Социальная сфера Алтайского села как объект государственнойи муниципальной политики Текст научной статьи по специальности «Социологические науки»

алтайский вестник государственной и муниципальной службы

В статье представлены результаты исследования процессов и механизмов развития социальной сферы села в Алтайском крае в условиях государственных реформ и становления местного самоуправления. Рассмотрены методологические иметоди-ческие аспекты исследования, проанализированы различные подходы к определению сущности иустройства социальной сферы, направления изучения социальной сферы села. Информационной базой являются данные социологических опросов населения и экспертов (прежде всего руководителей и специалистов муниципальных органов управления). Выявлены современные вызовы в развитии социальной сферы алтайского села, особенности современного положения и динамики развития отраслей социальной инфраструктуры, сферы доходов и занятости населения, демографического воспроизводства с 1992 г., с выделением процессов, произошедших в 2000-х, в тан числе в 2006-2007 гг. Аана оценка вм1яния государственной политики и процессов формирования местного самоуправления на развитие социальной сферы села, определены направления совершенствования политики в данной области.

СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА АЛТАЙСКОГО СЕЛА КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Алис Мустафаевна СЕРГИЕНКО, профессор кафедры государственной службы и кадровой политики Алтайского филиала ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы» в г.Барнауле, доктор социологических наук

В годы реформ произошли кардинальные изменения социальной сферы, характера взаимодействия субъектов управления развитием села. Обращают на себя внимание концентрация бедности и безработицы на селе, процессы разрушения социальной инфраструктуры, низкая экономическая активность селян и неэффективность взаимодействия властей и бизнеса в развитии социальной сферы. Это касается прежде всего проблемных регионов аграрной специализации, отличающихся меньшими возможностями проявления активности их жителей и влияния органов местного самоуправления на развитие социальной сферы. Модернизация государственной и муниципальной политики как механизма регулирования социальной сферы сельских сообществ затруднена как в силу указанных причин, так и из-за недостаточной изученности современных процессов и механизмов развития данной сферы. Решение такой проблемы создает основу качественной оценки социальных реформ и способствует в конечном счете формированию условий развития полноценной среды жизнедеятельности селян, создания эффективной системы местного самоуправления, сокращения нагрузки государства по поддержке аграрного сектора.

Исходя из задач, а также специфики исследования ученые используют различные подходы к определению содержания категории «социальная сфера». Одним из распространенных является экономический, точнее экономико-отраслевой, подход к трактовке социальной сферы, по сути как синонима понятия «социальная инфраструктура». Ученые рассматривают социальную сферу как совокупность отраслей экономики, чаще ее непроизводственной сферы, связанных с предоставлением благ и услуг, удовлетворяющих потребности людей и формирующих условия их повседневной жизнедеятельности [1, 2]. К таким отраслям обычно относят здравоохранение, образование, культуру и искусство, физическую культуру и спорт, социальное обслуживание, социальное обеспечение и социальное страхование, жилищное и коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение. Кроме того, к социальной сфере относят ряд отраслей производственной сферы, выполняющих функции социального обслуживания -розничную торговлю и общественное питание, бытовое обслуживание, транспорт и связь по обслуживанию населения и другие. В таком случае социальная сфера предстает только как социальная инфраструктура, без учета деятельности социальных субъектов, их связей и отношений.

Представители социально-воспроизводственного подхода подчеркивают, что выделение социальной сферы позволяет целостно оценить процесс и результат

воспроизводства человека, социальных групп и общества в целом, проанализировать эффективность деятельности тех или иных социальных институтов. Так, Г.И. Осадчая определяет социальную сферу «как целостную, постоянно изменяющуюся подсистему общества, порожденную его объективной потребностью в непрерывном воспроизводстве субъектов социального процесса, различающимися способностями, потребностями и многообразием интересов в процессе социального взаимодействия» [3, с. 70].

В рамках социоструктурного подхода социологи трактуют социальную сферу как совокупность больших социальных групп (классов, слоев, наций, народов и т.д.), как систему социальных неравенств, элементами которой являются социальные статусы различных групп, что сводит ее (социальную сферу) по существу к понятию социальной структуры [3]. По мнению сторонников данного подхода, социальная сфера включает устойчивые связи людей, различающих ся своими позициями по доходам и собственности, власти, образованию, престижности основного занятия в сфере общественного производства и другим критериям. В таком ракурсе анализа социальная сфера утрачивает свой главный функциональный признак - обеспечение воспроизводства общества.

Особый подход демонстрирует В.Н. Ковалев, он определяет социальную сферу как исторически сложившуюся, относительно устойчивую «систему

управление

■л ■>

связей и отношении между взаимодействующими субъектами и всеми другими элементами, составляющими общество как целостность» [4, с. 29]. Помимо субъектов он включает в социальную сферу также широкую «совокупность социальных условий и факторов, обеспечивающих жизнедеятельность общественных групп и индивидов, их воспроизводство, развитие, совершенствование».

Мы придерживаемся близкого к данному пониманию социальной сферы подхода, предлагая рассматривать ее как совокупность социальных отношений и условий (труда, быта, досуга и др.), определяющих интересы классов, слоев, групп и влияющих на характер и содержание их деятельности и поведения. При этом социальная сфера по своему предметному содержанию включает как социальную структуру, так и социальную инфраструктуру, взаимосвязь которых обеспечивается, с одной стороны, системой общественных потребностей, а другой, - степенью их удовлетворенности и возможностями доступа к ценностям, благам и услугам.

Основу системного исследования социальной сферы современного российского села заложили в своих работах

A. Алексеев, Б. Беленький, Е. Горяченко, Т. Заславская, 3. Калугина, Р. Рывкина, Дж. Скотт и др. К настоящему времени сформировался ряд направлений исследования социальной сферы села, среди которых можно выделить посвященные изучению: 1) факторов ее развития (социально-экономическая политика, потенциал территории, культура); 2) влияния социальной сферы на экономику; 3) проблем развития различных отраслей сельской социальной инфраструктуры (сети учреждений, обеспеченности человеческими, материальными и другими ресурсами, организация и стимулирование труда и т.д.); 4) проблем управления развитием социальной сферы в условиях рыночных реформ и т.д. В частности, в работах Б. Артемова, П. Великого, 3. Калугиной, О. Фадеевой,

B. Чуракова, Т. Шанина и других ученых рассматриваются социальные проблемы сельского социума и его адаптационного потенциала, развития социальной среды жизнедеятельности селян [5-10]. Вместе с тем, актуальной остается задача более полного представления о процессах развития социальной сферы российского села в условиях реализации современной государственной аграрной

политики и становления местного самоуправления, выявлена недостаточная методологическая разработанность и эмпирическая изученность социальных механизмов развития данной сферы, в т.ч. взаимодействия субъектов, принимающих участие в ее развитии.

Основной задачей нашего исследования является изучение социальных процессов и механизмов развития социальной сферы сел Алтайского края в условиях реализации государственных реформ и формирования местного самоуправления и разработка направлений совершенствования политики ее регулирования. При этом под социальной сферой села понимается целостная подсистема общества, включающая совокупность отношений и условий жизнедеятельности сельского населения, формирующих их интересы и определяющих их деятельность и поведение. Исходя из этого, изучение социальной сферы села предполагает анализ уровня и динамики развития основных отраслей социальной инфраструктуры, проблем доступности социальных услуг, динамики положения сельского населения в сфере доходов и занятости, демографических и других социальных процессов. При этом в состав сельской социальной инфраструктуры включается двенадцать отраслей: жилищно-коммунальное хозяйство, торговля, общественное питание, здравоохранение, образование, дошкольное воспитание, бытовое обслуживание, культура, транспорт и связь по обслуживанию населения, социальное и пенсионное обслуживание.

В ходе исследования использовались результаты ранее проведенных нами социологических обследований [11-16]:

1) выборочных опросов населения: 1100 сельских жителей 43 районов в трех регионах Сибири (Аутайском крае, Новосибирской области и Республике Алтай) в 2002-2003 гг.; 400 сельских жителей 16 районов Алтайского края в 2001 г.;

2) экспертных опросов руководителей региональных и муниципальных органов управления, проведенных в период с 2000 по 2005 гг. Кроме того, в августе 2007 г. нами проведен опрос сельских жителей и экспертов в Третьяковском районе Аугайского края, результаты которого в первую очередь мы и представляем далее. В качестве экспертов здесь выступили руководители и специалисты органов местного самоуправления (му-

ниципального района, сельского поселения).

В рейтинге проблем социальной сферы, волнующих сегодня сельских жителей, социально-экономические проблемы занимают, как и в первые годы 2000-х гг., лидирующие позиции. Во-первых, это низкие размеры оплаты труда и пенсии при сравнительно высоких розничных ценах, их росте. Во-вторых, проблемы занятости: безработица, отсутствие рабочих мест, особенно для молодежи, порождает клубок новых проблем, приводит к деградации населения, которая осознается селянами как проблема особой важности. На третью позицию поднялась проблема распространения алкоголизма и наркомании, что отчасти является следствием низкой занятости молодежи, их невысокой трудовой мотивации. Этому способствует и современное состояние сферы культуры села, падение нравственности («практически не проводится воспитательная работа с детьми и молодежью; мало образовательно-развивающих учреждений») - четвертое место. Пятерку вызовов замыкает неблагоустройство сельских поселений (низкий уровень освещенности улиц, асфальтированности тротуаров и дорог и др.)

Далее, селян по-прежнему волнуют проблемы бедности, чрезмерного расслоения общества (шестая позиция), хотя их рейтинг заметно упал (в начале десятилетия эти проблемы входили в тройку «лидеров»). К важным проблемам селяне относят также ухудшение медицинского обслуживания, слабую материальную базу районных больниц, недоступность отдельных видов медицинских услуг. Кроме того, выделены проблемы коммунальных услуг (нестабильности их предоставления, дороговизны), образования (слабой материальной базы, низкой доступности высшего образования). Сельские жители сами поднимают проблемы демографического воспроизводства, сохранения села как уникального сообщества, чему способствует деградация остающейся в селе молодежи, не ориентированной на создание полноценной семьи. Отмечаются также этнические и миграционные проблемы: обилие иммигрантов из стран Средней Азии, Азербайджана, Армении, Чечни приводит к развитию нелегальной продажи наркотиков, алкогольной продукции, росту воровства и других форм преступности.

алтайский вестник государственной и муниципальной службы

'юов Я

По мнению экспертов, социальная сфера на селе по-прежнему находится в кризисной ситуации. К наиболее острым они отнесли коммунальные проблемы (отсутствие горячей воды, центрального отопления, про блемы газификации, больших затрат на ЖКХ и задолженности населения за предоставленные услуги), неблагоустройство сельских поселений и проблемы транспортного обслуживания (прежде всего нерегулярное автобусное сообщение). Эксперты выделили также проблему низких доходов и уровня жизни («высокие цены на товары и услуги» при низком уровне оплаты труда и социальных гарантий - пенсий и пособий), бедности значительной части селян. Во многом следствием этой проблемы является нехватка квалифицированных специалистов (молодежь уходит из села, трудовые ресурсы не воспроизводятся) и сокращение численности селян. Кроме того, как и население, эксперты отметили проблемы алкоголизма и наркомании, духовно-нравственного кризиса селян (пессимизм, апатия), роста преступности.

Характерной проблемой для села, по мнению экспертов, является деградация социальной инфраструктуры и низкая обеспеченность селян социальными услугами, в т.ч. ухудшение медицинского обслуживания и недоступность медицинских услуг, снижение уровня и качества среднего образования и доступности профессионального образования, низкий уровень развития инфраструктуры культурного досуга и отдыха, недоступность бытовых услуг.

Оценка ситуации и изменения положения в социальной сфере села за годы рыночных реформ неоднозначна. Изучение удовлетворенности современной ситуацией в отдельных отраслях социальной сферы села показало, что сельских жителей прежде всего не удовлетворяет благоустройство их поселения, ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве и бытовом обслуживании, на рынке труда. Причем оценки экспертов практически совпали с мнением населения. За последнюю семилетку положение в этих отраслях, особенно в ЖКХ, значительно ухудшилось. На фоне роста объема оказываемых социальных услуг наблюдалось снижение их качества, до последнего времени закрывались детские сады, дома культуры и другие учреждения социальной сферы, сокращалась численность и квалификация кадров. В последние годы эти процессы

в большинстве своем не замедлились, а в отдельных отраслях - даже усилились. Так, значительно ухудшились благоустройство поселений, ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве и бытовом обслркивании, на рынке труда.

Современные социальные вызовы руководители органов местного самоуправления связывают в первую очередь с несовершенством федеральной политики. Рыночная реформа привела к ухудшению социально-экономического положения села, развалу социальной инфраструктуры, массовой безработице и бедности. Село оказалось не готово (экономически и психологически) к введению рыночных отношений.

Главные причины ухудшения ситуации в социальной сфере села в последнее время эксперты связывают с введением закона №131-Ф3, направленного на формирование местного самоуправления. В результате отрасли социальной сферы, финансируемые из местного бюджета, стали ощущать еще большую нехватку финансов. Причем в качестве основнойпроблемы взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными службами экспертами названо противоречие, которое породило современное законодательство: «федералы стремятся наказать за невыполнение федера.\ьных законов, а органы местного самоуправления не могут выполнить требования этих законов».

Как следствие, сформировалось равнодушное отношение глав сельских поселений и районов к объектам соц-культбыта на селе и сельским кадрам, наблюдается отток таких руководителей. По мнению одного из глав сельских поселений, этот закон «ждали с нетерпением, а он только разочаровал. Главы поселений и районов стали заложниками закона: полномочия и обязатиьства есть, а финансирования нет. Сейчас такая ситуация: положат в «юиов», мы выживем, а не положат - сдохнем».

В последнее время появились ростки позитивных изменений. Эксперты их связывают с реализацией национальных проектов и федеральной программы социального развития села. Наиболее заметны положительные процессы в сферах здравоохранения и образования. Улучшилась материально-техническая оснащенность школ (компьютеризация, доступ к Интернету, «в каждой школе района есть автобусы»), выиграны образовательные гранты. В медицине также наблюдается развитие

материальной базы («в районной больнице появились новое медицинское оборудование и новая машина скорой помощи, оснащенная, как на западе»), повысилась зарплата медицинских работников. Наблюдается улучшение ситуации в демографической сфере (увеличились численность детей в детских садах, количество групп дошкольного воспитания), социальном и пенсионном обеспечении, отрасли культуры, розничной торговле, общепите («в райцентре открыта сеть кафе»), связи по обслуживанию населения (телефонизация). По инициативе главы сельского поселения каждая пятница в райцентре посвящена благоустройству его территории. В частности, к такой работе привлекают безработных, выплачивая им пособия.

Сельское население сравнительно низко оценивает действия государства по решению проблем социального развития села. Национальные проекты в сферах образования и здравоохранения, по их мнению, выполнимы лишь частично. Практически не верят селяне в реализацию проектов в сферах жилищного обеспечения, развития АПК, в области стимулирования рождаемости. Крайне низкие оценки были даны практически всем действиям органов местного самоуправления. Эксперты также дали сравнительно низкую оценку эффективности современной политики по развитию социальной сферы села: национальная политика и политика местного самоуправления получили по 2,3 балла из пяти возможных, региональная политика (субъекта федерации) - 3 балла.

В наибольшей степени эффективность работы сельской администрации зависит, по мнению экспертов, от качества аграрного и муниципального законодательства, а также от компетентности главы и работников сельской администрации, владения технологиями и формами общественного самоуправления. Среди значимых факторов отмечены также социально-экономическая политика Центра, налоговая политика в области местного самоуправления, экономическое положение хозяйствующих субъектов, состояние социальной инфраструктуры села.

Эксперты «нарисовали» в основном пессимистическую картину перспектив социальной жизни села на ближайшие 2-3 года. К этому времени уровень жизни селян практически не изменится, хотя может возрасти безработица. Что каса-

управление

ется отдельных отраслей социальной сферы села, то позитивных изменений, по мнению экспертов, следует ожидать в образовании, здравоохранении, розничной торговле, общественном питании и связи по обслуживанию населения. Негативные изменения могут произойти прежде всего в благоустройстве поселений, а также жилищном и коммунальном хозяйстве, бытовом обслуживании. Некоторые эксперты затруднились дать однозначную оценку, связывая это с инвестиционной политикой («район дотационный - неизвестно, сколько инвестиций получим» ).

Чего сегодня в первую очередь не хватает селу, чтобы решить проблему социальной сферы? Отвечая на этот вопрос, эксперты были единодушны - полноценной государственной политики, разумной экономической поддержки Центра («правительство должно поддерживать селян, нужна новая политика в развитии сельского хозяйства»), а, в частности, порядка и контроля за распределением государственных средств по национальным проектам и федеральным программам в области развития АПК и социальной сферы села. На повестке дня остается нехватка квалифицированных руководителей местных органов управления и организаций социальной сферы.

Кроме того, для решения проблем социальной сферы не хватает социальной ответственности бизнеса, его более активного участия в развитии социальной сферы, а также внимания со стороны региональных властей. Важно изменить, по мнению экспертов, отношение самих жителей к социальной сфере, установку на то, что теперь многое зависит от них самих, а не от государства. Вновь всплыли также вопросы необходимости более высокой оплаты труда, создания рабочих мест и обеспечения молодежи жильем.

Эксперты выделили два сценария наиболее вероятного улучшения ситуации в социальной сфере села. Это, во-первых, усиление государственной поддержки села из Центра с помощью национальных проектов и федеральных программ, укрепив при этом ответственность властей всех уровней. И, во-вторых, расширение поддержки субъекта федерации, реализация региональных программ по социальному развитию села. Причем главы сельских (районной и поселковой) администраций имеют довольно специфический (почти дореформенный) взгляд на то, как можно организовать такую работу: Центр и

регионы финансируют и контролируют развитие социальной сферы, а органы местного самоуправления отвечают за исполнение, ответственность лежит на них.

Все эксперты были единодушны в том, что самостоятельно, без поддержки государства, без особой национальной политики по социальному развитию села решить проблемы социальной сферы сельские жители не смогут. Для улучшения ситуации в социальной сфере села, преодоления негативных процессов в ее развитии эксперты считают необходимым:

1) на уровне местного самоуправления: продолжать поиск дополнительных источников наполняемости бюджета для финансирования социальной сферы, работу с базовыми хозяйствами, бизнес-сообществом; усилить ответственность за исполнение федеральных программ и законов, содействовать развитию малого и среднего предпринимательства и его привлечению в социальную сферу, улучшению партнерских отношений с сельским бизнесом, наладить подготовку и переподготовку кадров в области местного самоуправления;

2) на региональном уровне: совершенствовать законодательную базу по социальном}' развитию села и усилить контроль за реализацией региональных программ;

3) на федеральном уровне: совершенствовать законодательство о местном самоуправлении и социальном развитии села; трансформировать систему финансирования социальной сферы, приведя в соответствие ресурсы и полномочия; укрепить контроль за реализацией на-цпроектов, федеральных программ по развитию АПК и социальному развитию села. По мнению главы сельской поселковой администрации, «местное самоуправление сейчас в загоне. Реформу надо бы довести до конца. Если этого не сделать, возможен социальный взрыв».

В целом проведенный анализ позволил выявить довольно пеструю и неоднозначную картину реализации реформ. Село стало объектом разнонаправленных по своему характеру преобразований, с одной стороны, позитивных, но во многом бессистемных действий государства через национальные проекты и программы развития села и АПК, а с другой - слабых попыток внедрения основ местного самоуправления, не подкрепленных необходимой ресурсной базой.

1. Шишкин C.B. Экономика социальной сферы. М., 2003.

2. Игнатов В.Г. Экономика социальной сферы / В.Г. Игнатов и др. Ростов на Дону, 2005.

3. Осадчая Г.И. Социология социальной сферы: учебное пособие. - 2-е издание. М., 2003.

4. Ковалев В.И. Социология управления социальной сферой: учебное пособие. М., 2003.

5. Рефлексивное крестьяноведе-ние: десятилетие исследований сельской России / под ред. Т. Шанина, А. Никулина,

B. Данилова. М., 2002.

6. Великий П.П., Морехина М.Ю. Аддитивный потенциал сельского социума. Социологическое исследование. 2004. №12. С. 55-64.

7. Калугина З.И. Парадоксы аграрной реформы в России: социологический анализ трансформационных процессов. 2-е изд. Новосибирск, 2001.

8. Россия, которую мы обретаем / отв. ред. Т.Н. Заславская, З.И. Калугина. Новосибирск, 2003.

9. Фадеева О.П. Западносибирское село: иллюзии экономического роста и реалии занятости // Отечественные записки. 2004. №1. С. 359-368.

10. Чураков В.Я. Кризис российской деревни: реалии и прогноз. М., 2000.

11. Сергиенко A.M. Положение и поведение сельских бедных на рынке труда // Регион: экономика и социология. 2005. №4. С. 105 119.

12. Сергиенко A.M. Экономическая активность населения на рынке труда и социальная политика России: трансформационные процессы на рубеже XX XXI вв. Барнаул, 2003.

13. Сергиенко A.M. Экономическое поведение населения и социальные эксклюзии на сельском рынке труда / A.M. Сергиенко и др. // Социальная политика: реалииXXI века. М., 2004. Выпуск 2.

C. 160 196.

14. Сергиенко A.M., Сергиенко Ю.В. Сельская бедность в сибирских регионах и политика ее преодоления. Муниципальный мир. 2005. №2. С. 93 105.

15. Социальная траектория развития Алтая / под ред. А.Я. Троцковского, A.B. Родионовой, A.M. Сергиенко. Барнаул, 2006.

16. Экономическое поведение населения агропромышленного региона в годы реформ: стратегии и механизмы формирования / под ред. A.M. Сергиенко, A.B. Родионовой. Барнаул, 2001.

M