CC BY
43
Болгова В. В.
СОЦИАЛЬНАЯ И ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
11.2. СОЦИАЛЬНАЯ И ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНТЕРЕПРЕТАЦИИ ЦЕЛЕЙ В СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ
Болгова Виктория Владимировна, д-р юрид. наук, профессор. Должность: заведующий кафедрой теории и философии права
Место работы: Самарский государственный экономический университет
bolgova@sseu.ru
Аннотация:
Актуальность. Актуальность заявленной в статье проблемы обусловлена тем, что демографическая проблема является одной из наиболее острых в современных государствах. Проявляясь по-разному, она оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие общества, на политические и даже культурные процессы. Поиск средств и приемов решения демоагрфической проблемы - важнейшее направление политики современных государств.
Цель статьи. Цель статьи заключается в разработке принципов определения иерархии целей деятельности государства в демографической и социальной сферах на основе анализа правовых позиций судов.
Методы. Ведущий метод, заложенный в основу решения пробелы - метод анализа судебной практики, позволяющий на основе системного толкования правовых позиций высших судов делать вывод об основных направлениях развития правоприменительной деятельности, а также об особенностях трансформации нормативно-правового регулирования в конкретных общественных отношениях.
Результаты. Выявлены причины, порождающие низкую оценку эффективности мер государственной демографической политики, конфликт между целями и результатами реализации конкретных мер государственной политики. Определена причинно-следственная связь между целями, средствами демографической и социальной политики государства и областью реализации интересов социальных субъектов.
Значимость результатов. Результаты исследования могут применяться в теоретических исследованиях, посвященных анализу содержания и сущности демографической функции государства, а также в деятельности государственных органов при формировании программных актов, определяющих основные направления демографической политики современного российского государства, а также для создания методики оценки эффективности мер социальной политики.
Ключевые слова: политика; судебная практика; правовые позиции, цели; демографическая функция; социальная функция; государство; нормы; социальные права.
SOCIAL AND DEMOGRAPHIC POLICY OF MODERN RUSSIAN STATE: SOME PROBLEMS PURPOSE INTEREPRETATSII IN JUDICIAL
PRACTICE
Bolgova Victoria V., Doctor of Law, Professor. Position: Head of the Department of Theory and Philosophy of Law Place of employment: Samara State University of Economics
bolgova@sseu.ru
Abstract:
Relevance. The urgency of the problem stated in the article due to the fact that the demographic demographic problem is one of the most acute in modern states. Manifesting itself in different ways, it has a significant impact on the socio-economic development of society, political and even cultural processes. Search tools and techniques of demographic problem solving -the major direction of the policy of modern states.
The purpose of the article. The purpose of the article is to develop principles for determining the hierarchy of objectives of the state's activity in the demographic and social spheres on the basis of the analysis of the legal positions of the courts.
Methods. Leading method underlying the decision spaces - the method of analysis of judicial practice, which allows the system based on the interpretation of the legal positions of the higher courts to make a conclusion about the main directions of development of law enforcement, and the nature of the transformation of legal regulation of social relations in particular.
Results. The causes that give rise to a low assessment of the effectiveness of state demographic policy, the conflict between the objectives and results of the implementation of specific public policies. Determine the cause and effect relationship between the objectives, means of demographic and social policy of the state and the implementation of the interests of social actors.
The significance of the results. The research results can be applied in theoretical studies on the analysis of the content and spirit of the demographic features of the state, as well as in the activities of state bodies in the formation of policy instruments that determine the main directions of the demographic policy of the modern Russian state, as well as to create a methodology for assessing the effectiveness of social policies.
Keywords: politics; arbitrage practice; legal position, goal; demographic feature; social function; state; regulations; social rights.
В современной литературе достаточно часто отмечается, что изменения в России начала 90-х годов коснулись не только структуры производства, собственности, политической системы. Они серьезно затронули социальные основы российской государственности. Период 90-х - начала 2000 годов в современной литературе достаточно часто обозначается как время депопуляции, что в целом соответствует объективным статистическим данным. За период с 1990 года по 2009 год численность населения нашей страны сократилась на 5 миллионов человек (со 147,7 млн. до 142,7 млн.), с 1995 года по 2011 наблюдалась естественная убыль населения[4].
Несмотря на то, что начиная с 2013 года Росстат отмечает естественный прирост населения[4], прогнозные показатели все же остаются весьма тревожными. Так, по данным Института социально-политических исследований РАН численность населения Российской Федерации (при сохранении нынешних уровней рождаемости и смертности) к 2025 году может сократиться до 122 млн. человек (с сегодняшних 142 млн. человек) [6]. По мнению ряда авторов, мы имеем дело не только с последствиями кризиса 90-х, процессы носят глубинный характер, отражая результат колоссальных потерь народонаселения, которые имели место в России в результате двух мировых войн и гражданской войны [3].
Помимо сугубо количественных, негативными являются и так называемые качественные характеристики демографической ситуации в стране, к числу которых можно отнести: увеличение среднего возраста население, рост нагрузки на трудоспособное население, рост числа инвалидов, в том числе детей-инвалидов, гендерную диспропорцию, рост преждевременной смертности (особенно среди мужчин) и т.д.[7; с. 80].
Указанные выше «количественные» и «качественные» характеристики демографической ситуации в стране не могут не вызывать опасений. Как отмечается в теории, народонаселение - атрибутивное свойство государства. Помимо этого, именно население -источник публичных доходов и национального богатства, базовый ресурс производства, носитель национальных традиций и национальной аутентичности. С другой стороны, интенсивный прирост населения на фоне не столь быстрого роста ресурсов также является проблемой, с которой сталкиваются современные государства. Причем «распределены» эти проблемы крайне неравномерно. По данным ООН, к 2050 году численность населения Африки удвоится, достигнув 1,8 миллиарда человек против 900 миллионов сегодня. При этом сегодня средний возраст населения в Африке - 19 лет, к 2050 году - 28 лет. В Европе ситуация противоположная. ООН прогнозирует сокращение населения в европейских государствах с 725 миллионов человек сегодня до 630 миллионов к 2050 году. При этом средний возраст населения вырастет до 48 лет в 2050 году.
Обе тенденции воспринимаются как негативные, в связи с чем современные государства вынуждены предпринимать меры по «выравниванию» ситуации, достижению баланса между количественным и качественным составом населения, между объемом ресурсов и числом их производителей (потребителей).
В современной теории активность государств в этом направлении обычно характеризуют как демографическую функцию, характеризуя ее как деятельность по поддержанию оптимальных характеристик народона-
селения [8; с. 226]. Спор о содержании понятия «оптимальные» характеристики народонаселения ведется давно [5], его освещение не является предметом настоящей работы, поэтому для целей нашего исследования обратимся к целевым параметрам, определяющим содержание демографической функции современного российского государства, зафиксированным в системе действующих правовых актов.
В 2007 году в России утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (Указ Президента от 09.10.2007 № 1351) (далее - Концепция). Указанный документ определил цели демографической политики современного российского государства: стабилизация численности населения, создание условий для ее роста, повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни. Как видно, в системе целей, сформулированных в Концепции, мы видим параметры, характеризующие как собственно демографические задачи (стабилизация и увеличение численности населения), так и задачи социального порядка (повышение уровня жизни населения и продолжительности жизни). Заметим, что в формулировках Концепции всех цели указаны как цели одного порядка.
Взаимосвязь и взаимозависимость собственно демографических и социальных показателей не вызывает сомнений. Более того, решение лишь демографической задачи - увеличение численности населения -требует весьма осторожного подхода в выборе средств. Например, ее решение лишь средствами миграционной политики может создать весьма серьезные проблемы для будущих поколений [12].
Не вызывает сомнений и тот факт, что вопрос об уровне и качестве жизни населения - один из наиболее важных в современной России. Так, по данным Росстата в декабре 2015 года 13,3 % населения России имели доходы ниже прожиточного минимума (в декабре 2014 - 11,2%)[4]. По результатам социологических опросов 50,6% населения не испытывают уверенности в завтрашнем дне, 60% не имеют возможности улучшить свои жилищные условия, 56,6% не удовлетворены размером заработной платы [11].
Однако при внешней очевидности ситуации, представляется, что «целевая конструкция», сформулированная в Концепции не вполне удачна и представляется собой источник конфликта ценностей и ориентиров, в частности, ориентиров социальной и демографической политики.
Концепция - документ программно-ориентирующий, выступающий основой для создания системы нормативно-правовых актов, формирования правоприменительной практики. И имея «сбой» в программном документе, государство вынужденно транслирует его в иных актах. Поясним сказанное.
Одним из наиболее значимых актов, конкретизирующих целевые установки Концепции, является Федеральный закон 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее - Федеральный закон), которым введены меры государственной поддержки в форме материнского (семейного) капитала.
Оценки действия такой меры поддержки как материнский капитал на численность населения достаточно оптимистичны. При условии неограниченности действия закона к 2030 году ожидается прирост населения [3]. При этом по данным выборочного обследования Росстата «Семья и рождаемость в России, 2009» [9]
Болгова В. В.
СОЦИАЛЬНАЯ И ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
доля тех, кто отрицает влияние активной демографической политики на решение родить ребенка, составляет почти 80%. Участники опроса оценивают «материнский капитал» по пятибалльной шкале на 3,9 («на тройку с плюсом») [10].
Эмоциональные оценки государственной политики, безусловно, важны, но, думается, что необходим поиск и объективных основ «разочарования» в такой мере государственной поддержки как материнский капитал. Одним из индикаторов и социальных настроений, и источников конфликтов в различных сферах государственной деятельности, на наш взгляд, является судебная практика в целом и практика Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ) в частности. Анализ причин, побуждающих заявителей обращаться за судебной защитой, во многих случаях позволят отыскать и обозначить ту причину, которая снижает эффективность мер государственного регулирования [2; с. 515].
Рассматривая практику КС РФ по проверке норм Федерального закона на предмет его соответствия Конституции, назовем наиболее часто встречающиеся причины обращений:
- невозможность использования средств материнского капитала на приобретение долей в праве на жилое помещение (Определение КС РФ от 03.03.2015 № 431-О);
- ограничения правовых форм, которые могут использоваться для приобретения прав на жилое помещение, в частности, невозможность распоряжаться средствами материнского капитала на приобретение жилого помещения у физического лица в кредит (Определение КС РФ от 21.05.2015 № 1205-0);
- ограничение прав мужчин, воспитывающих детей, на получение средств материнского капитала (Определение КС РФ от 22.12.2015 № 3004-О; Определение КС РФ от 23.06.2015 № 1518-О);
- ограничение прав мужчины, не состоящем в браке с матерью детей, на приобретение доли в праве собственности на объект недвижимости, приобретаемый за счет средства материнского капитала (Определение КС РФ от 21.05.2015 № 1214-О);
- ограничение прав женщины, усыновившей пасынка или падчерицу, на получение средств материнского капитала (Определение КС РФ от 17.11.2011 N 1539-О-О; Определение КС РФ от 25.09.2014 № 1869-О);
- ограничение прав женщины, первый ребенок которой родился мертвым, на получение материнского капитала (Определение КС РФ от 09.11.2010 № 1439-О-О);
- ограничение прав на получение средств материнского капитала женщинами, родившими (усыновившими) третьего ребенка, если они получали материнский капитал при рождении второго ребенка (Определение КС РФ от 24.06.2014 № 1300-О).
В целом даже столь нерепрезентативный анализ показывает, что предметом обжалования выступают разного рода ограничения на получение мер дополнительной государственной поддержки в форме материнского капитала, установленные федеральным законодателем. Такие ограничения касаются и оснований для получения рассматриваемых нами мер поддержки, и круга лиц, претендующих на их получение.
Рассматривая заявления лиц, обращавшихся в КС РФ за защитой, мы можем обнаружить и общность правовых, логических и проч. оснований жалоб. По мнению заявителей, государство, заявляя о поддержке семей, имеющих детей, обязано поддержать все семьи, имеющие двух и более детей, а ограничения на применение мер дополнительной поддержки в форме материнского капитала, установленные государством, суть нарушения принципа равенства (ст. 19 Конституции РФ) [1], и принципов социального государства
(ст. 7 Конституции РФ).
Нужно сказать, что основания для подобных представлений о целевом назначении положений Федерального закона дает сам законодатель, в преамбуле к нему указывая, что дополнительные меры государственной поддержки устанавливаются для поддержки семей, имеющих детей, в целях создания условий, обеспечивающих этим семьям достойную жизнь.
На первый взгляд, не было бы ошибкой говорить о том, что в преамбуле содержится норма-цель, в части воспроизводящая целевые установки ст. 7 Конституции РФ. И если это так, то доводы заявителей, обращающихся в КС РФ, вполне обоснованы, так как обращающиеся имеют детей, рассчитывают на поддержку государства, а материнский капитал рассматривают как средство подобной поддержки. Следовательно, любые ограничения в реализации этой меры воспринимаются заявителями как недостаточность мер социальной поддержки.
Однако в правовых позициях судов Российской Федерации дана иная оценка целевых установок Федерального закона. Согласно позиции КС РФ, цель закона - не собственно социальная поддержка семей, а обеспечение решение демографических задач современного российского государства в части увеличения численности населения. И, если мера воздействия не может привести к увеличению численности населения (например, поддержка отцов или лиц, усыновивших падчериц (пасынков)), то и ее применение считается нецелесообразным. Исходя из этой правовой позиции, КС РФ оценивает право государства ограничить возможность применения средств материнского капитала на цели заявителей, и то, что они предоставляются только в «суррогатной» форме» (путем перечисления со счетов Пенсионного фонда РФ, минуя счета владельца капитала). КС РФ неоднократно подчеркивал, что материнский капитал - средство именно демографической политики, причем используется оно временно, исходя из экономических возможностей государства и конкретных демографических задач, а из Конституции РФ право на получение материнского капитала не вытекает (Определение КС РФ от 22.12.2015 N 3004-О).
На наш взгляд, КС РФ, вынужденно вмешиваясь в сферу ответственности законодателя, пытается разрешить проблему, порожденную и Федеральным законом и Концепцией. Правовые акты, как указывалось выше, цели демографической и социальной политики рассматриваются как цели одного уровня. Между тем, это не так. В системе публичного интереса (а демографическая политика, на наш взгляд, относится именно к этой области) целью выступает увеличение численности населения. Повышение же уровня жизни - одно из возможных средств достижения подобной цели. Подчеркнем, не цель, а именно средство достижения цели.
Для частного же интереса, напротив, приоритетным является именно удовлетворение социальных потребностей, повышение качества жизни. И материнский капитал для достижения этой цели мало пригоден. Он не создает дополнительного источника дохода, эти средства не поддерживают женщину в период ее нетрудоспособности, сумма, как правило, недостаточна для решения жилищной проблемы, а механизм использования материнского капитала достаточно сложен. В итоге, в сознании населения материнский капитал воспринимается как недостаточно эффективная
мера социальной поддержки.
Безусловно, конфликт публичного и частного интереса в столь чувствительной области вряд ли можно до конца преодолеть, но верное целеполагание в данном конкретном случае, адекватная фиксация норм-целей в законе позволила бы достичь определенного баланса между социальными ожиданиями и результатами реализации мер государственной поддержки, и, как следствие, повысить эффективность правового регулирования.
Список литературы:
1. Болгова В.В. Принцип равенства в публичном и частном праве: теоретические проблемы. Самара, 2004.
2. Болгова В.В., Жеребцова Е.Е. Практика Конституционного Суда Российской Федерации и формирование публичного интереса в сфере экологической безопасности // Фундаментальные исследования. 2014. № 8-2. С. 515-519.
3. Горшков В.А., Соколов В.А. Оценка эффективности материнского капитала в повышении рождаемости [Электронный ресурс] // http://demographia.net/ocenka-effektivnosti-materinskogo-kapitala-v-povyshenii-rozhdaemosti#1
4. Данные Росстата [Электронный ресурс] // http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/st atistics/population/demography/#
5. Дж. Д. Сакс Меньше населения - меньше проблем? [Электронный ресурс] // www.day.kiev.ua <http://www.day.kiev.ua>
6. Информация с официального сайта Института социально-политических исследований РАН [Электронный ресурс] // www.ispr.ru.http://ispr.ru
7. Короленко А.В. Основные черты современного демографического кризиса в России и пути его преодоления // Проблемы развития территории. 2014. №2 (70) С.79-94.
8. Никулина Ю.А. Демографическая функция государства: содержание, формы и методы осуществления (теоретико-правовые аспекты) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. №3 С.226-231.
9. Семья и рождаемость. Основные результаты выборочного обследования в 2009 году [Электронный ресурс] // http://demoscope.ru/weekly/2010/0421/biblio01.php
10. Соболевская О.В. «Материнский капитал» помог рожать раньше, но не больше [Электронный ресурс] // https://iq.hse.ru/news/177670505.html
11. Уровень и качество жизни в России: оценки населения [Электронный ресурс] // http://www.lawi nrussia. ru/node/28290
12. Demographics of Russia [Электронный ресурс] // http://en.wikipedia.org/wiki/Demographics_of_Russia
РЕЦЕНЗИЯ
на статью д-ра юрид. наук, профессора Болговой Виктории
Владимировны «Социальная и демографическая политика современного Российского государства: некоторые проблемы интерпретации целей в судебной практике»
Исследование Болговой В.В. выполнено на актуальную тему. Автор не только подчеркивает значимость и актуальность демографических задач государства, но применяя оригинальную методику анализа судебной практики, выявляет причины, определяющие недостаточно высокую оценку эффективности мер поддержки семей с детьми в России.
Широко применяя статистический материал, метод конкретно-социологических исследований, В.В. Болгова определяет связь между социальной и демографической политикой государства, анализирует зависимость целей и средств государственной политики и области реализации социальных интересов.
Результаты исследования В.В. Болговой основаны на серьезной теоретической и эмпирической базе, что подтверждает их достоверность. Выводы автора могут быть полезны в про-
цессе правотворческой деятельности, при составлении прогнозов и стратегий государственной политики.
Следует согласиться с высказанным В.В. Болговой мнением о том, что оценка результативности демографической и социальной политики государства находится в корреляции с областью реализации социального интереса. Методика анализа подобной связи, предложенная автором, могла бы полезна при прогнозе принятия и реализации нормативно-правовых актов.
В целом исследование В.В. Болговой можно охарактеризовать как самостоятельное, законченное, имеющие значение для развития теории функций государства и практики деятельности органов государственной власти и управления. Полагаю, что статья В.В. Болговой может быть рекомендована к публикации.
Доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой публичного права ФГБОУ ВО «СГЭУ»
С.Н. Ревина
