CC BY
36
Э.В. Дубинкин
СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье автор раскрывает социально-правовую природу организации деятельности исполнительных органов местного самоуправления и их правовое обеспечение, определяются субъекты исполнительной власти на местном уровне, их содержание, структура. Соответствующие примеры приведены из практики муниципального образования город Краснодар.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, исполнительные органы, должностные лица, глава муниципального образования, устав муниципального образования.
Согласно ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (с последующими изменениями и дополнениями) исполнительнораспорядительным органом в системе органов местного самоуправления (органов местной власти) является местная администрация. А в соответствии с ч. 1 ст. 37 этого Закона местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Таким образом, основным должностным лицом в администрации является ее руководитель, т.е. глава местной администрации. Последний, в свою очередь, может быть сформирован по-разному - в соответствии со ст. 37 и 37 Закона, т.е. главой местной администрации становится избранный населением глава муниципального образования либо лицо, назначаемое по контракту (так называемый «сити-менеджер»), при этом в уставе муниципального образования должен быть отражен один из вариантов.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществлено также разграничение представительных и исполнительно-распорядительных функций. Так, пп. 4 п. 2 ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен запрет на совмещение должности председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. При этом Закон сохранил в качестве одного из элементов разделения властей запрет на совмещение полномочий муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления (п. 6 ст. 40).
По мнению Е.В. Мирошниченко, при рассмотрении организации власти на уровне местного самоуправления акцент следует делать не на балансе полномочий и разграничении компетенции, а на приоритете одной из ветвей власти. Этот автор отмечает, в частности, что «разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим... Мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти» [4, с. 51]. По мнению Л.Б. Соболевой, основой подлинного демократического правового государства выступают выборные органы власти, представляющие интересы населения. Исходя из этого учреждение представительных органов на всех уровня организации публичной власти является необходимым и обязательным. Отсюда следует и очевидный приоритет представительной власти, в том числе и на местном уровне. Однако наличие не только представительных, но и исполнительно-распорядительных функций и полномочий, в частности и на уровне местного самоуправления, обусловливает необходимость учреждения исполнительных органов власти местного самоуправления, а рациональная организация управленческого процесса требует разграничения функций и полномочий между ними. Известно, что единство публичной власти выражается в единстве публичных органов власти, установлении общих принципов ее организации на всех уровнях -федеральном, региональном и местном [5, с. 44].
В целом с такой позицией можно согласиться. При этом, однако, не следует нивелировать значение исполнительных органов местного самоуправления, поскольку на них возложен основной объем текущих функций органов местного самоуправления. В этой связи рассмотрим исполнительные органы местного самоуправления с социально-правовой точки зрения. Прежде всего отметим, что власть в общем смысле представляет собой возможность и способность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств [3, с. 21]. Другая позиция заключается в том, что власть как правовую категорию следует рассматривать в качестве волевого общественного отношения двух субъектов с неравными по объему правами и обязанностями, для которого характерно превалирование воли одного из субъектов, что побуждает другого субъекта к совершению определенных действий. При
этом в основании такого побуждения может лежать как принуждение, так и добровольное подчинение [5, с. 45].
На наш взгляд, между указанными подходами нет принципиальной разницы. И здесь важно отметить, что органы местного самоуправления являются органами местной власти. Исходя из этого смешение понятий государственной и местной (муниципальной) власти, отсутствие четкого представления о соотношении между ними приводят к отстаиванию некоторыми авторами позиции о государственной природе местных органов власти, в том числе и исполнительных, и о разделении «по вертикали» на федеральный, региональный и местный уровни государственной власти [6, с. 332]. Однако с этим трудно полностью согласиться. Исполнительные органы федеральной, региональной и местной власти не соотносятся как вышестоящие и подчиненные им нижестоящие органы, как это было, например, в системе властеотношений в СССР.
Далее, в отличие от иных видов власти, публичная власть в качестве средств воздействия использует систему общеобязательных велений. При этом издание нормативных правовых актов на всех уровнях организации публичной власти осуществляется как представительными (преимущественно), так и исполнительными органами. Указанное относится и к исполнительным органам местного самоуправления. Так, согласно ч. 6 ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава местной администрации издает постановления, т.е. правовые акты нормативного характера, по вопросам местного значения в соответствии с компетенцией исполнительного органа, установленной уставом муниципального образования. Особенностью публичной власти является и то, что ее объект и субъект обычно не совпадают - властвующий и подвластный четко разделены. Указанная черта характерна как для государственных органов власти, так и для органов власти местного самоуправления, поскольку и в первом, и во втором случаях профессиональный аппарат управления отделен от населения. Для содержания публичной власти существует система налогов, взимаемых с населения. Содержание исполнительных органов власти местного самоуправления осуществляется в том числе за счет местных налогов. Таким образом, правовая природа исполнительных органов власти местного самоуправления носит публичный характер. В пользу такого вывода свидетельствует также и то, что в соответствии с законодательством органы местного самоуправления могут обладать и отдельными государственными полномочиями. И хотя в таком случае делегируемые исполнительно-распорядительные полномочия имеют, по сути, государственно-правовой характер, но осуществляются иным -негосударственным звеном публичной власти [5, с. 45].
По мнению Ю.М. Козлова, субъектами исполнительной власти на местном уровне следует признавать только исполнительные органы общей компетенции, поскольку они являются постоянно действующим фактором системы исполнительной власти. Все остальные звенья публичного управления -исполнительные органы специальной компетенции и иные структурные образования, свойственные больше государственному управлению, нежели муниципальному, - непостоянны и изменяемы. Их вообще может и не быть, поскольку, по сути, они представляют собой «рабочий механизм», позволяющий обеспечить процесс управления с учетом отраслевых, межотраслевых и иных особенностей [7, с. 8]. Однако создание исполнительных органов власти специальной компетенции в определенных случаях необходимо и обусловлено особенностями публичного управления в соответствующих сферах жизнедеятельности общества.
Характерным в этом отношении является подход, отраженный в Уставе Краснодара [2]. Здесь в ст. 45 указывается, что структура администрации муниципального образования город Краснодар утверждается городской Думой Краснодара по представлению главы муниципального образования город Краснодар. В структуру администрации муниципального образования Краснодар входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы его администрации муниципального образования город Краснодар. Отраслевыми (функциональными) органами администрации муниципального образования город Краснодар являются департаменты, управления и отделы администрации муниципального образования город Краснодар. Территориальными органами администрации его являются администрации внутригородских округов, администрации сельских округов муниципального образования. Отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации муниципального образования город Краснодар, являющиеся юридическими лицами, действуют на основе положений, утверждаемых городской Думой Краснодара. Отраслевые (функциональные) органы администрации муниципального образования город Краснодар, не являющиеся юридическими лицами, руководствуются положениями, утверждаемыми главой муниципального образования города.
Решением городской Думы Краснодара от 14 ок-тября 2005 г. (в ред. от 19 июня 2008 г.) определены следующие отраслевые органы администрации данного муниципального образования: Департамент
городского хозяйства; Департамент муниципальной собственности и городских земель; Департамент сельского хозяйства и продовольствия; Департамент строительства; Управление здравоохранения; Управление культуры; Управление образования; Управление торговли и бытового обслуживания населения; Управление по физической культуре и спорту.
Функциональными органами администрации муниципального образования город Краснодар являются: Управление делами; Департамент финансов; Департамент экономического развития, инвестиций и внешних связей; Правовое управление; Департамент архитектуры и градостроительства; Управление информатизации; Департамент по связям с общественностью; Управление по социальным вопросам; Управление гражданской защиты; Управление по финансовому рынку и ценным бумагам; Управление по взаимодействию с правоохранительными органами, делам казачества и военнослужащих; Управление по делам молодежи; Управление по жилищным вопросам; Управление цен и тарифов; Отдел по мобилизационной работе; Отдел советников; Департамент дорожно-мостового хозяйства; Управление транспорта и связи; Управление по вопросам семьи и детства; Управление земельного и имущественного контроля.
Территориальные органы администрации город Краснодар определены следующим образом: администрация Западного внутригородского округа город Краснодар; администрация Карасунского внутригородского округа город Краснодар; администрация Прикубанского внутригородского округа город Краснодар; администрация Центрального внутригородского округа город Краснодар; администрация Березовского сельского округа муниципального образования город Краснодар; администрация Елизаветинского сельского округа муниципального образования город Краснодар; администрация Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар; администрация Пашковского сельского округа город Краснодар; администрация Старокорсунского сельского округа муниципального образования город Краснодар.
Как видно, структура местной администрации город Краснодар достаточно громоздкая. Как показывает практика, она часто меняется, что свидетельствует о ее несовершенстве. При этом данная структура, принятая представительным органом местного самоуправления, в Уставе Краснодара не находит отражения. Как представляется, закрепление структуры администрации город Краснодар в Уставе Краснодара будет способствовать более ответственному подходу главы местной администрации, который предлагает эту структуру на утверждение депутатов представительного органа. Пока же изменения происходят в текущем режиме, когда они, по существу, представительным органом не обсуждаются. Такое положение наблюдается во многих муниципальных образованиях. Тем самым, на наш взгляд, представительный орган местного самоуправления уклоняется от исполнения своих непосредственных функций, учитывая, что именно мест-ной администрацией, как отмечалось, реализуется основной объем функций, возложенных на органы местного самоуправления.
Литература
1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (2009).
2. Устав муниципального образования город Краснодар. Краснодар, 2008.
3. Бобылев А.И., Горшков Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003.
4. Мирошниченко Е.В. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. № 17.
5. Соболева Л.Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1.
6. Чеботарев Г.Н. Консолидация публичной власти в регионе // Научные труды. РАЮН. 2002. № 2.
7. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1992. № 4.
