообщества.
Кроме уже рассмотренных категорий определенными свойствами субъекта самоуправленческих отношений обладает такое понятие, как «муниципальное образование». Особенность указанного понятия обусловливается наличием в нём смешанной смысловой нагрузки. С одной стороны, муниципальное образование выступает как самостоятельный публично-правовой субъект хозяйственных отношений, реализуемых на субрегиональном уровне. С другой стороны, оно является самостоятельным территориальным субъектом, локализующим организацию местного самоуправления в пространстве.
Основными признаками муниципального образования как политико-правового явления, выступают: многоуровневое осуществление самоуправления, смешанный субъектный состав самоуправленческих отношений, строгая территориальная организация, равенство и самостоятельность.
Под многоуровневостью подразумевается возможность осуществления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании как минимум на трёх уровнях. На самом низшем осуществляется самодеятельность и самоорганизация жителей не всего муниципалитета, а лишь районных или иных местных территориальных единиц. Следующим уровнем осуществления прав на местное самоуправление выступает публичный уровень, подразумевающий опосредованное участие местного населения в решении вопросов всего муниципалитета через формализованную систему органов местного самоуправления. Самым высшим уровнем осуществления самоуправления является уровень межмуниципального взаимодействия.
Признак смешанного субъективного состава муниципального образования отражает возможность и реальную способность отдельно рас-
сматриваемого гражданина, населения, органов местного самоуправления и должностных лиц одновременно участвовать в решении вопросов местного значения.
Признак территориальной организации характеризуется четким определением пространственного предела осуществлении самоуправленче-ских прав и властных полномочий населения и органов местного самоуправления.
Неотъемлемым признаком муниципального образования как специфического субъекта является его независимость от других муниципий в осуществлении непосредственно отнесенной к его компетенции деятельности, а также равенство возможностей, прав и гарантий в решении вопросов местного значения.
На наш взгляд, категория «муниципальное образование» не может являться универсальным понятием, всецело характеризующим статус субъекта самоуправленческих отношений. Использование данной категории в системе политико-правовых отношений, выстраиваемых на местном уровне, вызвано необходимостью, с одной стороны, установить пространственные границы осуществления местным населением своих прав и, с другой - закрепить именно за конкретной территориальной единицей статуса самостоятельного субъекта политических, правовых и финансовоэкономических отношений.
Как уже отмечалось ранее, в качестве еще одного субъекта местного самоуправления выделяется система муниципальных органов. Однако, по нашему мнению, органы местного самоуправления не могут выступать в качестве универсального понятия, определяющего статус первичного актора самоуправленческих воздействий. Формируемые по принципам выборности и посредством делегирования гражданами, проживающими в конкретном муниципальном образовании, полномочий на властное урегулирование местных проблем, органы местного самоуправления являются косвенным механизмом в осуществлении прав населения на местное самоуправление.
Последней категорией, претендующей на статус субъекта местного самоуправления, является местное сообщество. В силу того, что в местном самоуправлении заложена основа коллективных, комплексных прав населения муниципального образования как социально-территориальной общности, возникла необходимость в отграничении понятия населения от категории совокупности индивидов, проживающих на определенной территории, и закрепления в научном обороте понятия «местное сообщество». Данное понятие активно использовалось при подготовке проекта нового Федерального закона № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но так и не было закреплено в тексте его окончательной редакции [1].
В отличие от личности как первичного носителя свободы, местное сообщество представляет собой первичную социально-территориальную группу, выступает как субъект первичных самоуправленческих прав коллективного характера. Как специфический субъект местное сообщество, с одной стороны, представляет собой тесно интегрированную локальную социальную общность-коллектив жителей определенной территориальной единицы, и самостоятельный институт гражданского общества - с другой.
Указанные обстоятельства позволяют определить отличительные черты категории «местное сообщество» от категории «население». Если население отражает лишь механическое объединение индивидов, то понятие местного сообщества подчеркивает особую связанность физических лиц с определенной локальной территорией и между собой в силу общности потребностей и необходимости из совместного решения.
Местное сообщество обладает присущими только ему как специфическому субъекту самоуправленческих отношений признаками. Во-первых, на уровне местного сообщества происходит тесное социальное взаимодействие граждан, объединенных общими нормами поведения и условиями жизнедеятельности. Во-вторых, каждый член местного сообщества идентифицирует себя как реального участника социально - партнерских отношений, ощущает собственную значимость в решении местных проблем. В-третьих, все сферы деятельности местного сообщества пронизывает «коммьюнитарный дух» [2], характеризующийся преобладанием общественных интересов над узкоиндивидуальными потребностями отдельных граждан.
Именно местное сообщество как часть гражданского общества является основой формирования и реализации политической свободы индивида. Как самостоятельный субъект местного самоуправления местное сообщество не только участвует в управлении делами муниципального образования через официально закрепленные в законодательстве формы и способы, но и самостоятельно регулирует свою жизнедеятельность через формы самоорганизации, сотрудничества и самоконтроля.
Изучив различные понятия, выделяющиеся в науке в качестве субъектов прав на местное самоуправление, отметим, что категория «местное сообщество» в наибольшей мере содержит в себе комплекс необходимых статусных характеристик первичного субъекта самоуправленческих отношений.
Итак, под местным сообществом следует понимать естественным образом сложившееся объединение индивидов, действующее на основе самоорганизации и доминирования коллективных потребностей и интересов, самостоятельно и под свою ответственность осуществляющее непосредственно, а также через органы местного самоуправление решение местных вопросов в границах исторически сложившейся локальной территории жизнедеятельности.
Таким образом, анализ взаимоотношений государственных и общественных элементов в структуре местной власти, функционального назначение местного самоуправления, а также установление первичного субъекта социально-политических отношений локального уровня позволяет сделать вывод о том, что сущность местного самоуправления состоит в его определении как публичного института гражданского общества, функционирующего в качестве механизма самоорганизации, согласования и удовлетворения интересов и потребностей граждан, объединенных в местное сообщество.
Библиографический список
1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 - ФЗ от 06.10.2003 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
2. Little I.M.D. Ethics, Economics and Politics. Principles of public policy. Oxford, 2003.
D.A. Morozov
Principle of local government as social and political institution
Principle of local government as social and political institution is analyzed in the article on the basis of national and public elements interrelationship analysis in the local government structure, functional purpose of local government and identification ofprimary legal subject ofmunicipium.
Получено 25.10.2009 г.
УДК 342.26:32
А.М. Саввин, канд. полит. наук, зам. нач. кафедры, (4872) 31-21-08, [email protected] (Россия, Тула, ТФ МосУ МВД России)
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ТОРГ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЦЕНТРОМ И СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ ОРИЕНТИРЫ
Исследуется проблема политической практики разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации с точки зрения экономической теории права.
Ключевые слова: политический торг, федерализм, субъекты федерации, политический статус, институты, поиск ренты.
Значение политического торга по поводу полномочий и ресурсов как механизма формирования политического статуса субъектов федерации,
