CC BY
48Тюриков А.Г.
д. соц.н., профессор, президент Фонда «Социальная инноватика», генеральный директор ЦСКП - «Центр»
Якунин А. С.
преподаватель ИГУПИТ, ведущий эксперт ЦСКП - «Центр»
СОЦИАЛЬНАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОМ: СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ ОЦЕНКИ ПО КРИТЕРИЮ КАЧЕСТВА ЖИЗНИ НАСЕЛЕНИЯ
Анализ существующих подходов к управлению, его результатам и эффективности, представленных в научной литературе, позволяет сформулировать ряд выводов и суждений.
Во-первых, к настоящему времени сформировалась идеология управления, в соответствии с которой управление является как бы каким-то автономным, самодостаточным явлением, существующим для себя и удовлетворяющим своим функционированием самого себя1. В такой парадигме управление раскрывается через специфическую, особую управленческую деятельность, т.е. все, что делает управленец - это управление, а результаты управления остаются как бы за ее пределами. При этом признается оправданным то, что управление поглощает все больше и больше общественных ресурсов на свое содержание. Но при игнорировании результатов управления все иное в управлении приобретает не конкретный и субъективистский характер. В итоге каждый руководитель сам определяет, что такое хорошо и что такое плохо в его управлении.
Во-вторых, имеется огромное количество публикаций, описывающих разные концепции управления, механизмы подготовки и принятия управленческих решений, организационное поведение, менеджмент, консалтинг и т.д., но в них даже не ставятся вопросы о результатах управления, тем более об его эффективности2. В последнее время дискуссии в отечественной науке управления сосредоточены вокруг «применения новых методов и выработки механизмов, которые бы привели к улучшению работы министерств и ведомств»3. Однако, до сего дня в практической деятельности органов управления отсутствуют методы, четкие критерии, показатели и процедуры оценки эффективности, а в повседневной деятельности подразделений государственных органов преобладает узкое понимание оценки эффективности и результативности.
В-третьих, к субъектам управления у нас в большинстве относятся как к обыкновенным учреждениям и организациям, которые непосредственно производят продукты - товары, услуги, информацию и т.д., имеющие потребительскую ценность4. Из такой посылки делаются и адекватные ей выводы: «...эффективность управления - один их основных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление». Но такая элементарная оценка не всегда оказывается корректной, поскольку результат управления: не всегда выражается прибылью; приводит к непосредственному и опосредованному результатам; непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении, прибыль часто выступает как опосредованный результат; может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, социально-психологическим и т.п.»5.
В-четвертых, в западной литературе результаты управления напрямую увязываются с созданием потребительских благ, реально потребляемых индивидуально или коллективно6. Всемирный банк так трактует эффективность -это результат использования данного потенциала для удовлетворения спроса общества на соответствующие блага7. Здесь очевиден сугубо «рыночный» подход: «соответствующие блага» без определения их характера, актуальности и полезности. В рыночном обществе, основу которого составляют отношения «производство - потребление», такой подход целесообразен и конструктивен. Однако он пригоден не для всех субъектов управления: для предпринимательства - да, а для субъектов комплексного управления (территориального - государственного, муниципального) он должен быть дополнен другими критериями.
В-пятых, наблюдается в целом путаница понятий. Отчетливо видно, что отождествляются совершенно разные явления и обозначаемые их понятия: результативность, экономия, производительность, качество и эффективность8.
1 См.: Атаманчук Г.В. Управление в жизнедеятельности людей (очерки проблем). - М.: Изд-во РАГС, 2008. - С. 17-19.
2 См., например: Глущенко Е.В. Теория управления: Учеб. пособ. - М, 1997; Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления: Учеб. пособ. - М., 1999; Кравченко АИ., Тюрина И.О. Социология управления: Учеб. пособ. - М, 2004 и др.
3 Клищ Н.Н. Методы повышения эффективности управления в органах государственной власти // Состояние и механизмы модернизации государственного управления в Российской Федерации. - М., 2004.
4 См.: Аналитический доклад и реформа госучреждений. - М., 2003. - С. 5.
5 Государственное управление. Основы теории и организации. - М., 2002. - С. 334-335.
6 См.: Санталайнен Т., Воутилайнен Э., Поренне П., Ниссинен И. Управление по результатам / Пер. с финс. - М., 1998; Дру-кер П.Ф. Управление, нацеленное на результаты / Пер. с англ. - М.,1994 и др.
7 См.: Отчет о мировом развитии.1997. - М., 1997. - С. 4.
8 Результат (результативность) есть итог какой-либо человеческой деятельности, который получает определенные характеристики, отражающие его значение для людей. Экономия связана с бережливостью, умением из одних и тех же ресурсов производить больше продуктов, услуг и т.д. либо с более рациональным их использованием. Производительность обозначает способность человеческих усилий, механизмов и технологий создавать при применении измеряемых ресурсов (норм, нормативов, стимулов) необходимые обществу, людям потребительские ценности, в том числе и духовные, управленческие и др.
Понятием «качество» традиционно характеризуют свойства, потенциальные возможности того, что производится или произведено. См.: Атаманчук Г.В. Управление в жизнедеятельности людей (очерки проблем). - М.: Изд-во РАГС, 2008. - С. 330331; Глазунов Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. - М.: Проспект, 2009. - С. 436-437; Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2008. - С. 443-444.
99
Но ни результат, ни экономия, ни производительность, ни качество не свидетельствуют о главном, о том, что тот продукт, который посредством их описывается, будет востребован и реально потреблен. Поэтому проблема результатов управления и его эффективность представляется очень важной для каждого управленца, управленческой системы, и принципиальной для общества в целом, т.к. только зная, измеряя и оценивая результаты управления, можно по принципу обратной связи находить источники, факторы и ресурсы как управленческих успехов, так и неудач.
И здесь принципиальным становится вопрос - а что является мерилом, критерием эффективности? Единого и всеми разделяемого понимания критерия эффективности управления до настоящего времени не сложилось. Ряд исследователей под критерием подразумевают показатели эффективности, другие - понимают критерии как направления, процессы и объекты, третьи - критерии отождествляют с целями и т.д. Исходя из целей и решаемых задач данного исследования, мы опираемся на определение критерия эффективности как решающего правила, на основании которого делается вывод о достигнутом показателе эффективности. Авторы такого подхода считают, что критерий - «это не число и не направление оценки. Если определение показателей эффективности - это получение определенных «данных», то оценка показателей с использованием критериев эффективности - это получение необходимой «информации»1. Данный подход уже отчасти используется в системе государственного и муниципального управления. Так, цели административной реформы в РФ определялись необходимостью достижения определенных показателей и критериев. Особую значимость это приобретает в свете выбора Российской Федерацией модели построения правового социального государства, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»2.
В соответствии с Указами Президента России «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» от 28 июня 2007 г. № 825 и «Об оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607 разработаны системы показателей для оценки эффективности деятельности органов региональной и муниципальной власти. Данные системы включают в себя показатели по основным сферам, характеризующим уровень социально-экономического развития регионов и муниципальных образований3.
В качестве приоритетных задач реформирования системы государственного управления в России выделены проблемы повышения эффективности государственного и муниципального управления на основе кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти, строгого соблюдения государственными и муниципальными служащими законности, предоставления ими качественных публичных услуг населению, обеспечения качества жизни населения4. Однако до сего дня в практической деятельности органов управления отсутствуют методы, четкие критерии, показатели и процедуры оценки эффективности, а в повседневной деятельности государственных и муниципальных органов преобладает узкое понимание оценки эффективности и результативности.
Принципиально важным является вопрос комплексной характеристики получаемых результатов управления и оценки их значения для качества жизни общества. Здесь, как представляется, важно учитывать несколько ориентирующих положений:
1. Результаты управления необходимо соотносить не только и не просто с интересами и целями субъектов управления, но и с целевыми, социальными, ценностными, нравственными и иными ожиданиями и потребностями общества, групп людей и отдельных личностей от соответствующих субъектов управления и их управленческих решений.
2. Следует провести сравнительное измерение как самих результатов управления, так и затрат ресурсов на их достижение с тем, какие результаты управления и при каких затратах получают управленческие системы в других регионах страны.
3. Целесообразно также при оценке результатов управления непременно проектировать их на будущее. Это предполагает определение устойчивости результата управления; выявление потенциала воспроизводства результата управления; прогнозирование влияния результата управления на изменение качества жизни соответствующих субъектов управления.
4. Выражение и осмысление результатов управления в качестве общественной ценности.
Поэтому эффективность любого вида человеческих усилий возникает лишь тогда, когда то, что создается -ценности, блага, услуги - действительно удовлетворяют личные и общественные потребности, обеспечивая жизнедеятельность людей в основных сферах. В понятии «эффективность» содержится и измеряется то, какую пользу приносит продукт при его потреблении. Последнее понятие «польза» очень важно в контексте описания эффективности, хотя его трудно выразить в каких-то качественных и количественных показателях.
Исходя из таких размышлений, можно полагать, что эффект представляет собой сумму двух моментов:
1 См.: Жильцов В.И. Государственная служба: показатели и критерии эффективности функционирования: Учебное пособие. -М.: Изд-во РАГС, 2010. - С. 17-18.
Конституция Российской Федерации. Ст .7, п. 1.
3 См.: Указы Президента России «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» от 28 июня 2007 г. № 825 и «Об оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607. Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р утвержден перечень дополнительных показателей оценки деятельности органов местного самоуправления.
4 См.: Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 годы)» от 10 марта 2009 г. № 261.
1) разницы между полученными результатами и потраченными ресурсами, имеющей положительное значение и свидетельствующей о пользе, принесенной человеческими усилиями;
2) способности этой разницы удовлетворять реальные жизненные потребности общества и отдельных личностей.
Эффективность является оценочной характеристикой именно такой человеческой деятельности, вследствие которой создается и потребляется результат, обеспечивающий сохранение и будущее развитие отдельного человека, коллектива, общества и страны в целом.
Каждый вид и уровень эффективности управления подлежит четкому описанию, выработке адекватных ему критериев и показателей, обоснованию методологии и методики их применения. Исходя из подхода оценки эффективности управления через качество жизни, наибольший интерес представляет типология, предложенная Г.В. Ата-манчуком:
- производственная эффективность, которая непосредственно содержится в стадии производства, где и создаются материальные, социальные и духовные продукты, предназначенные для разных видов потребления - поддержания и развития жизни;
- экономическая эффективность, которая охватывает стадии производства, распределения и обмена, и возникает в момент, когда продукт встретился с потребностью на него и совершился акт продажи-покупки;
- социальная эффективность, воспроизводящая совокупный результат действия всех стадий воспроизводственных процессов и раскрывающая пользу, приобретаемую людьми, обществом от данных процессов и, особенно от потребления произведенных ими материальных, социальных и духовных продуктов1.
Каждый вид эффективности управления отражает и характеризует разные аспекты жизнедеятельности людей, но логически связан с другими, и только совместно дает более-менее достоверное знание о том, как реально взаимодействуют субъекты управления и управляемые объекты в целостной системе человеческой жизнедеятельности и какой они вносят вклад в развитие общества и решение его проблем.
Понятие социальной эффективности подразумевает, что выделяемые показатели должны давать возможность оценить социальный эффект - «полезность», «ценность» - от какой-либо деятельности. Социальный эффект от управленческой деятельности власти по повышению качества жизни населения должен проявляться в удовлетворении потребностей населения существующими условиями в основных сферах жизнедеятельности и позитивной оценке населением деятельности власти по повышению качества жизни. Таким образом, критериями социальной эффективности управления качеством жизни населения выступает позитивная оценка большинством жителей региона условий жизнедеятельности и позитивная оценка деятельности власти по созданию этих условий.
Социальная эффективность управления по критерию качества жизни - это соответствие социальных результатов деятельности органов власти по обеспечению полноты и качества услуг населению в основных сферах жизнедеятельности установленным федеральным и региональным социальным стандартам качества жизни.
Объективный смысл социальной эффективности управления состоит в том, что его социальные результаты должны:
• соотносится с заявленными целями и ожиданиями населения;
• характеризоваться целесообразностью, рациональностью и актуальностью;
• быть реально востребованными и потребляемыми;
• быть общественно ценными и полезными, удовлетворять потребности и обеспечивать жизнедеятельность людей;
• быть сопоставимыми с затратами ресурсов и результатами в других регионах;
• быть подверженными измерению и оценке;
• характеризоваться устойчивостью, воспроизводимостью и содержать ресурсы для последующего развития;
• служить обратной связью между объектом и субъектом управления;
• свидетельствовать о реальном состоянии, поведении и ответственности общественных, государственных и иных структур.
Большинство исследователей едины во мнении, что конечным и обобщенным критерием эффективности управления должно стать качество жизни населения территорий и страны в целом2. В настоящее время сформировалась потребность осуществить необходимый перелом в подходе к оценке результативности и эффективности управления,
1 См.: Атаманчук Г.В. Управление в жизнедеятельности людей (очерки проблем). - М.: Изд-во РАГС, 2008. - С. 338.
2 См.: Бобков В.Н., директор Всероссийского центра уровня жизни, д.э.н., профессор, Повышение качества жизни населения -важнейшая проблема Российской Федерации: Сборник научных статей по материалам III Международного форума «Качество жизни: содружество науки, власти, бизнеса и общества» / Фонд «Социальная инноватика» / Тюриков А.Г., Парфенов В.Г. и др. в 2-х ч. -М: Муниципальный мир, 2005; Гундаров И.А. Качество жизни как основной критерий оценки эффективности государственного управления. Сборник научных докладов и статей общероссийской научно-практической конференции «Качество жизни россиян: реализация национальных проектов через взаимодействие науки, власти, бизнеса и общества. - М., 2008. - С. 45; Качество жизни: сущность, оценка, стратегия формирования. - М.: ВНИИТЭ, 2000; Методика оценки качества жизни. - М.: ВНИИТЭ, 2000; Региональная экономика и управление / Под общ. ред. А.Л. Гапоненко, Ю.С. Дульщикова. - М.: Изд-во РАГС,2006. - С. 46; Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2008. - С. 443; Основы современного социального управления. Теория и методология. Учебное пособие / Под ред. Иванова В.И. - М., 2000. - С. 179; Социальное государство. Краткий словарь-справочник. - М.: Академия труда и социальных отношений, 2002. - С. 56; Социология управления: Учебно-методический комплекс для подготовки магистров / Под общ. ред. В.Э. Бойкова. - М., 2008. - С. 100 и др.
и, прежде всего, в преобразованиях в самом управлении с тем, чтобы субъекты управления озаботились проблематикой эффективности, освоили ее идеологию и методологию1.
Методологические и методические проблемы изучения, оценки и анализа качества жизни населения регионов России как объекта и критерия эффективности управления являются сегодня наиболее сложными как в теории науки, так и в практике управления. Это вызвано как сложностью самого рассматриваемого социального феномена, так и целями, задачами, способом и организацией конкретных исследований по изучению и оценке качества жизни, их адекватностью методам изучения качества жизни вообще и населения региона в частности.
Необходимо учитывать и то обстоятельство, что не все методы изучения и оценки качества жизни населения, управления и обеспечения его высокого уровня получили свое название и зачастую отражаются теми же понятиями, что и формы. Все это создает трудности в определении методик и правильного использования конкретных методов исследования проблем качества жизни населения регионов России как критерия оценки эффективности управления.
В этой связи актуальность оценки эффективности управления по критерию качества жизни обуславливается рядом обстоятельств:
- во-первых, необходимостью анализа и систематизации теоретико-методологических подходов к исследованию феномена качества жизни;
- во-вторых, реализацией социальной политики и курса на повышение эффективности управления государственных и муниципальных органов управления в Российской Федерации;
- в-третьих, потребностью разработки системы критериев и показателей оценки социальной эффективности управления регионами по критерию качества жизни;
- в-четвертых, необходимостью исследования проблем в оценке социальной эффективности управления регионами населения в современных условиях;
- в-пятых, потребностью в разработке научно обоснованных рекомендаций органам государственного и муниципального управления по повышению социальной эффективности управления и разработке системы показателей ее оценки.
Представляется возможным говорить о большом потенциале и перспективах исследования качества жизни населения как критерия оценки эффективности управления регионами с различных сторон, привлекая как общенаучные, так и специальные методики и методы исследования данного феномена.
Хариев Н.И.
к.т.н., старший эксперт Российского федерального центра судебной экспертизы hariev@mail.ru
К ВОПРОСУ О СОЗДАНИИ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СУДЕБНОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ СУБЪЕКТОМ ЭКОНОМИКИ
(В ПОРЯДКЕ ПОСТАНОВКИ ВОПРОСА)
Идея о возможности и целесообразности формирования института государственной судебной экспертизы на предмет установления эффективного управления хозяйствующим субъектом при расследовании преступлений экономической направленности впервые нами высказана в 2007 году2. К сожалению эта идея не нашла поддержки в системе государственных судебно-экспертных учреждений правоохранительных структур - в системе экспертных учреждений Минюста РФ и МВД РФ.
Нами была предпринята попытка провести научно-исследовательские работы, посвященные проблеме расследования уголовных дел экономической направленности с применением в качестве «полигона» производства экспертизы эффективности управления субъектом отечественной экономики совместно с научными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации. Такая постановка вопроса учеными научных подразделений названных структур не была поддержана, по той объективной причине, что в настоящий момент в Российском законодательстве отсутствует соответствующая нормативно-правовая база. Следует отметить то справедливое и достаточно обоснованное обстоятельство, что правоохранительные органы функционируют строго в рамках действующего законодательства. Следовательно, расследование и (или) возбуждение дел по признакам неэффективного управления хозяйствующим субъектом экономики выходит за рамки действующего Российского законодательства, т.е. выходят за пределы компетенции института правоохранительных структур. Другими словами, в настоящий момент правоохранительные органы не уполномочены законодательной властью осуществлять такой вид деятельности, как пресечение неэффективного управления субъектом отечественной экономики. Действительно, в действующих нормативно-правовых актах (Уголовном кодексе, Административном кодексе, Гражданском
1 См., например: Атаманчук Г.В. Управление в жизнедеятельности людей (очерки проблем). - М.: Изд-во РАГС, 2008; Бусыгин А.В. Эффективность менеджмента: учебник. - М., 2000; Глазунов Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. - М.: Проспект, 2009; Друкер П. Д. Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2008. Эффективность государственного управления / Пер. с англ. - М., 1998; Эффективное управление. Экономические задачи и оптимальные решения / Пер. с англ. - М., 2002; Эффективное управление фирмой. Современная теория и практика. - СПб., 1999 и др.
2 Апполонов И.В., Кустов A.M., Суслов Д.А., Сальников К.Е., Хариев Н.И. К вопросу экспертного исследования эффективности управления хозяйствующим субъектом при расследовании преступлений экономической направленности // Современные тенденции управления расследованием преступлений. - М.: Академия управления МВД России, 2007. Ч. 2.
