CC BY
271
Законодательная экспертиза
Социально-экономическая сфера как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
Е.А. Мазур
После принятия Конституции РФ на практике предметы ведения в Российской Федерации разграничивались несколькими способами — конституционным и договорным.
Несмотря на то что внеконституционные способы разграничения предметов введения представляются противоречащими Конституции РФ, ввиду того что в соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ установлена высшая юридическая сила Конституции РФ, а ч. 2 ст. 4 Конституции РФ — верховенство Конституции РФ и, следовательно, закрытые перечни статей 71-72 Конституции РФ не подлежат пересмотру иным способом, кроме как путем внесения изменений в соответствии с порядком, установленным ст. 136 Конституции РФ для внесения поправок в Главы 3-8 Конституции РФ, все же из-за несогласованности и неточности норм Конституции РФ в Российской Федерации с 1994 по 1998 гг. активно заключались договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, которыми устанавливались в том числе и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Договорной способ разграничения предметов ведения был обусловлен наличием конституционной нормы — ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, в соответствии с которой разграничение между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
В период с 1994 по 1998 г. было заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, некоторые из которых заключались в форме договора между Федерацией и субъектом Федерации (например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан от 03.08.1994 «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органа-
ми государственной власти Республики Башкортостан»), что приближало их по своему характеру к международным договорам1.
Все без исключения договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, заключенные в этот период, перекраивали установленные Конституцией РФ предметы ведения в социально-экономической сфере.
Предметы совместного ведения в социально-экономической сфере значительно расширялись, в сравнении с установленными в Конституции РФ. Список вопросов, включенных положениями договоров о разграничении в перечень предметов совместного ведения в социально-экономической сфере, очень широк. Он включает в себя вопросы миграции; социальной защиты отдельных групп граждан; реализации согласованной политики в области науки, культуры и образования; занятости населения; вопросы организации и развития туризма; функционирования и развития различных комплексов (топливно-энергетического, транспортного), промышленности, информационных систем; владения, пользования и распоряжения природными ресурсами; агропромышленного комплекса; создания промышленных объектов по переработке сельскохозяйственной продукции и многое другое.
В соответствии с некоторыми договорами (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия, Саха), конституционные предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов оказывались в списке предметов самостоятельного ведения субъекта Федерации.
Следует заметить, что с момента принятия Конституции РФ предметы ведения между Федерацией и ее субъектами разграничены ст. 71-73, и договорная практика, существовавшая наряду с конституционным разграничением, превращала отношения Федерации и ее субъектов в паутину, в которой конституционное разграничение предметов ведения перекрывалось договорным, противоречащим конституционному. При этом договоры были заключены с большим числом субъектов: 46 субъектов РФ участвовало в 42 договорах. Перечни исключительных предметов ведения субъектов Федерации и совместного ведения, а иногда и предметов исключительного ведения Федерации в социальноэкономической сфере накладывались на конституционные предметы ведения, как правило, без соответствующей правовой регламентации полномочий по таким предметам ведения. Таким образом, субъекты, заключившие договор о разграничении и не заключившие, фактически ставились в неравные положения в отношениях с центром.
К счастью, договорной способ разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами остался в прошлом и все договоры, заключенные в тот период, не действуют. Таким образом, единственным источником, определяющим предметы ведения Федерации и ее субъектов в России, является Конституция РФ.
1 Лексин И.В. Институт договора о разграничении компетенции: возможности и пределы применения в современной России // Право и власть. 2002. № 2. С. 71.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установлены в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. В науке содержится несколько классификаций предметов совместного ведения.
Так, О.Е. Кутафин разделяет предметы совместного ведения на три группы, образующие 1) область государственного строительства (пп. «а», «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); 2) сферу законодательного регулирования (пп. «к», «л», «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); 3) область экономического и социально-культурного строительства, к которой отнесены все остальные пункты ч. 1 ст. 72 Конституции РФ2, а именно: пп. «в», «г», «д», «е», «ж», «з», «и», «м», «о».
В.А. Черепанов также разделил предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на три большие группы: 1) «отраслевые» отношения; 2) общественные отношения, возникающие при реализации важнейших конституционных принципов; 3) отношения, которые по общему правилу регулируются на федеральном уровне3.
Под «отраслевыми» отношениями понимаются отношения, регулируемые сложившимися отраслями российского законодательства (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Вторая группа — общественные отношения, возникающие при реализации важнейших конституционных принципов, также регулируются отраслями права, указанными в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, а также другими отраслями законодательства. Эти отношения предусмотрены пунктами «а», «б», «в», «д», «е», «ж», «з», «л», «м», «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и, в свою очередь, подразделяются на четыре подгруппы.
Итак, в общественные отношения, возникающие при реализации важнейших конституционных принципов, входят: 1) общественные отношения в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка (пп. «а», «б», «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); 2) общественные отношения в социальной сфере, развивающие положения статьи 7 Конституции РФ (пп. «е», «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); 3) общественные отношения в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, развивающие положения статьи 9 Конституции РФ (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); 4) общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы (пп. «д», «м» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) 4.
К третьей большой группе относятся общественные отношения, предусмотренные пунктами «и», «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.
Примечательно, что наряду с выделением общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, составляющие общественные отношения в экономической сфере, В.А. Черепановым вообще не выделяются ни в группах, ни в подгруппах.
По мнению А.Н. Черткова, в сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации «входят прежде всего социально-культурная сфера, экономика, природопользование и охрана окружающей
2 См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М. 2001. С. 340-341.
3 См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. С. 174.
4 См.: Там же. С. 177-180.
среды, а также вопросы государственного строительства и безопасности, необходимые для функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления... Отдельную сферу предметов совместного ведения Российской Федерации составляет правозащитная деятельность»5. К социально-культурной сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены: общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); охрана памятников истории и культуры (п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Экономическую сферу составляют: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); разграничение государственной собственности (п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); координация внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В сферу природопользования и охраны окружающей среды входят: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.) К сфере правозащитной деятельности относятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Еще один подход к классификации предметов совместного ведения приведен в проекте Концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. Так, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации условно разделяются на пять групп: 1) правовые (пункты «а», «к», отчасти — «и», «н»); 2) политико-административные (пункты «б», «м», отчасти — «о»); 3) экономические (пункты «в», «г», «д», «и»); 4) социально-культурные (пункты «е», «ж», «з»); 5) организационно-кадровые (пункты «л», «н») 6.
Основываясь на приведенных подходах к классификации предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что во всех случаях выделения социальной или социально-культурной сферы в нее включаются пп. «е» и «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Вместе с тем в социальную сферу включаются также п. «з» — осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (О.Е. Кутафин, проект Концепции государственной
5 Чертков А.Н. Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: проблемы конституционно-правового оформления // Государство и право. 2007. № 8. С. 26.
6 Проект «Концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти» // Казанский федералист. № 1 Казань: Изд-во ин-та истории АН РТ, 2002. С. 111.
политики по разграничению.), а также п. «д» — в части охраны памятников истории и культуры (А.Н. Чертков).
Представляется, что предмет совместного ведения, установленный п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, едва ли следует включать в социальную или социальноэкономическую сферу (О.Е. Кутафин), поскольку данная сфера общественных отношений лежит за пределами нормального развития общества и представляет собой кризисные ситуации, чрезвычайного характера. В связи с этим полагаем, что п. «з» входит в отдельную категорию — «Чрезвычайные ситуации» и не должен быть включен в группы предметов ведения, составляющих социальную (социально-культурную) или экономическую сферы.
Наряду с этим отнесение к социальной сфере пп. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ — в части охраны памятников истории и культуры представляется нам вполне обоснованным, поскольку социальная сфера, представляя собой многоаспектное явление, включает в себя в том числе и область культуры.
Предложенная А.Н. Чертковым классификация, в части отнесения пп. «б» и «м» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к сфере правозащитной деятельности, и выключение ее, таким образом, из социальной сферы представляется оправданной. Следует обратить внимание на то, что в число предметов ведения Российской Федерации в социально-экономической сфере включено «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», в то время как по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации такой предмет ведения, как «защита прав и свобод человека и гражданина», исключен из социально-экономической сферы. Это связано прежде всего с тем, что к ведению Российской Федерации отнесено регулирование прав и свобод человека и гражданина, защиту которых должны обеспечивать все органы государственной власти. Соответственно, установление прав и свобод человека и гражданина в социальной или экономической сферах должно включаться в сферу общественных отношений, составляющих социально-экономическую область. В то время как защита прав и свобод человека и гражданина лежит в плоскости правозащитной деятельности и, следовательно, не входит в социально-экономическую область.
Следует обратить внимание на тот факт, что социальная сфера, как и экономическая, лежит в основе всех сфер, составляющих предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку сами по себе общественные отношения — это уже часть социальной системы, и их закрепление и реализация в любом случае базируется на экономической составляющей.
В экономическую сферу следует включить пп. «в», «г», «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Неоднозначным в предложенных классификациях является место п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Одни авторы природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрану памятников истории и культуры относят к экономической сфере (проект Концепции) или к области экономического и социально-культурного строительства (О.Е. Кутафин), другие — частично к социальной сфере, частично к сфере природопользования и охраны окружающей среды (А.Н. Чертков), третьи — к сфере взаимодействия общества и при-
роды. Наиболее правильным представляется подход А.Н. Черткова к определению места п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которым охрана памятников истории и культуры относится к социальной сфере, а природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории — к сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Нет сомнений, что природопользование и охрана окружающей среды — это залог прогрессивного развития общества, в том числе и в социальной и экономической сферах. Вместе с тем думается, что природопользование и охрана окружающей среды все же являются отдельной областью общественных отношений (экологической сферы), составляющих самостоятельную группу, даже несмотря на ее тесную взаимосвязь с социальной и экономической областями. В связи с этим предлагаем к социально-экономической области относить п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ только в части охраны памятников истории и культуры.
Еще один предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеющий неоднозначное место в подходах к классификации, — п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ: координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. В качестве предмета ведения, отнесенного к экономической сфере, п. «о» выделяют О.Е. Кутафин и А.Н. Чертков.
Представляется, что п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ входит в экономическую сферу в части координации внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.
Таким образом, к числу предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов в социально-экономической сфере следует относить:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ);
- разграничение государственной собственности (п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ);
- охрана памятников истории и культуры (п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ — частично);
- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ);
- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ);
- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ);
- координация внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ — частично).
В отечественной юридической литературе не раз уделялось внимание проблеме несовершенства с точки зрения юридической техники текстов ст. 71, 72 Конституции РФ7. Отметим, что указанная проблема актуальна в полной мере
7 Чертков А.Н. Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: проблемы конституционно-правового оформления // Государство и право. 2007. № 8. с. 23-24; Умнова И.А. Конс-
и для предметов ведения, отнесенных к социально-экономической сфере. В частности, отнесение к совместному ведению «общих вопросов воспитания, образования, культуры» выдвигает на передний план следующие трудности в понимании, а следовательно, и в практической реализации данного предмета ведения: 1) если к совместному ведению отнесены общие вопросы, то в чьем ведении находятся конкретные (частные) вопросы; 2) следует ли из этого, что конкретные (частные) вопросы в этой области составляют исключительное ведение субъектов Российской Федерации, в соответствии со ст. 73 Конституции РФ; 3) трудности вызывает и определение «границ» общих вопросов. А.Н. Чертков по этому поводу пишет: «Следует признать, что "общие вопросы" равно как и "общие принципы", — категории, присущие именно федеральному уровню правового регулирования, т.к. в данном случае речь идет о тех сферах, которые требуют единообразия. В частности, как можно отнести общие вопросы образования к предметам совместного ведения, если ст. 43 Конституции и Закон РФ "Об образовании" от 10 июля 1992 г. .фактически их регулируют»8.
Обращает на себя внимание также формулировка п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится «координация вопросов здравоохранения». Если в совместном ведении находится лишь координация вопросов, то к чьему ведению следует относить их регулирование? Ввиду того что Российская Федерация в соответствии со ст. 71 Конституции РФ не наделена предметом ведения, включающим в себя вопросы здравоохранения, можно сделать вывод, что регулирование вопросов здравоохранения, согласно ст. 73 Конституции РФ, отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, как и в случае с образованием, общие вопросы здравоохранения урегулированы ст. 41 Конституции РФ и далее на федеральном уровне — Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан9.
Представляется, что «общие вопросы» в социальных сферах, таких как образование и здравоохранение, все же должны находиться в ведении Российской Федерации, в то время как конкретные «частные» вопросы должны быть отнесены к ведению субъектов Российской Федерации.
Кроме этого, некоторые важные вопросы, входящие в социально-экономическую сферу, не поименованы в ст. 71-72 Конституции РФ и, следовательно, согласно ст. 73 Конституции РФ, находятся в ведении субъектов РФ. Между тем правовое регулирование по таким вопросам осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Так, например, сельское хозяйство, являясь важной составляющей социально-экономического развития, не поименовано в качестве исключительного предмета ведения в ст. 71 Конституции РФ, а также не нашло своего закреп-
титуционные основы современного российского федерализма. М. 1998. С. 179-180; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М. 1995. С. 52; Крылов Б.С. Проблемы разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М. 1995. С. 45; Собянин С.С. Субъект Российской Федерации в экономическом и социальном развитии государства. Компетенция органов власти и методы ее реализации / М.: Норма. 2007. С. 181 и др.
8 Чертков А.Н. Указ соч. С. 24.
9 Ведомости СНД и ВС РФ. 19.08.1993. N 33. ст. 1318.
ления и в части 1 ст. 72 Конституции РФ как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Наряду с этим, согласно ст. 73 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В ч. 4 ст. 76 Конституции РФ установлено, что вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. В соответствии с ч. 6 ст. 76, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
Следовательно, сельское хозяйство, согласно остаточному принципу, находится в ведении субъектов Российской Федерации, и, соответственно, правовое регулирование по вопросам своего исключительного ведения субъекты Федерации осуществляют самостоятельно. В свете изложенного становится неясным место Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»10 и содержащегося в ст. 2 императива о том, что правовое регулирование отношений в сфере сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий осуществляется ФЗ № 264 и иными нормативно-правовыми актами РФ и только потом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Некоторые исследователи считают, что «это сделано потому, что основным средством аграрного или сельскохозяйственного производства является земля, а отношения, связанные с использованием земли, регулируются земельным законодательством, которое, согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относится к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, как равным образом и законодательство об охране окружающей среды. Аграрное производство является одним из основных факторов отрицательного влияния на окружающую среду. Таким образом, те отношения в аграрном секторе экономики, которые связаны с земледелием и животноводством, являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов»11. Наряду с этим те же исследователи подчеркивают, что вся полнота государственной власти субъектов Федерации по вопросам регулирования отношений вне предметов ведения РФ и совместного ведения с субъектами РФ будет проявляться в том, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, регулирующим какие-либо аграрные отношения вне землепользования и охраны окружающей среды, будет действовать нормативный правовой акт субъекта РФ12.
10 СЗ РФ. 01.01.2007. № 1 (1 ч.). Ст. 27.
11 Комментарий к Федеральному закону от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства) (постатейный) / А.П. Анисимов, Р.Т. Бакирова, А.Я. Рыженков, А.Е. Черноморец // СПС Консуль-тантПлюс. 2009.
12 См. Комментарий к Федеральному закону от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйствам
Между тем представляется, что сельское хозяйство, как один из важнейших объектов социально-экономической сферы, должно все же находиться в совместном ведении Федерации и ее субъектов. В связи с этим думается, что отсутствие данного предмета ведения в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ является существенным недостатком.
Таким образом, не все существенные вопросы в социально-экономической сфере, которые должны быть в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определены Конституцией РФ. Вероятно, именно неполнота ч. 1 ст. 72 Конституции РФ послужила одной из причин столь активного расширения перечней предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов в социально-экономической сфере в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий.
