CC BY
40
8(191)- 2011
Стратегия развития региона
УДК 332.142.2
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ АЛТАЙСКОГО
КРАЯ: УРОКИ КРИЗИСА
С. В. ЛОБОВА,
доктор экономических наук, заведующая кафедрой экономики, социологии труда и управления персоналом E-mail: [email protected] Алтайский государственный университет
Н. Н. ЧИНЯКОВ, начальник управления прогнозирования социально-экономического развития и программного планирования
E-mail: [email protected] Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края
В статье дается оценка уровня развития муниципальных образований Алтайского края в кризисный период и предлагаются направления корректировки этого развития на ближайшую перспективу.
Ключевые слова: муниципальные образования, кризис, уровень, социально-экономическое развитие.
Мировой финансово-экономический кризис оказал существенное влияние на социально-экономическое развитие России:
— замедлились темпы роста валового внутреннего и регионального продукта;
— сократились объемы инвестиций в основной капитал;
— снизились поступления в бюджетную систему страны и темпы роста денежных доходов граждан.
Очевидно, что кризисные явления заметно сказались и на развитии экономики, социальной
сферы как отдельных регионов, так и практически всех муниципальных образований России. Но особенно отчетливо они повлияли на состояние отдельных муниципальных образований со слабо-диверсифицированной экономикой, населенных пунктов с монопрофильной структурой экономики (англоязычная версия определения такого населенного пункта звучит как «one-company town»). Согласно оценкам Министерства регионального развития РФ к этой группе территорий может быть отнесено порядка 335 муниципальных образований, т. е. в среднем по 4—5 населенных пунктов на один субъект Российской Федерации. Социально-экономическое развитие таких территорий, а также иных муниципалитетов в условиях кризиса и посткризисный период, безусловно, определяется уровнем развития региона, на территории которого они расположены.
Алтайский край традиционно относится к категории агроиндустриальных регионов, в вало-
вом региональном продукте которого примерно в равной степени представлены производство товаров и оказание услуг. Основными отраслями специализации региона являются сельское хозяйство (около 20 % валового регионального продукта) и промышленность (22% объема ВРП). При этом около 40 % объема отгруженных товаров и услуг промышленности составляет пищевая промышленность. В регионе активно развивается туризм: на территории Алтайского края осуществляется строительство необходимой инфраструктуры и собственно объектов особой экономической зоны туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Ка-тунь» и игорной зоны «Сибирская монета». По количеству муниципальных образований (795, из которых 60 районов и 10 городов) край занимает первое место в Сибирском федеральном округе и третье место в России [1].
При этом следует отметить, что среди муниципальных образований края отмечается достаточно высокая дифференциация их положения, состояния и уровня развития по различным показателям. По природно-климатическим условиям в крае выделяется 7 природно-климатических зон, которые обусловливают различную специализацию муниципалитетов в базовой отрасли — сельском хозяйстве (сроки посева и созревания сельскохозяйственных культур, типы сельскохозяйственных животных и т.д.). Практически на территории края возможно увидеть все сельскохозяйственные зоны России: здесь культивируется как выращивание льна-долгунца (как в Вологодской области), так и возделывание виноградников (как в Краснодарском крае). Высока неоднородность муниципальных образований по плотности населения (от 2 чел. на 1 км2 в Чарышском районе до 20 чел. в Павловском районе), по численности населения (от 5,5тыс. в Суетском районе до 50тыс. чел. в Тальменском районе).
Темпы роста региональной экономики в предкризисный период превышали среднероссийские показатели. В 2006—2008 гг. объем промышленного производства увеличился на 25,6 % (по России — на 15,4%), оборот розничной торговли — на 54,4% против 50,4% в России, объем платных услуг населению — на 40,5 %, в то время как в России темп роста показателя составил 21 %.
Обозначенные тенденции не могли не сказаться на социально-экономическом развитии муниципальных образований края, оцениваемом по совокупности социальных и экономических целей: рост производства, доходов, изменения в административной структуре общества и тому
подобное. Такое понимание, основанное на учете социальных, культурных, экономических факторов и совокупности качественных и количественных характеристик, принципиально отличает развитие отроста [5,6].
Применительно к региональному уровню в России разработаны следующие критерии социально-экономического развития:
— ВНП и ВВП (в том числе в расчете на душу населения) и изменение этих показателей;
— средний уровень дохода и степень дифференциации доходов населения;
— продолжительность жизни, уровень физического и психического здоровья населения;
— уровень образования;
— уровень потребления материальных благ и услуг: жилье и ЖКХ, продукты, транспортные услуги, обеспеченность товарами длительного пользования;
— уровень здравоохранения: обеспеченность больницами, аптеками, диагностическими центрами, услугами скорой помощи;
— состояние окружающей среды;
— обогащение культурной жизни людей;
— развитие малого бизнеса.
В рамках этой концепции выделяются три типа регионального развития:
— асимметричный;
— гармоничный;
— нейтральный.
При асимметричном региональном развитии регионы, имеющие преимущество по каким-либо показателям в начале периода, к его концу наращивают преимущество по этим показателям, а регионы, имеющие отставания, егоусугубляют.
При гармоничном типе регионального развития разрыв в уровне показателей между передовыми и отстающими регионами сокращается.
При нейтральном типе регионального развития разрыв в уровне показателей между передовыми и отстающими регионами остается неизменным [2].
Для оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований в Алтайском крае используется разработанная авторами методика оценки уровня развития экономики и социальной сферы муниципальных образований. Она содержит следующую систему показателей (см. таблицу).
Оценку уровня развития муниципальных образований следует осуществлять дифференцированно по городским округам и муниципальным районам.
Система показателей оценки уровня комплексного социально-экономического развития муниципальных образований Алтайского края
Группа показателей Наименование
Экономические Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами на душу населения. Объем производства сельскохозяйственной продукции по всем категориям хозяйств на душу населения. Объем инвестиций в основной капитал предприятий и организаций (по кругу крупных и средних предприятий и организаций) на душу населения. Коэффициент развитости потребительского рынка (объем розничного товарооборота, платных услуг и общественного питания надушу населения). Объем налоговых и неналоговых доходов муниципального бюджета на душу населения. Уровень официально зарегистрированной безработицы. Прибыль прибыльных предприятий на душу населения
Социальные и характеризующие социальное благополучие Среднемесячные денежные доходы на душу населения. Обеспеченность жильем. Ввод жилья на 1 жителя (за последние три года). Благоустройство жилищного фонда (обеспеченность жилищного фонда центральным водопроводом, канализацией, отоплением). Обеспеченность детей в дошкольных классах местами. Наполняемость классов. Удельный вес населения занимающегося спортом. Обеспеченность культурно-досуговыми учреждениями; обеспеченность врачами. Мощность амбулаторно-поликлинических учреждений (посещений в смену). Коэффициент жизни Покровского (отношение количества родившихся к количеству умерших). Коэффициент миграции
Применение методики производится по следующему алгоритму. На начальном этапе по каждому индикатору (показателю) рассчитывается среднее значение по муниципальным районам (городским округам), затем в разрезе муниципальных районов (городских округов) определяется отклонение значений индикаторов от среднего значения, осуществляется их суммирование с учетом весового коэффициента, присвоенного каждому индикатору.
После проведенных расчетов результаты были наложены на прямоугольную систему координат: по горизонтальной оси — результаты по оценке экономического развития (от низкого до высокого
уровня), по вертикальной оси — результаты оценки качества жизни муниципальных образований (от низкого до высокого уровня). Вчастности, нарис. 1 представлено распределение по уровню экономического и социального развития 60 муниципальных районов Алтайского края в 2008 и 2009 гг.
По результатам данных расчетов предложена типология социально-экономического развития муниципальных образований — всего выделено 5 групп муниципалитетов.
Первая группа — это районы с высоким уровнем развития экономики и высоким уровнем качества жизни населения. Данная группа по итогам 2009 г.
Высокий уровень экономики, низкий уровень качества жизни -7 районов, 3 города Высокий уровень развития экономики, высокий уровень качества жизни -9 районов, 2 города Высокий уровень экономики, низкий уровень качества жизни -7 районов, 3 города Высокий уровень развития экономики, высокий уровень качества жизни -8 районов, 1 город
Средний уровень развития -20 районов Средний уровень развития -23 района
Низкий уровень экономики, низкий уровень качества жизни -22 района, 4 города Низкий уровень развития экономики, высокий уровень качества жизни -2 района, 1 город Низкий уровень экономики, низкий уровень качества жизни -20 районов, 2 города Низкий уровень развития экономики, высокий уровень качества жизни -2 района,1 город
а б
Рис. 1. Группировка муниципальныхрайонов Алтайского края по уровню экономического развития
и качества жизни в 2008 и 2009 гг.: а-2008 г.; б -2009 г.
представлена 8 муниципальными районами и 1 городским округом. Для районов данной группы характерно наличие диверсифицированной структуры экономики, которая влияет на достаточно высокий уровень денежных доходов. Эта группа муниципалитетов также располагает развитой социальной сферой, высоки обеспеченность жильем и его благоустройство.
Вторая группа — это районы и города с высоким уровнем развития экономики и невысоким уровнем качества жизни. Невысокий уровень качества жизни предопределяется достаточно низким уровнем денежных доходов населения, атакже более низкой обеспеченностью объектами социальной сферы в сравнении с первой группой муниципальных образований. При этом стоит отметить, что невысокий уровень качества жизни данной группы районов связан с их пригородным географическим положением (Рубцовский, Заринский, Первомайский, Бийский районы). Города данной группы муниципальных образований края обладают мощным промышленным потенциалом, вместе с тем уровень развития социальной сферы и потребительского рынка отстает от уровня развития городов-лидеров.
Наиболее многочисленная третья группа — районы и города со средними показателями развития экономики и средним качеством жизни (25 муниципальных районов). Эта группа наиболее подвижна и при изменении одного из факторов может перейти в группу с более высоким значением. Практически все районы данной группы имеют четко выраженную агропромышленную специализацию, представленную диверсифицированным сельским хозяйством и производством продуктов питания.
Четвертая группа — районы с низким уровнем развития экономики и невысоким уровнем жизни населения. Для данной группы районов характерна слабодиверсифицированная структура экономики, преимущественно представленная низкоинтенсивным растениеводством. Животноводство развито в основном в личных подсобных хозяйствах населения. Характерной особенностью для данных территорий являются достаточно высокий уровень официально зарегистрированной безработицы и невысокие денежные доходы населения. Для городских округов этой группы характерна низкая диверсификация промышленного производства, а также невысокий уровень развития предпринимательства и, соответственно, более низкие показатели денежных доходов населения и товарооборота. Города данной группы муниципальных образований имеют крайне невысокие показатели
подушевых объемов производства промышленной продукции, связанные с заметным снижением объемов производства в последние несколько лет. В частности, в данную группу входит город Рубцовск, в котором при росте объемов производства пищевых продуктов пришла в упадок некогда ключевая отрасль экономики города — сельскохозяйственное машиностроение. В этой же группе находится еще один город — в прошлом один из лидеров химической промышленности — Яровое, основные предприятия которого также заметно сократили объемы производства.
Пятая группа — это районы с невысоким уровнем развития экономики и уровнем качества жизни выше среднего. Качество жизни выше среднего предопределяется более высоким уровнем обеспеченности объектами социальной сферы.
Высокие темпы роста краевой и муниципальной экономики в 2006—2008 гг. позволили незначительно увеличить количество муниципальных районов с уровнем развития выше среднего. До 2009 г. данное увеличение было гармоничным — рост экономики муниципалитетов сопровождался, хотя и с определенным временным лагом, переходом территории в группу с более высоким уровнем качества жизни. При этом основным «драйвером» таких изменений были увеличение заработной платы, рост жилищного строительства, улучшение демографических показателей.
В 2009 г. ситуация в экономической сфере заметно изменилась — увеличилось количество территорий со средним уровнем развития экономики и социальной сферы при уменьшении количества территорий с уровнем развития выше среднего. Если говорить о факторах, оказавших влияние на сложившуюся ситуацию, то решающую роль здесь сыграли:
— снижение объемов промышленного производства и доли прибыльных предприятий;
— рост официально зарегистрированной безработицы;
— замедление темпов роста среднемесячной заработной платы и показателей развития потребительского рынка.
Так, положительную динамику производства отгруженных товаров в 2009 г. продемонстрировали только 1 город против 7 городов (из 10) годом ранее и 27 муниципальных районов против 41 района в 2008 г.
Наиболее сильное снижение уровня социально-экономического развития отмечено в городах и муниципальных районах, основу экономики которых
составляли пострадавшие во время кризиса отрасли — машиностроение, стройиндустрия, деревообработка. Наименьшее падение или даже рост в уровне развития продемонстрировали муниципальные образования, промышленность которых ориентирована на производство продуктов питания.
Показателен в этом плане пример городского округа Новоалтайск (согласно рекомендациям Министерства регионального развития РФ он отнесен к монопрофильным населенным пунктам). На его территории зарегистрирован и осуществляет деятельность второй по объемам выпуска производитель железнодорожных вагонов в России — ОАО «Алтайвагон», на котором до начала кризиса было занято свыше 4,1 тыс. работников. В самый разгар кризиса в 2009 г. численность занятых была сокращена более чем на 1 тыс. чел. (т. е. почти начетверть). Как результат, уровень безработицы в городе увеличился с 1,1% до 1,7%. Город показал наименьшие темпы прироста номинальной заработной платы среди городов края — 1 %. Существенно сократились обороты общественного питания и розничной торговли. Все это обусловило переход города из группы с высоким развитием экономики и невысоким уровнем качества жизни в группу с низкими показателями развития экономики и качества жизни.
В Алтайском крае к этой группе помимо Ново-алтайска относятся еще два населенных пункта — города Алейск и Заринск. Согласно оценке социально-экономического развития муниципальных образований они занимают соответственно 1-е и 4-е места среди 10 городов края. Данные населенные пункты в разной степени испытали на себе влияние мирового финансового кризиса. И это было обусловлено профильностью муниципальных образований. В городе Алейске — одном из центров краевой зернопереработки — в кризисный период несколько увеличился объем производства и реализации, а также количество занятых. В Заринске, с его развитой коксохимической промышленностью, несмотря на существенный рост уровня безработицы и снижение темпов производства промышленной продукции, также удалось к концу 2009 г. несколько отыграть падение начала года.
Слабодиверсифицированную структуру экономики, представленную преимущественно зерновым производством, которое имеет высокую корреляцию с мировой конъюнктурой рынка, имеет большинство муниципальных районов Алтайского края. В 2009 г. в крае был получен наивысший за последние три года урожай зерновых культур (около 5 млн т). При этом вследствие сложивше-
гося избытка зерновых падение цены реализации зерновых культур составило согласно данным статистической отчетности около 30%. Все это привело к заметному снижению доходов хозяйств, замедлению темпов инвестиций и уменьшению среднемесячной заработной платы.
Результаты комплексной оценки свидетельствуют о том, что наименее в кризис среди муниципальных образований пострадали те сельские муниципальные районы, которые последовательно развивают животноводство. Показателен пример двух муниципальных районов Алтайского края — Ключевского и Зонального, которые еще три года назад входили в группу с уровнем развития выше среднего, но благодаря последовательномуувели-чению объема инвестиций в основной капитал и реализации целого ряда проектов по итогам 2009 г. переместились в группу с высоким уровнем развития и заняли в ней 3-е и 4-е места соответственно (в 2006 г. — 12-е и 13-е места соответственно). В Зональном районе в этот период была реализована первая очередь проекта строительства птицеводческого комплекса мощностью 36 тыс. т мяса птицы в год (объем инвестиций — свыше 4 млрд руб.). В Ключевском районе начато строительство крупнейшего молочного животноводческого комплекса с содержанием 6 000 голов коров, развитием орошения и первичной переработкой молока.
Кризис достаточно отчетливо продемонстрировал, что местным администрациям необходимо проводить корректировку стратегических направлений социально-экономического развития муниципальных образований, модернизацию выбора возможностей роста и основных векторов территориального развития.
Исследователями П.А. Свердловым и С. Г. Емельяновым предлагаются следующие стратегические направления развития территориальных образований [3], которые в определенной степени являются справедливыми и для муниципальных образований Алтайского края (рис. 2).
Безусловно, некоторые предлагаемые авторами стратегические направления не в полной мере могут быть применимы в муниципалитетах Алтайского края. Тем не менее ввиду незначительной доли собственных доходов бюджетов муниципалитетов Алтайского края (по муниципальным районам доля налоговых и неналоговых доходов в расходах бюджета составляла в 2009г. 19%, по городам — 50 %) представляется крайне проблематичным расширение масштабов государственного (муниципального) стимулирования экономики
«Отсталые» территории (с уровнем развития ниже среднего и низким) «Развитые» территории (с уровнем развития средним и выше среднего) «Передовые» территории (с уровнем развития выше среднего)
В области экономической политики
Обеспечение эффективного функционирования основных отраслей экономики. Содействие органов власти в развитии внешних связей. Субсидирование деятельности градообразующих предприятий. Оказание государственной поддержки основным отраслям. Создание (организация) новых предприятий сферы обеспечения Расширение промышленной специализации экономики. Создание благоприятного инвестиционного климата. Развитие внешних связей. Повышение качества продукции. Освоение инновационных направлений Диверсификационный путь развития экономики. Использование инновационных технологий. Повышение инвестиционной привлекательности территории. Развитие и укрепление международных связей. Повышение качества и конкурентоспособности продукции основных отраслей. Сохранение темпов роста экономического потенциала. Повышение уровня капитализации. Увеличение доли инвестиций в развитие человеческого капитала
В области социальной политики
Создание благоприятных условий для проживания. Повышение уровня внешнего субсидирования. Расширение сети социальных услуг Рост качества жизни. Обеспечение основных потребностей населения. Повышение доступности социальных услуг и их качества. Расширение сети социального обслуживания Обеспечение основных потребностей населения. Повышение качества социальных услуг. Повышение доступности социальных услуг. Инвестиции в социальные объекты. Расширение сети социального обслуживания. Внедрение и использование инновационных технологий. Социально ориентированный бюджет
Рис. 2. Стратегические направления развития территориальных образований
территорий, в том числе путем прямого субсидирования деятельности отдельных, пусть даже и градообразующих предприятий, а также создание с участием органов власти «новых» предприятий. По мнению авторов, более действенный эффектна комплексное социально-экономическое развитие муниципалитетов будет оказывать политика, направленная на стимулирование муниципалитетов к использованию собственных ресурсов для социально-экономического развития. Это потребует некоторой корректировки сложившегося «патерналистского» подхода к развитию муниципалитетов со стороны муниципальных чиновников. Практика муниципального управления Алтайского края демонстрирует, что целый ряд муниципалитетов даже в современных правовых и финансовых рамках добивается заметного прогресса в развитии экономики и социальной сферы путем активной местной политики.
Опыт успешных муниципалитетов свидетельствует, что для инвесторов крайне важно решение целого ряда насущных вопросов:
— отвод и выделение земли;
— установление адекватной арендной платы за нее или оказание помощи в выкупе земельных паев;
— обеспечение необходимой энергетической, газовой инфраструктурой;
— решение вопроса строительства жилья для молодых специалистов;
— поддержка инвесторов в рамках региональных и муниципальных программ (субсидирование процентной ставки, субсидирование налога на имущество, лизинг техники, оборудования и племенного скота, и т.д.).
Примечателен в этой связи опыт Алтайского района Алтайского края, который за последние 20 лет фактически с нуля создал новую сферу экономики, основанную науникальном природно-эко-номическом потенциале территории — туризме. В 2010 г. район предположительно посетят в общей сложности около 300 тыс. чел. Территория лидирует по показателям развития потребительского рынка, в секторе услуг района занято порядка 40 % экономически активного населения (при среднем по районам края уровне 25 %). Все это влияет на рост самостоятельности бюджета территории. За три года доля собственных доходов бюджета возросла практически в 2 раза и по итогам первого полугодия 2010 г. составила 32% (в среднем по районам — около 20%). Это 3-е место среди районов края после промышленно развитых районов [3].
Кроме того, в рамках мероприятий органов государственной власти и местного самоуправления по санации кризисных явлений в экономике Алтайского края крайне востребованными стали
меры государственной поддержки по содействию безработным гражданам в открытии предпринимательства, гранты для начинающих предпринимателей. В рамках программы содействия занятости населения 1,3 тыс. чел. открыли собственное дело и создали дополнительно 1,4тыс. рабочих мест. Грантовой поддержкой для начинающих предпринимателей воспользовались 78 субъектов малого и среднего предпринимательства из 34 муниципальных образований края.
В то же время органами местного самоуправления и экспертами отмечается крайне низкий уровень правовой, экономической грамотности граждан, недостаточное стремление предпринимателей к цивилизованному ведению бизнеса, поиску и обмену информацией, расширению знаний о рынке. Для решения этих проблем в крае создана система центров поддержки малого предпринимательства, которые работают в каждом муниципальном образовании края. Однако в настоящее время эта система делает только первые шаги и нуждается в определенной корректировке. В частности, для оказания консультационных услуг необходимо более широко привлекать видных отраслевых экспертов, требуется маркетинговый анализ рынков продукции, необходима корректировка системы переподготовки и повышения квалификации кадров.
Муниципальной и региональной власти целесообразно:
— осуществлять постоянный мониторинг социально-экономического развития территории (в том числе основываясь на принципах и технологиях маркетинга территорий);
— выявлять возможности для создания бизнеса и новых производств;
— формировать перечень приоритетных инвестиционных проектов, способных дать экономический, социальный и бюджетный эффект;
— изменить подход к управлению активами муниципальных образований (на основе расширенного использования концессионных соглашений) [4].
Список литературы
1. Алтайский край в цифрах. 2004—2009. Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю. Барнаул. 2010.
2. Велкова В. А. Региональное развитие и управление комплексным социально-экономическим развитием дотационного региона // Вестник Чувашского университета. 2009. № 4.
3. Кеник Л. В. Туризм — катализатор социально-экономического развития муниципальных образований края (на примере Алтайского района) // Экономика Алтайского края. 2010. №4.
4. Свердлов П. А., Емельянов С. Г. Выбор стратегии социально-экономического развития региона с учетом асимметрии развития территорий // Известия Курского государственного технического университета. 2010. № 2.
5. Смирнов В. В. К проблеме эффективного развития Чувашской Республики: теория, оценка, интеграционный вектор // Вестник Чувашского университета. 2007. № 3.
6. Шаститко А. Структурные альтернативы социально-экономического развития России // Вопросы экономики. 2008. № 1.
