CC BY
148
ББК 65.050.23
В.Н. Стрижкина, И.В. Стрижкина
Территориальная организация местного самоуправления и процесс укрупнения муниципальных образований в Алтайском крае
V.N. Strizhkina, I.V. Strizhkina
Territorial Organization of the Local Self-Government and the Process of the Municipal Formations Enlargement in the Altai Territory
Рассматривается ряд проблем, связанных со значительной дифференциацией муниципальных образований Алтайского края по уровню экономического развития, численности и плотности населения, количеству сельских территорий. Важнейшим направлением совершенствования территориальной структуры является оптимизация количества муниципальных образований, и прежде всего в виде их объединения.
Ключевые слова: муниципальные образования, территориальная организация, муниципальная реформа, объединение, Алтайский край, реформа местного самоуправления.
Алтайский край является специфичным регионом с позиции территориальной структуры. К моменту принятия Федерального закона №131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ №131) в большинстве муниципальных районов края уже существовала двухуровневая территориальная организация местного самоуправления. И благодаря этому край с 1 января 2006 г. смог перейти к реализации данного закона в полном объеме.
В ходе проведения муниципальной реформы количество муниципальных образований в крае увеличилось с 72 до 797. Однако в 2009 г. их число сократилось до 795, в их числе 60 муниципальных районов, 6 городских поселений, 11 городских округов, 718 сельских поселений. По количеству муниципальных образований край занимает 1-е место в Сибирском федеральном округе и 1-е место в России по числу сельских поселений, так как 98% муниципальных образований являются сельскими [1, с. 17].
За три года переходного периода в реформе выявлен ряд проблем, препятствующих развитию местного самоуправления в Алтайском крае.
Во-первых, в крае, как и во всей стране, муниципалитеты находятся в неравных экономических условиях: на территории одних расположены крупные предприятия, от которых поступают значительные финансовые ресурсы, способствующие успешному
The article deals with a number of problems connected with the efficient differentiation of the municipal formations in the Altai Territory according to the level of economic development, quantity and density of the population, number of rural territories. The most important trend of the territorial structure improvement is the optimization of a municipal formations quantity in the form of unification.
Key words: municipal formations, territorial organization, municipal reform, unification, Altai Territory, local selfgovernment reform.
решению большинства вопросов местного значения. Другие же, а их подавляющее большинство, при проведении муниципальной реформы созданы в границах существовавших ранее сельсоветов, и при их формировании не оценивалось наличие материальных, финансовых и кадровых предпосылок. Есть немало малонаселенных пунктов, где нет товарного производства. Все неучтенные факторы негативно влияют на жизнеспособность муниципальных образований.
Значительная дифференциация муниципальных образований по уровню экономического развития свидетельствует о недостаточности мер региональной политики, направленных на территориальную экономическую конвергенцию, на более полное использование имеющегося потенциала территорий и их включение в территориальное разделение труда. Сказывается и недостаточная проработанность территориальных аспектов принимаемых решений в области инвестиционной, структурной, промышленной политики.
Во-вторых, существует проблема дифференциации численности населения, проживающего на территории муниципального образования. Ярким примером этой ситуации является различие между Бугрышихинским сельсоветом Курьинского района с числом жителей менее 100 человек и Кулундинским сельсоветом Кулундинского района с населением около 16 тыс. человек. Другим примером является Суетский му-
ниципальный район с населением 6 тыс. человек и Первомайский и Тальменский муниципальные районы с численностью более 50 тыс. человек, плотность населения на данных территориях варьируется от 5 до 13 человек на 1 кв. км соответственно.
Следует отметить, что во всех муниципальных образованиях края наблюдается устойчивая тенденция снижения плотности населения с 15,4 человека на 1 кв. км в 2004 г. до 14,9 человека на 1 кв. км в 2009 г. [2, с. 97]. На наш взгляд, подобная тенденция свидетельствует о снижении численности населения на территории муниципальных образований края, что приводит к увеличению различий между территориями. Очевидным является тот факт, что низкая численность населения снижает налогооблагаемую базу муниципальных образований, а следовательно, и его финансовую дееспособность.
По данным похозяйственного учета, в 2009 г. в крае числилось 20 сельских населенных пунктов без населения, а в 297 поселениях численность жителей - менее 1000 человек. Необходимо отметить и существующее в ряде муниципальных образований расхождение зарегистрированной численности населения и действительно проживающей на данной территории примерно на 2,1-6,9%, причем в сторону завышения. Подобные расхождения отмечены в Алей-ском, Баевском, Бурлинском, Каменском, Красногорском, Кулундинском, Кытмановском, Мамонтовском, Немецком, Смоленском, Усть-Пристанском районах [3, с. 16]. Наличие значительного количества сельских поселений с низким уровнем постоянно проживающего населения объясняется тем, что при утверждении границ сельских поселений соблюдался принцип, установленный ч. 1 ст. 11 ФЗ №131, когда границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Практика реализации реформы местного самоуправления в крае показала, что именно в этих поселениях наиболее актуальны проблемы реальной способности органов местного самоуправления решать вопросы местного значения ввиду отсутствия или незначительности налогооблагаемой и ресурсной базы.
Высокий уровень асимметрии муниципальных районов связан также со спецификой административнотерриториального деления, наличием большого числа мелких и экономически слабых муниципальных районов наряду с крупными и экономически развитыми территориями.
По численности населения муниципальные районы Алтайского края могут быть разделены на три группы: малые (с числом жителей до 15 тыс. чел.), средние (15-25 тыс. чел.) и крупные (более 25 тыс. чел.) [4, с. 12]. В 2009 г. количество малых районов
составило 20, средних - 26, крупных - 14. Так, численность населения Чарышского района превышает численность Суетского района в 2 раза, а по величине площади - более чем в 6 раз [5, с. 10-12].
В-третьих, актуальной остается проблема территориальной организации местного самоуправления.
Так, сложная социально-экономическая обстановка складывается в административных образованиях Алтайского края, в которых муниципальный район и город имеют самостоятельность. Это, например, г. Славгород и Славгородский район.
Экономический потенциал Славгородского района представлен сельским хозяйством, торговлей, жилищно-коммунальным хозяйством и другими сферами деятельности, однако на территории района нет развитого промышленного производства. Кроме того, в последние годы тяжелое финансовое положение складывается на сельхозпредприятиях района, так как около 50% пашен заброшено. Снижение темпов развития сельского хозяйства негативно отражается на финансовых показателях экономики и социальной сферы муниципального района. По данным статистики, район занимает последние места в крае по многим показателям социально-экономического развития.
Проблема заключается в том, что при проведении административно-территориального деления не было учтено, что данные муниципальные образования должны быть обеспечены собственными финансовыми источниками для решения вопросов местного значения. В результате Славгородский район относится к одной из самых проблемных в крае территорий. В бюджете района в 2004-2006 гг. основная доля доходов приходилась на средства, полученные в рамках межбюджетных отношений (дотации, субвенции, трансферты), доля которых в общем объеме доходов составляла 83,5% - 2004 г., 87,6% - 2005 г., 89,1% - 2006 г.
Экономика Славгорода в значительной своей части представлена общественным сектором, который формируется за счет как федеральных и краевых, так и городских финансов. Нестабильность меж-бюджетных отношений обусловила неустойчивость структуры доходов городского бюджета и величины их поступлений. Наличие целого комплекса проблем не позволяет городу ускорить темпы роста и достичь среднекраевого уровня. В структуре доходов в 2004-2006 гг. налоговые поступления составляли около 27%, неналоговые - около 3%, а 70% доходов бюджета города формировалось за счет дотации из краевого бюджета [6].
В связи со сложившейся ситуацией в 2006 г. изучался вопрос объединения города Славгорода и части Славгородского района в целях повышения эффективного использования производственного и человеческого потенциала муниципальных образований и достижения стратегических задач развития
территорий. В целом предполагалось, что объединенная территория будет иметь больше возможностей по привлечению инвестиций благодаря увеличенному консолидированному бюджету и более эффективному решению вопросов местного значения.
Предусматривалось разделить район на две части, одну из которых присоединить к городу, другую -к Немецкому национальному району. Однако проведенный опрос показал, что население склонно к другому варианту - объединению Славгорода и всего Славгородского района.
С 2009 г. в качестве претендентов на объединение рассматриваются муниципалитеты так называемой Славгородской зоны края: города Славгород и Яровое, а также примыкающий к ним Славгородский район, где проживает около 70 тыс. человек. Эти муниципалитеты входят в группу муниципальных образований с низким социально-экономическим уровнем развития и значительно отстают по многим показателям от других муниципальных образований края.
На наш взгляд, можно обозначить следующие общие для всей Славгородской зоны проблемы, препятствующие социально-экономическому развитию территорий: во-первых, недостаточно диверсифицированная структура муниципальных экономик, тяжелая ситуация в промышленном производстве, слабое развитие малого бизнеса, высокая степень до-тационности местных бюджетов; во-вторых, влияние финансового кризиса на сложившуюся ситуацию. Так, в городе Яровом, в котором проживает около 20 тыс. человек, в 2009 г. индекс промышленного производства упал до 59% (по краю данный показатель составляет более 90%), и количество субъектов малого бизнеса сократилось на 4%, а в городе Славгороде индекс промышленного производства в 2009 г. не превысил 86% [7].
Для преодоления негативных тенденций в экономике Славгородской зоны и с учетом того, что данные административно-территориальные единицы тесно связаны, в 2009 г. началось обсуждение перспектив их совместного развития. В 2010 г. разрабатывается программный документ, направленный на объединение территорий. Консолидация усилий муниципальных образований в условиях сокращения бюджетных возможностей и из-за последствий мирового финансовоэкономического кризиса позволит реализовать меры по стимулированию предпринимательства, деятельности градообразующих предприятий, увеличению собственных доходов муниципальных образований.
Еще одной проблемой, на наш взгляд, является то, что отдельные территории в связи с особенностями географического положения, составом населения требуют к себе более пристального внимания. Такой «проблемной территорией» считаются поселения правобережья Оби. Часть этих населенных пунктов административно подчинена районам, расположенным
на левом берегу Оби. Оторванность от административных центров и значительной части социальных объектов создает дополнительные сложности населению правобережных поселков. Возникает необходимость изменения административных границ ряда районов для более эффективного решения вопросов местного значения межпоселенческого характера. Так, село Акутиха (Быстроистокский район) и село Солдато-во (Петропавловский район) необходимо отнести к Зональному району. Расположенные сейчас на территории Усть-Пристанского района села Шипуново, Чеканиха, Клепиково и Камышенка предполагается отнести к территории Троицкого района, села Чаузово и Листвянка (Топчихинский район) - к территории Первомайского района. Соответствующим образом должны быть изменены границы Быстроистокского, Петропавловского, Усть-Пристанского и Топчихин-ского районов. Сегодня в этом географическом районе правобережья Оби расположено 5 сельсоветов, в состав которых входит 10 населенных пунктов. Все они являются труднодоступными [8].
В сложившейся ситуации, с учетом вышеобозна-ченных проблем, особую актуальность приобретает вопрос объединения территорий муниципальных образований на территории края.
Считается, что объединение муниципальных образований, особенно сельских поселений, создает условия для дальнейшего развития культуры, образования, социального обеспечения, способствует сокращению расходов на содержание аппарата управления. Данный вопрос является актуальным в связи с тем, что в результате проведения муниципальной реформы только в 2006 г. численность работников органов местного самоуправления увеличилась на 7,5% и составила 13,7 тыс. человек. А за последние четыре года количество чиновников выросло на 12%. Сегодня на 2,5 млн жителей края приходится 19,3 тыс. служащих федеральных, краевых и муниципальных органов власти, и это только третье место в Сибирском федеральном округе после Красноярского края, где число чиновников превышает 25 тыс. человек, и Иркутской области с почти 20-тысячным штатом госслужащих [9].
В связи с тем, что в большинстве сельских поселений Алтайского края значительную долю расходов местных бюджетов составляют управленческие расходы и лишь чуть более половины расходов приходится на решение вопросов местного значения, есть необходимость в ограничении расходов на содержание органов местного самоуправления, исходя из объемов налоговых и неналоговых доходов соответствующего муниципального образования.
Итогом объединения должно стать создание более крупных муниципальных образований с эффективной системой административного управления и сильной экономикой, основанной на реализации конкурентных
преимуществ входящих в него территорий. Развитие экономики объединенного муниципального образования способствует увеличению налогооблагаемой базы, поступлению налоговых отчислений в бюджет, а значит, у территории должна появиться возможность решения неотложных проблем.
Процедура преобразования муниципальных образований длительна и строго регламентирована законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления [10]. Первый этап начинается с принятия решений о выдвижении инициативы преобразования поселений путем их объединения. Инициаторами преобразований муниципалитетов на территории Алтайского края, как правило, выступают органы местного самоуправления. Указанный вопрос обязательно должен быть вынесен на публичные слушания. Это первый шаг по выявлению мнения населения. И только после него происходит принятие решения представительного органа местного самоуправления о назначении даты голосования по вопросу преобразования муниципального образования.
Второй, самый важный этап - это проведение голосования по вопросу преобразования муниципальных образований. Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее половины от числа избирателей объединяемых муниципальных образований и за преобразование высказалось более половины от числа принявших участие в голосовании. В каждом объединяющемся поселении голосование проводится отдельно. В 2006 г. на территории края проведено три голосования по вопросам изменения границ муниципальных образований: 2 - в Первомайском районе, 1 - в Троицком районе Алтайского края.
В феврале 2007 г. принят закон Алтайского края об объединении Тогульского и Шумихинского сельсоветов Тогульского района. С инициативой об объединении выступили также и жители сельских поселений ряда районов края (Бурлинского, Первомайского, Тальменского, Топчихинского). Однако по результатам референдума согласие населения на укрупнение муниципальных образований не получено, в том числе и из-за низкой явки избирателей (в среднем она составила 51,03%).
Минимальный показатель явки избирателей 26,97% был получен на голосовании по вопросу преобразования (объединения) Майского сельсовета Бурлинского района Алтайского края и Бурлинского сельсовета Бурлинского района в муниципальное образование Бурлинский сельсовет Бурлинского района Алтайского края. Максимальное значение избирательной активности (81,08%) отмечено на голосовании по преобразованию (объединению) муниципальных образований Листвянского и Чаузовского сельсоветов Топчихинского района в муниципальное
образование Чаузовский сельсовет Топчихинского района Алтайского края.
Подобные факты свидетельствуют о неэффективности проведенной подготовительной работы по объединению, о необходимости совместных усилий государственных и муниципальных структур по повышению правовой культуры и воспитанию гражданской ответственности жителей края, от которых зависит решение как общегосударственных, так и местных задач.
Однако в марте 2008 г. произошло объединение четырех сельсоветов, а в октябре 2008 г. жители Змеиногорского района и города Змеиногорска на местном референдуме высказались за объединение. В Змеиногорском районе за укрупнение отдали голоса 77% избирателей, в городе Змеиногорске - 85% [11]. Можно, на наш взгляд, обозначить несколько причин, побудивших местные власти Змеиногорска и Змеиногорского района инициировать процесс объединения. Это прежде всего социально-экономическое развитие территории. Сегодня здесь активно развивается горнорудная промышленность. Производство находится в нескольких селах района, а развивать социальную сферу было бы логичнее в крупном административном центре. Назрела необходимость в налаживании более тесных связей в перерабатывающей промышленности и сельском хозяйстве. И у Змеиногорска, и у Змеиногорского района есть хорошие перспективы в развитии туризма. Объединение познавательного туризма в городе и активного отдыха в районе повысит туристическую привлекательность территории. Таким образом, концепция объединения основывается на трех приоритетных направлениях развития: промышленность, сельское хозяйство и туризм. Предполагается в течение трех-пяти лет запустить ряд инвестиционных проектов.
Целью объединения Змеиногорска и Змеиногорского района было создание крупного муниципального образования с эффективной системой административного управления и сильной экономикой, основанной на реализации конкурентных преимуществ входящих в него территорий. Считается, что отдача от этого проекта в виде налоговых поступлений должна не только снизить дотационность объединенной территории, но и повысить общий уровень экономического развития муниципального образования. В частности, при реализации крупных инвестиционных проектов по освоению полиметаллических руд, расположенных на территории Змеиногорского района, произойдет увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет объединенных муниципальных образований. Подсчитано, что налоговые отчисления от освоения указанных месторождений с 2009 по 2012 г. возрастут в 4,4 раза, при этом общий объем налоговых и неналоговых доходов города и района увеличится на 66%. В результате обеспеченность совместного
бюджета собственными доходами возрастет с 70% в 2008 г. до 88% в 2012-м. Рост общего объема доходов бюджета на душу населения позволит объединенной территории по данному показателю войти в первую пятерку в рейтинге муниципальных районов края и даст возможность получить дополнительные ресурсы в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, расширить участие на условиях софинансирования в федеральных и краевых инвестиционных программах и проектах.
Положительным моментом объединения Змеи-ногорска и Змеиногорского района является также планируемое сокращение расходов на содержание органов местного самоуправления с 13% в 2008 г. до 5% в 2012 г. [12]. После объединения численность населения нового муниципального образования стала вдвое больше, а административный аппарат составляет около 45 человек. Ранее в Змеиногорске, где проживает около 11 тыс. населения, административный аппарат составлял около 30 человек, и в Змеиногорском районе, где проживает 12 тыс. человек, численность чиновников была примерно такой же. Данный пример иллюстрирует сокращение административного аппарата объединенного муниципального образования, что очень важно.
Кроме того, в результате объединения наиболее отчетливо проявляется оптимизация муниципального управления при решении социальных проблем населения, повышение эффективности бюджетных расходов в деятельности учреждений социальной сферы, здравоохранения и образования.
Объединение Змеиногорска и Змеиногорского района в целом позволит эффективно распорядиться финансовыми ресурсами этих муниципальных образований. А реализация приоритетных направлений концепции обеспечит генерацию дополнительных денежных потоков, что позволит ускорить социальноэкономическое развитие территорий единого района, увеличить налогооблагаемую базу, сформировать принципиально новые источники финансирования доходной части бюджета и повысить бюджетную обеспеченность населения.
Так, в 2009 г. Змеиногорский район участвовал в претворении в жизнь краевых инвестиционных программ. В рамках реализации концепции развития объединенной территории произошло укрепление социально-экономической базы, в частности:
- обновлена дорожная техника, проведено благоустройство территорий. На эти цели было направлено более миллиона рублей;
- завершено реконструирование участков автомобильных дорог между селами Отрада - Октябрьский -Саратовка. На эти работы направлено 6 млн руб.;
- построены и сданы в эксплуатацию мосты через реки Змеевка и Харьковка, действующие объекты пограничного городка.
По итогам сельскохозяйственного года валовой сбор зерна превысил показатели 2008 г. в 2,5 раза. На планируемую мощность вышли Змеиногорский винно-водочный завод, ОАО «Сибирь-Полиметаллы», где работают более 300 жителей района. Таким образом, объединенная территория вышла на новый уровень развития, в связи с чем бюджетная заявка в инвестиционные программы на 2010 г. составляет около 100 млн руб. [13].
В целом для Алтайского края характерен высокий уровень различий в социально-экономическом положении муниципальных районов и городских округов, а также внутри групп городских округов и муниципальных районов. В частности, по объемам промышленного производства на душу населения муниципальные районы и городские округа различаются в 4,3 раза, по уровню инвестиций в основной капитал - в 2,5 раза, по уровню среднемесячных денежных доходов населения - в 2,8 раза. Значительны различия и в показателях развития потребительского рынка, оснащении социальной и транспортной инфраструктурой.
Количество муниципальных образований, а также их соотношение создают предпосылки для проведения той или иной территориальной политики в регионе. В преобладающем большинстве субъектов Федерации количество муниципальных районов превышает количество городских округов (в среднем на 17, а по агропромышленным регионам на 25) [14]. При этом в Алтайском крае максимальный разрыв по количеству муниципальных районов и городских округов -49 (60 муниципальных районов и 11 городских округов). Таким образом, в Алтайском крае регулирование и оптимизация территориального развития должны осуществляться с учетом специфики сельских муниципальных районов, их агропромышленной специализации.
Важнейшим направлением совершенствования территориальной структуры в Алтайском крае является оптимизация количества муниципальных образований, формирование территориальной структуры сельских муниципальных образований на основе муниципальных районов с численностью населения более 25 тыс. жителей.
Одной из важнейших проблем в области финансового обеспечения местного самоуправления, на наш взгляд, следует признать проблему распыления бюджетной базы между массой не всегда дееспособных муниципальных образований. Как показывает практика, крупные муниципальные образования являются экономически и бюджетно самостоятельными. При уменьшении количества муниципальных районов в Алтайском крае возможна значительная экономия бюджетных средств, а также упрощение процедуры регулирования территориального развития, в том числе межбюджетного. Крупные муниципальные
районы будут иметь под собой более мощную экономическую основу реализации местного самоуправления, что позволит эффективнее решать вопросы местного значения и удовлетворять потребности населения в бюджетных услугах. Недостатками укрупнения районов Алтайского края может стать деградация социальной инфраструктуры тех районов, которые войдут в состав более мощных территорий.
В условиях нового административно-территориального деления появится реальная возможность сгладить региональные различия в уровне социальноэкономического развития территорий муниципальных образований. Для этого необходима разработка и реализация стратегии территориального развития Алтайского края, направленной на выявление полюсов роста при более полном использовании потенциала всех муниципальных образований.
Библиографический список
1. Алтайский край в цифрах. 2003-2008 : крат. стат. сб. / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю. - Барнаул, 2009.
2. Социально-экономическое положение Алтайского края. Январь-ноябрь 2009 года : статистический доклад / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю. - Барнаул, 2009.
3. Елизарьева, Т. Сколько нас? Узнаем в 2010 году / Т. Елизарьева // Местное самоуправление на Алтае. -2009. - №1-2.
4. Численность населения по городам и районам Алтайского края на 1 января 2008 года : стат. бюл. / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю. - Барнаул, 2009.
5. Основные показатели социально-экономического положения муниципальных районов и городских округов Алтайского края : стат. сб. / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю. - Барнаул, 2009.
6. Муниципалитеты Алтайского края начнут обмениваться опытом работы по наполнению бюджетов [Электронный ресурс]. - иКТ: http://www.altairegion22.ru/rus/ regюn_news/?news_id=50023.
7. Чистякова, С. Горизонтальные связи / С. Чистякова // Континент Сибирь. - 2010. - №2(644).
8. Главы районов и сельсоветов против изменения границ муниципальных образований [Электронный ресурс].
- URL: http://www.sibinfo.Su/news/alt/2/9283.html.
9. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]. -иЖ: http://www.cikrf.ru/newsite/news/ асШа1/2009/07/20/ book_demjsp.
10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г (с последующими изменениями 7.05.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - №40.
11. Информация избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в ответ на вопросы ЦИК России [Электронный ресурс]. - и^: http://www.cikrf.ru/newsite/ news/actual/2009/08/10/org_golos/pril_1.doc.
12. Белоусов, А. А мы пожмем друг другу руки / А. Белоусов // Местное самоуправление на Алтае. -2008. - №6(15).
13. Город районного значения Змеиногорск: став единым муниципальным образованием, село и город выиграли [Электронный ресурс]. - и^: http://www.altairegion22.ru/ rus/region_news/?news_id=54846.
14. Муниципалитеты Алтайского края начнут обмениваться опытом работы по наполнению бюджетов [Электронный ресурс]. - и^: http://www.altairegion22.ru/ rus/region_news/?news_id=50023.
