CC BY
110Сотрудничество между МККК и Африканским союзом в области распространения знаний о международном гуманитарном праве
Черчиль Эвумбуэ-Мононо и Карло фон Флуэ*
Для оказания помощи жертвам войны необходимо предварительно собрать информацию, а иногда и провести непростые переговоры. На сегодняшний день это задача не из простых, хотя урегулированием данной проблемы в настоящее время занимаются не только гуманитарные организации. Вспомним хотя бы роль миротворцев, давшую импульс к развитию сотрудничества между гражданским обществом и военными и тем самым — к поиску решения новых вопросов политического характера. Кроме того, все большее значение при разрешении военных конфликтов приобретают экономические программы. Влиятельные государства стремятся играть все большую роль в решении таких вопросов, как, например, положение гражданских лиц в ситуации вооруженного конфликта, роль международного правосудия или борьба с терроризмом.
Разработка и принятие документов международного права также требует дипломатических усилий. Международный Комитет Красного Креста (МККК), будучи хранителем1 международного гуманитарного права, также называемого правом вооруженных конфликтов, со времени своего основания активно участвует в дипломатической работе, направленной не только на придание гуманитарной деятельности универсального характера, но и на адаптацию правовых документов к меняющейся реальности.
* Черчиль Эвумбуэ-Мононо (Churchill Ewumbue-Mono) - полномочный министр и советник Посольства Камеруна в Аддис-Абебе, консультант по вопросам гуманитарной дипломатии Постоянного представительства МККК при Африканском союзе.
Карло фон Флуэ (Carlo von Flue) в настоящее время возглавляет Постоянное представительство МККК при Африканском союзе и Африканскую ассоциацию международных организаций в АддисАбебе.
362
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
В последние годы МККК усилил просветительскую работу среди сотрудников международных и региональных организаций по распространению знаний о международном гуманитарном праве путем постоянного сотрудничества с этими организациями. Так, в 1983 г. МККК проводил семинары для дипломатов в штаб-квартире Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке и в Организации американских государств (ОАГ) в Вашингтоне, в 1991 г. — в представительстве ООН в Женеве и в 1994 г. — в Организации африканского единства (ОАЕ) в Аддис-Абебе2.
Распространение знаний и информации о международном гуманитарном праве — один из видов превентивной деятельности МККК. Особенность этой деятельности состоит в том, что она не ограничена ситуациями нестабильного мира или предконфликтными ситуациями. Она охватывает целый спектр подобных ситуаций (мир, кризис, конфликт, постконфликтный период) и имеет долгосрочный характер. Конечная цель этой деятельности — воз-
1 Международное сообщество государств предоставило МККК мандат на разработку положений международного гуманитарного права и распространение знаний о нем, что закреплено в Женевских конвенциях от 12 августа 1949 г. и Дополнительных протоколах к ним от 8 июня 1977 г., а также в статье 5.4 (а) Устава Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца.
2 Женева, Нью-Йорк, Вашингтон: Распространение знаний о международном гуманитарном праве среди дипломатов и должностных лиц международных организаций // М. Международный журнал Красного Креста. 1995. Май-июнь. № 4. В конце 90-х гг. XX в. МККК начал проводить аналогичные программы по распространению знаний о МГП среди дипломатов и должностных лиц Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Европейского союза (ЕС), Межпарламентского союза, Лиги арабских государств (ЛАГ), Организации североатлантического договора (НАТО), а также субрегиональных организаций, таких как Экономическое сообщество западноафриканских государств (ЭКОВАС) и Сообщество по вопросам развития юга Африки. В целях распространения знаний о международном гуманитарном праве в дипломатических кругах МККК подписал соглашения с этими международными организациями, предоставляющие ему статус постоянного наблюдателя или постоянное приглашение. Например, подобные соглашения подписаны с Движением неприсоединения (февраль 1981 г.), Международной морской организацией (ИМО) (ноябрь 1989 г.), ООН (октябрь 1990 г.), Межучрежденческим постоянным комитетом ООН по гуманитарным вопросам (апрель 1992 г.), Организацией африканского единства (ОАЕ) (май 1993 г.), Организацией «Исламская конференция» (ОИК) (февраль 1994 г.), Организацией американских государств (ОАГ) (май 1996 г.) и Лигой арабских государств (ЛАГ) (ноябрь 1999 г.), Международной организацией по миграции (МОМ) (1993 г.) и Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) (апрель 1995 г.). См. Alejandro Lorite Escorihuela, «Le ComitD International de la Croix Rouge comme organisation sui generis? Remarques sur la personnalitD juridique international du CICR», Revue gvnvrale de droit international public, Vol. 105, No 3, 2001, pp. 598-602. Кроме того, МККК открыл постоянные представительства или делегации, аккредитованные при этих организациях, например, при ООН в Нью-Йорке, при ЕС в Брюсселе, при Лиге арабских государств в Каире, и при ОАЕ (в настоящее время АС) в Аддис-Абебе.
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
363
действовать на поведение людей (особенно участников боевых действий), формировать их позицию по гуманитарным вопросам таким образом, чтобы в случае возникновения вооруженного насилия обеспечить соблюдение норм и принципов гуманитарного права. В мирное время распространение знаний об этой отрасли права носит просветительский характер. С возникновением кризисной ситуации это право приобретает регулятивную функцию 3.
Распространение знаний о международном гуманитарном праве в дипломатических кругах привело к формированию понятия «гуманитарная дипломатия», которое в МККК определяется как «глобальная политика внешних связей организации, направленная на распространение знаний о международном гуманитарном праве, на применение и обеспечение применения этого права, на разъяснение и выполнение миссии самой организации и развитие независимой гуманитарной деятельности»4. В штаб-квартире МККК в Женеве имеется специальное подразделение, ответственное за урегулирование вопросов гуманитарной дипломатии в данной организации.
Эти дипломатические усилия основаны на более широкой стратегии распространения информации, осуществляемой МККК, цель которой — облегчить его сотрудникам доступ к жертвам войны, заручиться поддержкой его гуманитарной деятельности, содействовать соблюдению норм международного гуманитарного права, способствовать формированию четкой позиции по основным гуманитарным вопросам у лиц, принимающих решение и влияющих на общественное мнение, и информировать общественность о мандате, роли и деятельности МККК, о сходстве и различиях в деятельности МККК и других организаций.
В сфере гуманитарной дипломатии МККК в Африке осуществляются обмены и сотрудничество с такими гуманитарными организациями системы ООН, как УВКБ, МПП и ЮНИСЕФ, с другими организациями, например, МОМ, с внешними донорами, например с Бюро ЕС по гуманитарной помощи (ECHO) и USAID, а также иные двусторонние контакты. Такие африканские организации, как ОАЕ (теперь АС), а в последнее время и такие региональные экономические объединения, как ЭКОВАС, ЭККАС, САДК, ИГАД и
3 Харофф-Тавель М. Пропаганда норм, призванных ограничить насилие в кризисных ситуациях: проблемы, стратегии, союзники // М. Международный журнал Красного Креста. 1998. Март. № 20. С. 5.
4 МККК смотрит в будущее. Там же, с. 155.
364
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
УМА5, организации гражданского общества Африки и гуманитарные НПО являются важными партнерами МККК в его усилиях, предпринимаемых в области гуманитарной дипломатии.
Гуманитарная дипломатия на африканском континенте распространяется также на панафриканские политические форумы, например, Конференцию министров юстиции и министров по правам человека африканских стран, на которой рассматриваются вопросы верховенства права, Конференцию министров здравоохранения африканских стран, где обсуждаются проблемы готовности к чрезвычайным ситуациям и вопросы здравоохранения в ситуациях конфликта, Конференцию министров по вопросам окружающей среды, где рассматриваются проблемы действий в чрезвычайных ситуациях, Комиссию по труду и социальным вопросам Африканского союза, в ведении которой находятся проблемы насильственного перемещения и проблемы детей, а также Африканский парламентский союз (APU), который занимается вопросами ратификации документов международного гуманитарного права.
В рамках Международного Движения Красного Креста и Красного Полумесяца гуманитарная дипломатия осуществляется в ходе заседаний Совета делегатов и других региональных встреч, таких как Панафриканская конференция обществ Красного Креста и Красного Полумесяца и Конференция Ассоциации франкоязычных обществ Красного Креста и Красного Полумесяца Африки (ACROFA). Наконец, существует сеть подразделений МККК, состоящая из 20 делегаций, 21 отделения делегаций, 41 бюро и более 450 иностранных и 3 500 местных сотрудников. Такая система обеспечивает присутствие МККК на всем континенте и создает ему репутацию организации, активно участвующей в гуманитарной работе в Африке6.
На самом высоком уровне гуманитарная дипломатия в рамках Движения представлена Международной конференцией Красного Креста и Красного Полумесяца, где собираются представители всех государств — участников Женевских конвенций, включая африканские, и все составные части
5 Экономическое сообщество западноафриканских государств (ЭКОВАС), Экономическое сообщество центральноафриканских государств (ЭККАС), Сообщество развития Юга Африки (САДК), Межправительственный орган по развитию (ИГАД) Арабский Магрибский Союз (УМА).
6 См. Churchill Ewumbue-Monono, «Promoting humanitarian public diplomacy in Africa: A study of ten years of the ICRC's cooperation with the OAU in disseminating international humanitarian law in the Addis Ababa African diplomatic community - 1992-2002, Center for Research on Democracy and Development in Africa (CEREDDA) Publishers, Buea (Cameroon), 2003.
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
365
Движения Красного Креста и Красного Полумесяца, с целью изучения и осмысления гуманитарных проблем, вызывающих всеобщую озабоченность.
В 1992 г., также с целью активизации гуманитарной дипломатии, было подписано Соглашение о сотрудничестве между МККК и ОАЕ, основанной в 1963 г. для укрепления мира и единства между африканскими государствами, объединяющей 53 государства и представляющей собой средоточие дипломатической деятельности в Африке. Одной из целей данного соглашения было содействие более широкому признанию и применению международного гуманитарного права во всех африканских странах и большей информированности населения о МККК и его работе7.
В 1993 г. МККК открыл в своей делегации в Аддис-Абебе бюро по связям с ОАС и другими африканскими международными организациями. В феврале 1996 г. правительство Эфиопии предоставило этому бюро статус дипломатического представительства со всеми привилегиями и иммунитетами. С того времени оно стало официально называться Постоянным представительством, возглавляемым Постоянным представителем, подотчетным штаб-квартире МККК в Женеве.
Десятилетнее сотрудничество МККК и ОАЕ в рамках этого соглашения столь наглядно показало важность гуманитарной дипломатии МККК, что недавно Генеральный делегат МККК по странам Африки8 охарактеризовал ее как «платформу для поддержания контактов на самом высоком уровне и для обеспечения поддержки наших гуманитарных операций»9.
В июле 2002 г. Организация африканского единства была преобразована в Африканский союз (АС), организацию с более широкими полномочиями.
Сотрудничество между МККК и бывшей ОАЕ с целью распространения знаний о международном гуманитарном праве в африканских дипломатических кругах стало одной из причин преобразования ОАЕ в АС в 1999—2002 гг. Возникновение АС служит большему взаимодействию между этой организацией и МККК.
7 См. Cooperation Agreement between the Organization of African Unity and the International Committee of the Red Cross. Подписано Генеральным секретарем ОАС Салимом Ахмедом Салимом и Президентом МККК Корнелио Соммаругой 4 мая 1992 г. в Женеве, опубликовано в издании Ewumbe-Monono, op.cit. (прим. б), Annex 7, pp. 104-107.
8 Кристоф Харниш, Генеральный делегат МККК по странам Африки.
9 См. Jean-Fran3ois Berger, «The OAU on the humanitarian path», Red Cross, Red Crescent, No. 3, 2001, p. 25.
366
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
Достижения в области сотрудничества между ОАЕ и МККК в области распространения знаний и информации о МГП: 1992-2002 годы
В период между 1992 и 2002 гг. ОАЕ и МККК провели для дипломатических кругов Аддис-Абебы ряд мероприятий по распространению знаний и информации о международном гуманитарном праве, в ходе которых был осуществлен обмен мнениями по политическим и гуманитарным проблемам, обсуждались проблемы предоставления защиты и оказания помощи лицам, перемещенным внутри страны, как одной из групп гражданского населения, пострадавших от войны; были проанализированы осуществляемые ОАЕ проекты и оказана помощь технического характера.
В частности, регулярно проводились дискуссии между представительством МККК в Аддис-Абебе и Политическим управлением ОАЕ. Такой диалог проводился также на самом высоком уровне: между Генеральным секретарем ОАЕ д-ром Салимом Ахмедом Салимом и Президентом МККК Корнелио Соммаругой при подписании соглашений в 1992 г. в Женеве и в 1999 г. в Аддис-Абебе, а затем в 2002 г. на встрече между Временным комиссаром АС Даниэлем Антонио, представлявшим Временного председателя этой организации Амару Эсси, и Президентом МККК Якобом Келленбергером.
Сотрудники представительств и штаб-квартиры МККК участвовали также в качестве наблюдателей во встречах ОАЕ, организованных на посольском, министерском и высшем уровнях. Например, МККК участвовал в заседаниях Комиссии ОАЕ по труду и социальным вопросам и Комиссии ОАЕ по делам беженцев, а также в Конференциях министров здравоохранения, министров образования и министров по правам человека африканских стран. МККК был членом Комитетов ОАЕ по оказанию помощи и предоставлению защиты беженцам и перемещенным лицам, а также различных технических комитетов ОАЕ, представлявших интерес для МККК, и сохранил это членство в АС. Кроме того, МККК регулярно участвует в заседаниях Африканской комиссии по правам человека и народов в качестве наблюдателя.
Совет Министров ОАЕ, заседавший в феврале 1998 г. в Аддис-Абебе, высоко оценил оперативную деятельность МККК, рекомендовав его в качестве «одной из организаций, с которыми можно контактировать по вопросам оказания помощи и предоставления защиты лицам, перемещенным внутри страны. Это основано на том, что МККК уже координирует усилия по оказанию помощи в ситуациях конфликта, предпринимаемые национальными об-
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
367
ществами Красного Креста и Красного Полумесяца и их Федерацией, а также на том факте, что МККК готов взять на себя ответственность за координацию деятельности на местах по оказанию добровольной практической помощи перемещенным лицам, пострадавшим от вооруженных конфликтов, особенно в тех районах, где он фактически является одной из основных действующих организаций»10.
Сотрудничество между МККК и ОАЕ по распространению знаний и информации о МГП включало просвещение военнослужащих в области гуманитарного права, подготовку контингентов, развернутых ОАЕ, семинары для дипломатов и симпозиумы по конкретным проблемам — таким, как противопехотные мины, положение женщин в ситуациях вооруженного конфликта, а также принятие мер по имплементации гуманитарного права на внутригосударственном уровне11.
Что касается программ подготовки и семинаров по праву вооруженных конфликтов для личного состава вооруженных сил и сил безопасности, то МККК совместно с ОАЕ провел региональные семинары в Маврикии (ноябрь 1991 г.), Найроби (декабрь 1991 г, декабрь 1993 г.) и в Аддис-Абебе (январь 1995 г, июнь 1996 г.), на которых обсуждался ряд проблем гуманитарного права, включая несколько вопросов по ведению боевых действий и применению обычного оружия. В настоящее время на африканском континенте работают четверо региональных делегатов по работе с вооруженными силами (в Найроби, Претории, Абиджане и Каире), которые занимаются организацией курсов по международному гуманитарному праву и праву вооруженных конфликтов. Их деятельность направлена на поддержание усилий различных делегаций МККК в Африке, цель которых заключается в том, чтобы международное гуманитарное право стало неотъемлемой частью подготовки национальных вооруженных сил и полиции.
В период с 1994 по 2002 гг. ОАЕ и МККК провели в Аддис-Абебе семь семинаров по распространению знаний о международном гуманитарном праве для персонала ОАЕ и африканских дипломатов, аккредитованных в
10 См. OAU Decision (CM/Dec. 388 (LXVII)) of the Council of Ministers in the Report of the Commission of Twenty on the Situation of Refugees, Returnees and Displaced Persons in Africa, adopted by the Sixty-Seventh Ordinary Session of the Council of Ministers, Addis Ababa, 23-27 February 1998, OAU Doc. CM/2038 (LXVII).
11 Proceedings of the Fourth OAU-ICRC Seminar for the ambassadors accredited to the OAU, Addis Ababa, 29-30 April 1997, p. 10.
368
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
ОАЕ, в том числе по темам «Международное гуманитарное право и деятельность МККК (1994 г.), «Гуманитарные проблемы в Африке (1995 г.), «Вода и вооруженный конфликт» (1996 г.), «Международный уголовный суд» (1997 г.), «Международное гуманитарное право в контексте конфликтов, сопровождающихся состоянием анархии» (1998 г.) и «Конфликты и конечная цель гуманитарной деятельности в XXI веке» (2000 г.), а также День мозгового штурма по Акту об учреждении Африканского союза и проблемам международного гуманитарного права (2002 г.). ОАЕ и МККК организовали также открытые круглые столы, один в 1999 г. и два в 2001 г, где освещались и обсуждались вопросы гуманитарного права на африканском континенте. Большая часть этих мероприятий освещалась местными средствами массовой информации.
Сотрудничество между МККК и ОАЕ принимало также форму выпуска специальных публикаций, визитов и организации мероприятий для послов, аккредитованных при ОАЕ. Начиная с 1996 г. осуществляется совместный выпуск календаря, освещающего актуальные гуманитарные проблемы. МККК также предоставил специалистов для поддержки гуманитарной работы ОАЕ, например, для внедрения программы «Исследуя гуманитарное пра-во»12 в рамках проекта «Десятилетие образовательных программ в Африке». На Четвертом региональном семинаре по программе ОАЕ «Десятилетие образования», прошедшем в марте 2002 г. в Мапуту, САДК принял рекомендацию о «поощрении государств к тому, чтобы они интегрировали образовательную программу ’’Исследуя гуманитарное право” в национальные программы среднего образования»13. С 1994 г. МККК организует также подготовку старших должностных лиц ОАЕ в Институте гуманитарного права в Сан-Ремо.
12 «Исследуя гуманитарное право» - образовательная программа для подростков, разработанная МККК в 1999 г. в тесном сотрудничестве с Центром развития образования и при активном участии 20 стран, в том числе 7 африканских стран: Бурунди, Джибути, Египта, Либерии, Марокко, Сенегала и Южной Африки. Целью программы было ознакомить подростков с основными принципами и нормами международного гуманитарного права, направленного на защиту жертв вооруженных конфликтов и на ограничение методов и средств ведения войны. В 2003 г. девятнадцать африканских государств включились в процесс интеграции или начали реализацию программы в тесном контакте с органами управления образованием.
13 См. Report of the SADC Regional Seminar on the Decade of Education in Africa, Maputo, 12-15 March 2002, QAU/DEC/SA/Report/2002, p. 20.
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
369
С 1992 г. работа МККК по распространению знаний о международном гуманитарном праве в дипломатических кругах Африки была сосредоточена на следующих пяти областях: включение гуманитарных проблем и вопросов гуманитарного права в резолюции ОАЕ, включение гуманитарных принципов в африканские мирные соглашения, роль сотрудничества между ОАЕ и МККК в кампаниях по борьбе с противопехотными минами, присоединение африканских государств к договорам по международному гуманитарному праву и участие африканских дипломатов в программах, организуемых и финансируемых МККК.
На конференциях ОАЕ и АС и на совместных семинарах МККК и ОАЕ был принят ряд рекомендаций по различным вопросам, относящимся к развитию гуманитарного права и деятельности МККК в Африке14. Некоторые из этих рекомендаций впоследствии приняли форму резолюций ОАЕ или АС15. В общем, упоминание гуманитарного права и МККК в подобных резолюциях и других правовых документах свидетельствует не только о признании того, что деятельность МККК непосредственно связана с международным гуманитарным правом, но и о влиянии, которое оказывают стратегии МККК в области распространения знаний о МГП. Резолюции, решения и декларации ОАЕ16 по гуманитарному праву и МККК, так же как и соответствующие документы АС, не только продемонстрировали, что деятельность МККК встречает в Африке понимание, но и документально закрепили приверженность африканского континента принципам международного гуманитарного права, благодаря чему их приняло большинство государств — членов ОАЕ, что об-
14 Например, на Шестом совместном семинаре ОАЕ и МККК по международному гуманитарному праву, называвшемуся «Конфликты и конечная цель гуманитарной деятельности в XXI веке», АддисАбеба, 15-16 мая 2000 г., и на совместном круглом столе ОАЕ и МККК по проблеме женщин в ситуациях вооруженного конфликта, Аддис-Абеба, 8 марта 2001.
15 См., например, Resolution on the Proposed Cooperation Agreement between the Organization of African Unity and the International Committee of the Red Cross (CM / Res. 1380 (LV)), adopted by the Fifty-Fifth Ordinary Session of the Council of Ministers, Addis Ababa, 24-28 February 1992; Resolution on Respect for International Humanitarian Law and Support for Humanitarian Action in Armed Conflicts (CM/Res. 1526 (LX)), adopted by the Sixtieth Ordinary Session of the Council of Ministers, Tunis, 6-11 June 1994.
16 См., например, African Parliamentary Conference on International Humanitarian Law for the Protection of Civilians during Armed Conflict, Niamey, 16-18 February 2002; Decision on the Establishment of the Peace and Security Council of the African Union (ASS/AU/Dec.2 (I) Doc. AHG/234 (XXXVIII)), adopted by the Second Ordinary Session of the African Union, Maputo, 10-12 July 2003; Grand Bay (Mauritius) Declaration, and Plan of Action, adopted by the First OAU Ministerial Conference on Human Rights in Africa, Grand Bay, 12-16 April 1999.
370
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
легчило задачу их имплементации и распространения знаний и информа-
17
ции о них .
Включение гуманитарных принципов в мирные соглашения, заключенные при посредничестве ОАЕ в период между 1992 и 2002 г.г., можно наблюдать в Соглашении по Либерии, заключенном в июле 1993 г. в Котону, Соглашении между правительством Руанды и Руандийским патриотическим фронтом, принятом в мае 1993 г. в Кинихире, Арушском мирном соглашении по Руанде, заключенном в августе 1993 г, Соглашении о прекращении огня в Демократической Республике Конго, принятом в июле 1999 г. в Лусаке, и Соглашении о прекращении огня, заключенном между правительством Сьерра-Леоне и Объединенным Революционным Фронтом в мае 1999 г. в Ломе (RUF/SL)17 18. Усилия МККК, направляемые на достижение мирных соглашений, в основном сосредоточены на проблемах пленных и других лиц, лишенных свободы по причинам, связанным с конфликтом, и их освобождения, соблюдения гуманитарного права в случае нарушения соглашения о прекращении огня, а также поддержки и уважения гуманитарной деятельности в
17 См. Proceedings of the Seventh Joint OAU-ICRC Seminar, the Brainstorming Day on the subject «The Constitutive Act of the African Union and the Challenges of the International Humanitarian Law», Addis Ababa, 7 May 2002, p. 52.
18 Из более недавних соглашений можно упомянуть Соглашение Линас-Маркуссиса по Кот-д'Ивуару, куда АС также направил своего представителя. МККК также был приглашен в качестве наблюдателя на весь период переговоров в Париже. Еще один интересный пример - Мирное соглашение между Правительством Либерии, Объединенным освободительным движением Либерии за демократию (УЛИМО), Движением за демократию в Либерии (ДДЛ) и политическими партиями. В Соглашении, в частности, отмечалось:
Часть 5, Статья X: «Все стороны предоставляют Международному Комитету Красного Креста (МККК) и другим аналогичным организациям информацию относительно своих военнопленных, похищенных лиц и лиц, задержанных в связи с войной, чтобы МККК... мог их посетить...».
Часть 5, Статья XI: «Стороны обращаются к МККК и другим аналогичным национальным и международным организациям с просьбой об оказании любой необходимой помощи освобожденным лицам, (...)».
Часть 7, Статья XV: «Международное гуманитарное право: стороны обязуются соблюдать принципы и нормы международного гуманитарного права в Либерии в период после конфликта, а также поощрять к такому соблюдению либерийское население».
UN Doc. S/2003/850 of 29 August 2003 - Приложение к письму Постоянного представителя Ганы Председателю Совета Безопасности ООН от 27 августа 2003 г., Peace Agreement between the Government of Liberia, the Liberians United for Reconciliation and Democracy, the Movement for Democracy in Liberia and the political parties.
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
371
целом. Растущую озабоченность вызывает судьба лиц, пропавших без вести в результате конфликтов в различных странах мира19.
Сотрудничество между МККК и ОАЕ в проведении кампании по информированию о минной опасности проявилось в совместном проведении трех региональных семинаров (в Аддис-Абебе, Хараре и Яоунде) в 1995 г, Конференции экспертов африканских стран по минам в 1997 г. и круглого стола в 2001 г. До Конференции 1995 г. по рассмотрению действия Конвенции о конкретных видах обычного оружия всего лишь три африканских государства были участниками Конвенции 1980 г. и Протокола к ней о минах к этой Конвенции, но к 2000 г. ситуация изменилась к лучшему: 41 африканское государство подписало новую Оттавскую конвенцию 1997 г. К 2002 г. оставалось всего лишь пять африканских государств, которые еще не подписали этот документ20. Следует отметить весьма важную роль, которую сыграли в этом процессе африканские страны: вышеупомянутая Конференция ОАЕ, проведенная в 1997 г. в Кемптон-Парке (Южная Африка) сыграла важнейшую роль в том, что африканские государства заняли общую позицию в отношении достижения общего запрета на применение противопехотных мин21.
Однако наиболее ярко сотрудничество между ОАЕ и МККК проявляется в факте присоединения африканских стран к договорам международного гуманитарного права, особенно к тем, которые были приняты в 1994—1999 гг. после заключения соглашения о сотрудничестве между ОАЕ и МККК22.
19 В феврале 2003 г. МККК провел в Женеве международную конференцию, где собрались эксперты приблизительно из 90 стран, в том числе несколько экспертов из африканских стран, с целью привлечь внимание к незаслуженно забытым страданиям тысяч семей в различных странах мира, которые ничего не знают о судьбе своих близких.
20 К сентябрю 2003 г. 46 государств - членов Африканского союза ратифицировали Конвенцию 1997 г. о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении (называемую также Оттавской конвенций), 3 государства - члена АС (Бурунди, Эфиопия и Судан) только подписали ее и 4 государства - члена АС (Египет, Ливия, САДР (Сахарская Арабская Демократическая Республика) и Сомали) не подписали и не ратифицировали Конвенцию. См. также сайт МККК в Интернете http://www.icrc.org или http://www.cicr.org>.
21 Чтобы подчеркнуть значение Оттавской конвенции для африканского континента, Африка выбрана в качестве места проведения первой Международной конференции по рассмотрению действия Оттавской конвенции, которая пройдет в конце 2004 г. в Найроби.
22 В период с 1994 по 1999 гг. 10 африканских государств стали участниками Дополнительного протокола от 8 июня 1977 г. к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающегося защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I), 10 африканских государств стали участниками Дополнительного протокола от 8 июня 1977 г. к Женевским конвенциям от 12 августа
372
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
Степень участия дипломатов из Аддис-Абебы в совместных семинарах ОАЕ и МККК по распространению знаний и информации о международном гуманитарном праве в период с 1994 по 2002 гг. была весьма высокой для дипломатических кругов. В семинарах к настоящему времени приняли участие порядка 120 участников из 70 дипломатических представительств и международных организаций, а в круглых столах — 87. Наибольший интерес вызвал семинар 1997 г. по Международному уголовному суду: среди 142 участников было 25 послов, Генеральный секретарь ОАЕ, пятеро помощников Генерального секретаря и наибольшее за все время число сотрудников ОАЕ. С 1992 по 2002 гг. в семинарах по распространению знаний и информации о МГП приняли участие около 300 дипломатов и государственных служащих Эфиопии: 71 сотрудник ОАЕ, 55 сотрудников организаций системы ООН и 29 сотрудников НПО23. Данные мероприятия освещали местные средства массовой информации.
Как можно оценить результаты сотрудничества ОАЕ и МККК?
Невозможно дать однозначную оценку данной деятельности. Эффективность сотрудничества между ОАЕ и МККК в распространении знаний и информации о международном гуманитарном праве и понимание как деятельности МККК в Африке, так и основополагающих принципов гуманитарного права — гуманности, беспристрастности и нейтральности, — составляющих основу независимой гуманитарной деятельности, определяется различными факторами. Во-первых, после первого семинара, на котором будущие африканские дипломаты знакомились с гуманитарным правом, проведенного в 1977 г. в Яунде Институтом Анри Дюнана совместно с Институтом международных отношений Камеруна, ряд подобных мероприятий был осуществлен в еще нескольких африканских учебных заведениях для будущих дипломатов. Благодаря эффективной просветительской работе, правильному планированию и составлению программ африканские дипломаты в Аддис-Абебе смогли лучше представить себе дипломатическую деятельность МККК. Во-вторых, поскольку совместные семинары ОАЕ и МККК обычно проводятся в апреле—мае, то есть за несколько
1949 г., касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II), и 6 африканских государств - Конвенции от 10 октября 1980 г. о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие.
23 См. Ewumbe-Monono, op. cit. (прим. 6), pp. 75-76.
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
373
недель до заседаний Совета министров ОАЕ, Генеральный секретарь ОАЕ или Председатель Комиссии ОАЕ по делам беженцев имеет возможность включить тематику этих семинаров в повестку дня заседаний ОАЕ, а затем — в рекомендации и резолюции. В-третьих, участие представительства МККК в заседаниях рабочих групп ОАЕ и в других встречах ОАЕ по гуманитарным вопросам весьма способствовало включению положений международного гуманитарного права в документы ОАЕ, особенно начиная с 1994 г.
Несмотря на эти достижения, гуманитарная дипломатическая деятельность МККК в Африке потерпела также и определенные неудачи, связанные с уникальным характером этой организации и особенностями ситуаций конфликтов на этом континенте.
ОАЕ была по преимуществу политической организацией, поэтому ее отношения с МККК — неполитической, беспристрастной и независимой гуманитарной организацией — были непростыми. В ОАЕ не было независимого органа, который отвечал бы за гуманитарные вопросы, поскольку Отдел по делам беженцев и гуманитарным вопросам входил в Политическое управление организации. Это, несомненно, означало, что в ОАЕ гуманитарные вопросы решались в соответствии с политическими и дипломатическими соображениями, преобладавшими на африканском континенте, которые могли идти вразрез с сугубо гуманитарным мандатом МККК.
Соответственно, в ОАЕ существуют иные приоритеты и установки, чем в МККК. Кроме того, с 1963 г. основная гуманитарная проблема, находящаяся в поле зрения ОАЕ, — это беженцы, которыми главным образом занимается УВКБ ООН, тогда как МККК прежде всего занимается предоставлением защиты и оказанием помощи жертвам войны и может считаться организацией, оказывающей покровительство этим жертвам. На сотрудничестве между МККК и ОАЕ также отрицательно сказывалось отсутствие в Генеральном секретариате ОАЕ сотрудников по гуманитарным вопросам — этими вопросами ведали должностные лица, которые занимались политикой. Ограниченные финансовые ресурсы, выделявшиеся на распространение знаний и информации об МГП в рамках ОАЕ, также сокращали масштабы сотрудничества.
Гуманитарная дипломатия имеет дело в основном с африканской элитой и не распространяется на основные вооруженные группировки оппозиции, борющиеся за власть, и на самих жертв войны. Информационные отделы оперативных делегаций МККК в Африке часто бывают единственными, кто осуществляет эту работу в районах боевых действий.
374
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
ОАЕ объединяла государства, но с 90-х гг. в Африке очень мало конфликтов происходит между государствами. И наоборот, многие внутренние конфликты приобретают сегодня региональный масштаб. Поэтому усилия МККК и ОАЕ по распространению знаний и информации должны были быть направлены на представителей вооруженных групп оппозиции, претендовавших в ходе гражданских войн на власть, или на силы, которые вмешивались в конфликт; как правило, эти силы не желали применять нормы и принципы гуманитарного права. При этом не следует забывать, что гуманитарное право распространяется и на вооруженные оппозиционные группировки, которые несут ответственность за нарушения его норм.
Наконец, еще одним недостатком совместных усилий ОАЕ и МККК по распространению знаний и информации было ограниченное участие «дипло-матов-военных» — обычно это были военные атташе и советники в посольствах африканских государств в Аддис-Абебе. Эта группа должна быть основной целевой аудиторией, на которую направлено распространение гуманитарного права, или права вооруженного конфликта, везде и во все времена, поскольку их участие и практические советы могут обогатить содержание программ.
Хотя в общем и целом сотрудничество ОАЕ и МККК в деле распространения знаний и информации о гуманитарном праве сыграло определенную положительную роль, эта роль может быть усилена в результате сотрудничества с Африканским союзом, который ставит перед собой более широкие задачи и создал новые возможности для распространения знаний и информации о международном гуманитарном праве и имплементации его положений в Африке24.
Интеграция международного гуманитарного права в процесс преобразования ОАЕ в АС: 1999-2003 годы
Передача полномочий новому руководителю Африканского союза (АС) 16 сентября 2003 г. ознаменовала собой кульминацию в продолжавшемся четыре года процессе преобразования ОАЕ в АС25. Международное гуманитарное право было включено в планируемую деятельность АС на четы-
24 См. Proceedings of the Seventh Joint OAU-ICRC Seminar, the Brainstorming Day, op. cit. (прим. 17), p. 52.
25 Этапами этого процесса были встреча в верхах в Алжире в июле 1999 г., на которой прозвучал призыв к пересмотру Устава ОАЕ, Четвертый чрезвычайный саммит в сентябре 1999 г. в Сирте, призвавший к созданию Африканского союза, саммит в Ломе в июле 2000 г., где были приняты Учредительный акт Африканского союза, Торжественное заявление о Конференции по безопасности, ста-
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
375
рех основных уровнях: при формулировании основных документов Союза и его органов, при создании различных структур и правлений Комиссии АС, в программы АС и в совместную деятельность АС и МККК по распространению знаний о международном гуманитарном праве.
Основные документы АС, такие как Учредительный акт и различные Протоколы, включают вопросы международного гуманитарного права. Например, статья 4 (h) Учредительного акта Союза излагает право Союза «вмешаться в дела государства — члена Союза по решению Ассамблеи в отношении серьезных обстоятельств, а именно военных преступлений, геноцида и преступлений против человечности». Статьи 3, 4, 7 и 13 Протокола, учреждающего Совет по миру и безопасности, предусматривают соблюдение международного гуманитарного права и распространение знаний и информации о нем26. Согласно статье 3 (f) Протокола, одна из целей Совета — ««в рамках усилий по предотвращению конфликтов поощрять демократическую практику, добросовестное управление и верховенство права, защищать права человека и основные свободы, уважать неприкосновенность человеческой жизни и международное гуманитарное право». Статья 4 (с) Протокола, где речь идет о принципах, которые следует соблюдать, призывает к «уважению верховенства права, основных прав и свобод человека, неприкосновенности человеческой жизни и международного гуманитарного права».
Кроме того, статья 7 (m) Протокола уполномочивает Совет по миру и безопасности на то, чтобы в рамках его обязанностей по предотвращению конфликтов наблюдать за прогрессом в содействии демократической практике, добросовестному управлению, верховенству закона, защите прав человека и основных свобод, уважению неприкосновенности человеческой жизни и международного гуманитарного права государствами — членами Союза». Наконец, статья 13 (13) Протокола, касающаяся подготовки военнослужащих, призывает к «подготовке в области международного гуманитарного права и международного
бильности, развитию и сотрудничеству в Африке, и проект «Новое партнерство по развитию Африки» (NEPAD), Пятый чрезвычайный саммит в марте 2001 г. в Сирте, где было принято решение о создании Африканского союза, саммит в июле 2001 в Лусаке, установивший переходный период сроком в один год, саммит в июле 2002 г. в Дурбане, установивший еще один переходный период сроком в один год, и саммит в июле 2003 г. в Мапуту, избравший первого председателя, заместителя председателя и семерых из шести членов Комиссии Союза, а также утвердивший различные структуры Союза. См. также Al-Mamoun Baba Lamina Keita, L'Union Africaine, Ressorts Historiques et Perspectives (SDcuritD, Paix et DQveloppement), Bamako (Mali), 2002, pp. 218-295.
26 См. Seventh Joint OAU-ICRC Seminar, the Brainstorming Day, op. cit. (прим. 17).
376
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
права прав человека, с особым вниманием, уделяемым правам женщин и детей, которая должна быть неотъемлемой частью подготовки данного персонала».
Соблюдение норм гуманитарного права — неотъемлемая часть программы АС по миру и безопасности. Статья 11 (v) Проекта основных положений, определяющих политику Африки в области обороны и безопасности, провозглашает в качестве одной из политических задач АС «создание базы для гуманитарной деятельности с тем, чтобы обеспечить соблюдение международного гуманитарного права в ходе конфликтов между африканскими государствами»27. Более того, на третьей встрече начальников штабов обороны африканских стран в мае 2003 г. в Аддис-Абебе было рекомендовано включить международное гуманитарное право в доктрину безопасности и программы подготовки Африканских резервных сил, а также отмечалась роль МККК в оказании помощи в подготовке личного состава28.
Положения о соблюдении норм международного гуманитарного права вошли также в программу Африканского союза по правам человека. Статьи 14 и 20 Декларации, принятой в Гранд-Бей (Маврикий) и План действий Первой межправительственной конференции ОАЕ по правам человека в Африке, принятый в апреле 1999 г, содержат призыв к государствам — членам ОАЕ «развивать соответствующие стратегии и принимать меры с целью привлечь внимание населения африканских стран к проблемам прав человека и международного гуманитарного права» с помощью формальных и неформальных программ подготовки. Пункты 18—20 Доклада по имплементации Декларации Гранд-Бей и Плана действий29 посвящены имплементации международного гуманитарного права в Африке30. Пункт 18 призывает к ««африканизации международного гуманитарного права» путем создания Дополнительного протоко-
27 См. Draft framework for a Common African Defence and Security Policy, AU Document EX/EX/CL/2 (III), Sun City (South Africa), 21-25 May 2003, p. 8.
28 См. Policy Framework for the Establishment of the African Stand-by Force and Military Committee, AU Document EXP/ASF-MSC/2(1), Addis Ababa, 12-14 May 2003, p. 42.
29 См. Report on the implementation of the Grand Bay (Mauritius) Declaration and Plan of Action, AU Document MIN/CONF/HRA/2 (II) Rev. II - Second Ministerial Conference on Human Rights in Africa, Kigali (Rwanda), 5-9 May 2003. В результате дискуссий было принято решение считать эту Конференцию не «второй», а «первой».
30 Ibid., pp. 8-9, paras. 18-20:
«Имплементация международного гуманитарного права
18. Гранд-бейская декларация содержит призыв к африканским государствам соблюдать международное гуманитарное право, в особенности усилить защиту гражданского населения и обеспечить
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
377
ла по Африке, что содействовало бы приверженности государств его положениям и их применению. Такое предложение может нанести ущерб универсальному характеру гуманитарного права.
Что более важно, международное гуманитарное право фигурирует в ст. 17 и 25 Кигалийской Декларации от 8 мая 2003 г.:
• Статья 17: «Призывает государства — членов ОА выполнять свои международно-правовые обязательства и, в частности, принимать необходимые меры для того, чтобы положить конец практике использования детей-солдат и обеспечить защиту гражданского населения, особенно детей, женщин, престарелых и инвалидов в ситуациях вооруженного конфликта».
• Статья 25: ««Призывает государства — членов ОА включить в национальное законодательство, если это еще не сделано, положения Африканской хартии прав человека и народов, протоколов к ней, положения международ-
искоренение актов геноцида, преступления против человечности и военных преступлений. В Плане действий звучит требование к африканским государствам включить положения международного гуманитарного права в национальные законодательства (пп. б, 11, 14). Четыре Женевские конвенции 1949 г. и Дополнительные протоколы к ним 1977 г., Конвенция 1948 г. о геноциде и Конвенция ООН 1951 г. о беженцах составляют общую правовую основу, содержащую основные обязательства государств и государственных служащих соблюдать гуманность на войне, защищать тех, кто не принимает участия в боевых действиях, и предоставлять убежище тем, кто вынужден бежать из своей страны по причине преследования, а также обеспечивать безопасность сотрудников гуманитарных организаций. Тем не менее, применимость этих документов в Африке остается проблематичной.
19. В последние два года Генеральный секретариат АС в сотрудничестве с Международным Комитетом Красного Креста (МККК) провел для государств - членов АС ряд семинаров по имплементации международного гуманитарного права...
20. К сожалению, африканские государства все чаще отказываются присоединяться к положениям международного гуманитарного права, распространять информацию о них и имплементировать их. Было предложено принять Дополнительный протокол по Африке с целью укрепления международного гуманитарного права, подтверждения его актуальности и адаптации к реальной ситуации на африканском континенте, т.е. «африканизации международного гуманитарного права». Во исполнение положений Гранд-бейской декларации и Плана действий следует разработать вопрос о том, как сделать международное гуманитарное право составной частью африканской юриспруденции».
31 Следует отметить, что ст. 22 Африканской хартии по правам и благополучию ребенка, принятой 11 июля 1990 г. Ассамблеей глав государств и правительств и вступившей в силу 29 ноября 1999 г., устанавливает следующее:
«Вооруженные конфликты
1. Государства - участники данной Хартии обязуются соблюдать нормы международного гуманитарного права, применимые в ситуациях вооруженных конфликтов, которые затрагивают детей, и обеспечивать соблюдение этих норм.
2. [...]
3. Государства - участники настоящей Хартии в соответствии со своими обязательствами по меж-
378
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
ного гуманитарного права, в том числе четырех Женевских конвенций 1949 г. и Дополнительных протоколов к ним 1977 г, а также основных международных документов по правам человека, которые государства ратифицировали, и выполнять обязательства по этим договорам, включая, где необходимо, отчетность».
Темы соблюдения норм международного гуманитарного права31 и роли МККК в осуществлении программы АС по правам человека затрагивались на второй Встрече Африканского комитета экспертов по правам и благополучию ребенка, состоявшейся в феврале 2003 г. в Найроби, в ходе которой была отмечена роль МККК как партнера, проявившего «стремление оказывать Комитету практическую помощь»32.
Должное внимание было уделено международному гуманитарному праву в ходе Второй встречи экспертов по Протоколу к Африканской хартии прав человека и народов, которая прошла в марте 2003 г. в Аддис-Абебе. На этой встрече обсуждались вопросы прав женщин и было принято решение о включении в протокол новой ст. 11 о защите женщин в ситуации вооруженных конфликтов33.
дународному гуманитарному праву должны защищать гражданское население в ситуациях вооруженного конфликта и принимать все возможные меры для обеспечения защиты детей, которых затрагивают ситуации вооруженного конфликта, и заботы об этих детях. Эти нормы применяются также к ситуациям внутренних конфликтов, напряженности и беспорядков».
32 См. Report of the Interim Chairman on the Second Meeting of the African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child, AU Document Assembly/AU/9(II), Maputo, 4-8 July 2003, p. 24.
33 См. статью 11 Протокола по правам женщин к Африканской хартии о правах человека и народов, принятого на Саммите 2003 г. в Мапуту:
«Защита женщин в ситуациях вооруженного конфликта
1. Государства - участники обязуются соблюдать нормы международного гуманитарного права, применимого в ситуациях вооруженного конфликта, затрагивающих население, в частности женщин, и обеспечивать соблюдение этих норм.
2. В случае вооруженного конфликта государства - участники в соответствии с обязательствами, налагаемыми на них нормами международного гуманитарного права, защищают гражданское население, в том числе женщин, независимо от того, к какому населению они принадлежат.
3. Государства - участники обязуются защищать женщин, ищущих убежище, беженцев, вернувшихся на территорию страны проживания, и перемещенных внутри страны лиц от всех форм насилия, изнасилования и других форм сексуальной эксплуатации, и обеспечить, чтобы подобные деяния рассматривались как военные преступления, геноцид или преступления против человечности и чтобы виновные в них предстали перед компетентным органом уголовной юстиции.
4. Государства - участники принимают все необходимые меры для обеспечения того, чтобы ни один ребенок в возрасте до 18 лет не принимал непосредственного участия в военных действиях, и чтобы ни один ребенок не был завербован в солдаты».
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
379
Также в рамках своего сотрудничества МККК и Африканская комиссия по правам человека и народов осуществили в 2003 г. совместную публикацию, направленную на распространение знаний о международном гуманитарном праве в правительственных и неправительственных кругах. МККК также активизировал свою деятельность, оказав помощь в проведении заседаний рабочих групп по гуманитарному праву или связанным с ним темами на Форуме НПО, предшествовавшем заседаниям Комиссии. При преобразовании ОАЕ в АС на повестке дня решения социальных вопросов и вопросов здравоохранения в АС стояли также вопросы соблюдения гуманитарного права. На Первой конференции министров здравоохранения АС, которая состоялась в апреле 2003 г. в Триполи, было рекомендовано интегрировать нормы международного гуманитарного права в медицинскую практику, осуществляемую в ходе вооруженных конфликтов34 35.
В Алжирской конвенции ОАЕ по сохранению природы и природных ресурсов с поправками, которые обсуждались в январе 2002 г. в связи с положениями международного гуманитарного права, новая статья XV, озаглавленная «Военная и враждебная деятельность», призывает стороны принимать практические меры, например, воздерживаться от применения или угрозы применения методов или средств ведения боевых действий, которые
34 Report of the First AU Conference of African Ministers of Health, AU Document (CAMN/MIN/Rpt. (I) Rev. 1, p. 21
35 Cm. Report of the Interim Chairperson on the Revision of the 1968 African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources, Executive Council, Third Ordinary Session, Maputo, 4-8 July 2003, AU Document EX/CL/50 (III) Rev. 1, pp. 12-13:
«Африканская конвенция о сохранении природы и природных ресурсов с поправками
Статья XV. Военная и враждебная деятельность (новая)
1. Стороны обязуются:
a) в период вооруженных конфликтов принимать все практические меры для защиты окружающей среды от вредного воздействия;
b) воздерживаться от применения или угрозы применения методов или средств ведения военных действий, которые направлены на причинение широкомасштабного, долговременного или серьезного ущерба окружающей среде или могут причинить такой ущерб, и предотвратить разработку, испытания или передачу таких средств и методов ведения войны;
c) воздерживаться от использования уничтожения или изменения природной среды в качестве средства ведения войны или репрессалий;
d) взять на себя обязательства по восстановлению районов, поврежденных в ходе вооруженных конфликтов.
2. Стороны сотрудничают в области создания, дальнейшей разработки и имплементации правовых
положений и мер по защите окружающей среды во время вооруженных конфликтов».
380
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
направлены на причинение серьезного ущерба окружающей среде или могут причинить такой ущерб35.
Международное гуманитарное право упоминалось также в ходе преобразования ОАЕ в АС в контексте сотрудничества между АС и гражданским обществом. Глава VII Доклада первой Конференции «ОАЕ — гражданское общество», прошедшей в июне 2001 в Аддис-Абебе, была посвящена теме «Международное гуманитарное право — роль в гражданском обществе африканских стран». В ней было рекомендовано расширять сотрудничество между АС и гражданским обществом в области распространения знаний и информации об этом праве. Кроме того, пункт 6 (f) Рекомендаций Конференции содержал призыв «содействовать соблюдению прав человека и народов и международного гуманитарного права» в рамках деятельности Региональной координационной конференции по миру и развитию в Африке36.
Должное внимание было уделено международному гуманитарному праву и при создании структур и планировании деятельности различных управлений и отделов и Комиссии АС, хотя в основном эта область находится в компетенции Отдела по вопросам мира и безопасности, который непосредственно занимается проблемами вооруженных конфликтов и является механизмом, с помощью которого действуют такие органы АС, как Совет по миру и безопасности, Африканские резервные силы и подразделение, которое ведает операциями по поддержанию мира. Административная ответственность в сфере международного гуманитарного права лежит на Политическом отделе, основная функция которого состоит в том, чтобы «контролировать имплементацию международного гуманитарного права государствами — членами Союза» с помощью его Отделения по гуманитарным вопросам, по делам беженцев и перемещенных лиц37.
В процессе преобразования ОАЕ в АС МККК и ОАЕ (АС) содействовали инкорпорации международного гуманитарного права, выступая с совместными инициативами по распространению знаний и информации о МГП38,
36 См. «Building partnership for promoting peace and development in Africa», report and main conclusions of the First OAU-Civil Society Conference, Addis Ababa, 11-15 June 2001, pp. 138-145 and 276-277.
37 См. «Report of the Permanent Representatives Committee on the proposed structure, human resource requirements, and conditions of service for the staff of the Commission of the African Union and their financial implications», AU Document EXT/EX/CL/6(III). Sun City, 21-25 May 2003, pp. 98-99.
38 В качестве примера можно привести Специальную конференцию ОАЕ и УВКБ ООН в Конакри (2000 г.), Панафриканский форум, посвященный детям, Каир (апрель 2001 г.), Круглые столы МККК и
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
381
что в итоге было закреплено в решениях Советов министров и глав государств. Например, в период между 1999 и 2003 гг. ОАЕ, а затем АС приняли ряд резолюций по гуманитарному праву:
• Решение CM/2264 (LXXVII), предложенное Республикой Судан и принятое в июле 2002 г. в Дурбане, об ««Имплементации и универсальности запрещения разработки и производства химического оружия»;
• Решение EX/CL/Dec.46 (III) от 4—8 июля 2003 г. по ситуации с беженцами, лицами, вернувшимися в места проживания, и перемещенными лицами, пункт 7 которого осуждает ««серьезные акты насилия, совершаемые против гражданского населения, включая беженцев и перемещенных лиц, и призывает все стороны в конфликте неукоснительно соблюдать международное гуманитарное право»;
• Решение EX/CL/Dec.47 (III) от 4—8 июля 2003 г. по Докладу Первой правительственной конференции по правам человека в Африке, состоявшейся в Кигали. В этом решении специально упоминаются МККК, ПРООН, УВКПЧ, УВКБ ООН, ЮНИСЕФ и ЮНЕСКО в качестве партнеров в борьбе за соблюдение прав человека и МГП на этом континенте;
• Решение EX/CL/Dec.63 (III) от 10—12 июля 2003 г. по Всеобщему докладу по вопросам насилия и здравоохранения, призывающее государства — членов АС облегчить гуманитарным организациям организованный доступ ко всем жертвам вооруженных конфликтов и внутреннего насилия, основываясь при этом на нормах МГП, гарантирующих уважение нейтральности медицинских работников во время вооруженных конфликтов. В этом решении также объявляется, что 2005 г. будет ««годом предотвращения насилия в Африке».
ОАЕ (март и ноябрь 2001 г.), Заседание Комиссии ОАЕ по беженцам (февраль 2002 г.), Заседание Африканского Комитета по правам и благополучию ребенка (апрель 2002 г.), День мозгового штурма ОАЕ (апрель 2002 г.) и Заседание по итогам выполнения Общего плана имплементации (май 2002 г.). ОАЕ и МККК сотрудничали также в области просветительской деятельности, участвуя в региональных встречах министров образования в Яунде (2000 г.), Найроби (2001 г.), Триполи и Мапуту (2002 г.), в Конференции министров образования, организованной ЮНЕСКО в Дар-эс-Саламе (2002 г.), а также в рамках программы МККК «Исследуя гуманитарное право», составившей часть Десятилетия образования в Африке. Уважение норм гуманитарного права проявилось также в их включении в тексты Алжирского соглашения по эфиопско-эритрейской войне (июнь 2000 г.) и Бергенштокское соглашение по Нубийским горам между правительством Судана и Суданским народно-освободительным движением (СНОД) (январь 2002 г.).
382
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
Включение проблем, связанных с международным гуманитарным правом, в процесс преобразования ОАЕ в АС, явилось серьезным политическим шагом. Посол Сэм Ибок, который был в тот период директором ОАЕ по политическим вопросам, заметил:
«Я считаю, что одна из основных наших задач — обеспечить, даже при нашем стремлении как можно скорее основать Союз, подобающее место в его системе вопросам прав человека и гуманитарным нормам. Я придерживаюсь мнения, что эти вопросы не следует рассматривать как имеющие вторичное или периферийное значение, как это обычно происходило в ОАЕ, но ставить их во главу угла работы Союза»39.
Проблемы и перспективы сотрудничества
Несмотря на десятилетнее сотрудничество в области распространения знаний о гуманитарном праве и о деятельности МККК, а также на попытки включить гуманитарное право в процесс преобразования ОАЕ в АС в 1992—2002 гг., симпозиум, организованный в Аддис-Абебе в августе 2003 г. Африканским дипломатическим клубом при поддержке МККК, показал, что все еще существует значительное недопонимание международного гуманитарного права и вопросов, связанных с Международным движением Красного Креста и Красного Полумесяца.
Важные причины непонимания коренились в вопросах «принадлежности» международного гуманитарного права, включая так называемую проблему ««африканизации», роли гуманитарного права в решении таких новых проблем, как международный терроризм, или сотрудничества между Постоянной комиссией МККК в Аддис-Абебе и африканскими гуманитарными НПО. Оперативная деятельность МККК, его роль в оказании помощи и предоставлении защиты во время некоторых конфликтов на континенте также не всегда бывают до конца поняты, поскольку, в отличие от других организаций, МККК не ограничивается какой-либо конкретной категорией лиц — таких, как дети, женщины, раненые, и т.д., а использует более широкий подход, охватывая своей оперативной деятельностью всех жертв вооруженных конфликтов. Тем не менее оказываемая МККК поддержка ориентирована на потребности каждой из категорий жертв: так, например, женщина, содержаща-
39 См. ICRC-OAU (7 May 2002), op. cit. (прим. 18), p. 50.
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
383
яся под стражей, нуждается в особой защите; проблемы детей, оставшихся без попечения, должны решаться особым образом.
Этот вопрос обсуждался в ходе дискуссий по проблеме лиц, перемещенных внутри страны: деятельность МККК в интересах этих лиц является неотъемлемой частью помощи гражданскому населению в целом, из чего следует, например, что потребности постоянного населения также должны приниматься во внимание.
Причина этих трудностей — различие между мандатом МККК и мандатами большинства африканских организаций. Последние, в отличие от МККК, практикующего более широкий подход и охватывающего в своей деятельности вопросы предоставления защиты, занимаются почти исключительно оказанием гуманитарной помощи. В их программах более широкая гуманитарная деятельность представлена весьма слабо. Другие причины — нехватка людских и финансовых ресурсов для проведения гуманитарной работы в Африке и господство безнаказанности в государствах и вооруженных группировках оппозиции.
Директор по политическим вопросам Временного управления АС по миру и безопасности посол Ибок следующим образом суммировал эти трудности в обращении к АС в мае 2002 г.:
«Зачастую наше отношение к международному гуманитарному праву в Африке выражалось в лучшем случае в разрозненных, беспорядочных и несогласованных действиях, а в худшем — в полном невнимании. Нередко фактическое отсутствие государственных структур, способных координировать и осуществлять стратегическое руководство в области соблюдения международного гуманитарного права, отрицательно сказывалось на до-
40
верии к нашим странам и институтам»40.
Однако, помимо этих трудностей, с появлением Африканского союза возникли новые возможности для сотрудничества между МККК и другими работающими в Африке международными организациями, направленного на более активное распространение знаний и информации о международном гуманитарном праве и создание программ подготовки в этой области.
Например, в дополнение к Резервным силам большинство Африканских региональных экономических сообществ разработали собственные ме-
40 См. ICRC-OAU (7 May 2002), op. cit. (прим. 18), p. 50.
384
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
ханизмы миротворческой и гуманитарной деятельности41. В своих программах подготовки к операциям по поддержанию мира и миротворческим операциям эти региональные объединения вооруженных сил и сил безопасности могут все больше полагаться на опыт МККК в преподавании права вооруженных конфликтов. В частности, МККК может проводить занятия с инструкторами, послами по особым поручениям и контактными лицами этих организаций, а также с военными и полицейскими обозревателями, которых направляют в зоны конфликтов в Африке.
МККК подписал соглашения о сотрудничестве или предусматривает более тесное сотрудничество с некоторыми из этих региональных экономических сообществ, которые с 2002 г. стали полноправными членами Африканского союза42.
Для укрепления роли вышеупомянутых сообществ в распространении знаний о международном гуманитарном праве было бы целесообразно закрепить в Протоколе о взаимоотношениях между Комиссией АС и региональными экономическими сообществами положение о том, что распространение знаний о международном гуманитарном праве является одной из областей сотрудничества и взаимодействия. Постоянное представительство МККК при АС также будет более тесно взаимодействовать с другими делегациями МККК, которые осуществляют сотрудничество между МККК и африканскими региональными экономическими сообществами.
Кроме того, специализированные органы АС стремятся укрепить сотрудничество с гуманитарными организациями, работающими в Африке. На встречах, происходивших в ходе преобразования ОАЕ в АС, Комиссия по беженцам АС отмечала необходимость «разрабатывать совместно с государствами — членами АС и в тесном сотрудничестве с нашими партнерами, в частности, с УВКБ ООН, МККК, ВПП, ВОЗ и ЮНИСЕФ, стратегические
41 Например, Отдел по политическим и гуманитарным вопросам и Система раннего предупреждения конфликтов в IGAD, Отдел по оперативным вопросам, операциям по поддержанию мира и гуманитарным вопросам (DOPHA) и резервные силы ЭКОМОГ в ЭКОВАС, Многонациональные силы (FOMAC) и система раннего предупреждения (MARAC) в ECCAS; Южноафриканская региональная организация по сотрудничеству начальников полиции (SARPCO), Центр по поддержанию мира САДК и Центр САДК по действиям в ситуациях стихийных бедствий и катастроф (SDMSC) в южноафриканском регионе.
42 Например, в феврале 2001 г. МККК и ЭКОВАС подписали Меморандум о взаимопонимании, в котором обе организации согласились «тесно сотрудничать и регулярно консультироваться друг с другом по вопросам, имеющим взаимный интерес», см. Ewumbue-Monono, op. cit. (прим. б), p. 85.
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
385
направления и методы предоставления более целенаправленной и оператив-
^ 43
ной помощи пострадавшему населению».
В рамках Десятилетия образования в Африке возможно появление новых возможностей для сотрудничества АС и МККК по таким актуальным для АС проблемам, как терроризм43 44, положение детей в ситуациях вооруженного конфликта, здравоохранение в ситуациях вооруженного конфликта и обучение нормам гуманитарного права.
Кроме того, МККК следует привлекать для сотрудничества такие новые органы, создание которых предусмотрено АС, как Африканский парламент, Африканский суд и ЭКОСОС. Например, через Африканский парламент можно организовать поддержку ратификации документов по международному гуманитарному праву государствами — членами АС, а Африканский суд может дать возможность изучить вопросы, относящиеся к безнаказанности, и сыграть важнейшую роль в имплементации положений гуманитарного права. Ниамейская декларация от 20 февраля 2002 г.45, принятая на Африканской парламентской конференции по международному гуманитарному праву в защиту гражданских лиц во время вооруженных конфликтов, подчеркнула стремление африканских парламентариев содействовать соблюдению норм МГП на своем континенте. МККК мог бы способствовать развитию судебных институтов Африки, в чью юрисдикцию должны войти вопросы применения международного гуманитарного права, в особенности тех его положений, которые относятся к военным преступлениями и преступлениям против человечности. МККК уже давно предпринимает шаги по поддержке и поощрению государств в их усилиях по включению положений международного гуманитарного права во внутреннее законодательство. В 1995 г. был открыт специальный отдел в штаб-квартире МККК — Консультативная служба по международному гуманитарному праву, и сейчас в Афри-
43 См. Report of the Interim Chairperson on the Situation of Refugees, Returnees and Displaced Persons in Africa, AU Document EX/CL/44 (III), Maputo, 4-8 July 2003, p. 11.
44 Например, в Алжирской конвенции ОАЕ 1999 г. по предупреждению терроризма и борьбе с ним содержатся ссылки на положения международного гуманитарного права. Так, статья 22, 1 гласит: «Ничто в данной Конвенции не может быть истолковано как отклонение от общих принципов международного права, в частности принципов международного гуманитарного права, а также от Африканской хартии прав человека и народов».
45 African Parliamentary Conference on International Humanitarian Law for the Protection of Civilians during Armed Conflict - Final Declaration, Niamey, 18-20 February 2002, available at http://www.ipu.org/splz-e/niameyo2.htm.
386
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
ке работают три региональных юридических советника: в Претории (Южная Африка), Абиджане (Кот-д’Ивуар) и Каире (Египет).
ЭКОСОС при АС является организацией, в рамках которой также может осуществляться серьезное сотрудничество с африканскими гуманитарными организациями и которая может содействовать распространению таких важных документов, как Кодекс поведения Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца и НПО при осуществлении программ ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф46. По состоянию на май 2003 г, не менее 300 африканских гуманитарных организаций и экспертных сообществ, с которыми МККК мог бы сотрудничать в области распространения знаний и информации о международном гуманитарном праве в Африке, имели статус обозревателей при Африканской комиссии по правам человека и народов. В соответствии со своим Стратегическим планом действий на 2002—2006 гг., Комиссия должна провести восемь семинаров, тематика большинства из которых актуальна для МККК, поскольку на них будет обсуждаться положение дел с имплементацией МГП на континенте.
Наконец, такие программы Африканского союза, как НЕПАД (Новое партнерство в интересах развития Африки) и те, что были приняты на Конференции АС по безопасности, стабильности, развитию и сотрудничеству в Африке (CSSDCA), могли бы открыть новые возможности для сотрудничества в области распространения знаний о международном гуманитарном праве в Африке. Программы по миру и безопасности CSSDCA, учитывая связь этой Конференции с гражданским обществом, могли бы включать и распространение международного гуманитарного права. Что касается НЕПАД, то в рамках этой программы мог бы также развиваться диалог между МККК и африканским частным сектором, способствующий развитию чувства корпоративной ответственности за гуманитарную деятельность в этом секторе47.
46 Этот Кодекс устанавливает стандарты поведения; в нем не описываются детали проведения операций, но он направлен на поддержание высокого уровня независимости, эффективности и результативности, на котором должны осуществляться операции по оказанию помощи при стихийных бедствиях и катастрофах. Кодекс поведения Международного движения Красного Креста и и Красного полумесяца и неправительственных организаций (НПО) при осуществлении операций помощи в случае стихийных бедствий и катастроф // М. Международный журнал Красного Креста. 1996. Январь-февраль. № 8. С. 118-126.
47 См. Gilles Carbonnier, «Corporate responsibility and humanitarian principles: What relations between the business and humanitarian worlds?», International Review of the Red Cross, Vol. 83, No. 844, 2001, pp. 947-967.
ЧЕРЧИЛЬ ЭВУМБУЭ-МОНОНО И КАРЛО ФОН ФЛУЭ
387
Заключение
До 1994 г., когда МККК стал проводить совместно с ОАЕ семинары для африканских дипломатов в Аддис-Абебе, его гуманитарная работа была мало известна. Однако после этого международное гуманитарное право и МККК упоминались в ряде документов ОАЕ и АС, а государства — члены этой организации стали призывать к оказанию политической поддержки МККК. Это также предполагает признание его усилий и деятельности в Африке.
Включение принципов гуманитарного права в резолюции ОАЕ учитывает африканскую специфику, что облегчает их понимание и признание и поэтому должно помочь более эффективной имплементации этого права. Проблема признания является ключевым фактором в том, что касается задачи распрост-
~ ~ <--48
ранения идей среди иностранных целевых групп с различной культурой48.
Существует множество новых возможностей для сотрудничества в области распространения знаний и информации о международном гуманитарном праве в странах Африки между МККК, АС, региональными экономическими сообществами и африканскими НПО в рамках таких новых структур АС, как Панафриканский парламент, Африканский суд и Совет по миру и безопасности, а также в рамках ЭКОСОС. В частности, это будет способствовать улучшению отношений между гражданским населением и военными и повышению эффективности гуманитарной деятельности в Африке. МККК и АС, например, могли бы регулярно проводить консультации с гуманитарными НПО в Африке в рамках нового механизма ЭКОСОС как части Африканского Союза, с целью содействия принятию Кодекса поведения Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца и НПО при осуществлении программ ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф. Обе организации могли бы также сотрудничать в создании основы для включения элементов развития в гуманитарные операции, проводимые в Африке, а также для включения гуманитарных принципов в четыре основные составляющие тематики Конференции Африканского союза по безопасности, стабильности, развитию и сотрудничеству в Африке.
Когда 17 сентября 2003 г. Африканский союз начнет действовать, а его новое руководство приступит к своим обязанностям, может потребоваться оценка и пересмотр соглашения о сотрудничестве между МККК и ОАЕ, заключенного в мае 1992 г.
48 См. Ewumbe-Monono, op. cit. (прим. б), p. 80.
388
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЖУРНАЛ КРАСНОГО КРЕСТА СБОРНИК СТАТЕЙ 2003
Распространение МККК знаний и информации об МГП всегда предполагало появление новых идей, направленных на адаптацию и повышение эффективности проектов и усвоения уроков в целях будущего планирования и решения новых задач гуманитарной деятельности.
Через десять лет целесообразно было бы провести оценку данного Соглашения и даже его пересмотр с целью внесения поправок, как и установлено в его статье IX (2), особенно в связи с преобразованием ОАЕ в Африканский союз и с появлением при этом новых возможностей для распространения знаний о международном гуманитарном праве в Африке. Такой пересмотр безусловно потребует сотрудничества между МККК и новыми специализированными институтами формирующегося Африканского союза, прежде всего — с Советом по миру и безопасности и с Африканскими резервными силами, создание которых предусмотрено, с Панафриканским парламентом, Африканским судом и ЭКОСОС, имеющее целью более строгое соблюдение норм гуманитарного права на африканском континенте49.
Нормы международного гуманитарного права слишком часто соблюдаются недостаточно. Это происходит не только из-за неспособности государств и вооруженных группировок, участвующих в вооруженном конфликте, соблюдать свои обязанности. Основная проблема состоит в отсутствии политической воли. Поэтому в будущем сотрудничество между МККК, с одной стороны, и АС и другими международными организациями Африки, с другой, должно все больше сосредоточиваться на подтверждении актуальности правовых норм и повышении уровня соблюдения международного гуманитарного права, а не только на деятельности по информированию о положениях права50.
49 См. Ewumbe-Monono, op. cit. (прим. б).
50 В 2003 г. МККК провел пять совещаний региональных экспертов (два из них в Африке) с целью содействия более строгому соблюдению международного гуманитарного права. Эти семинары прошли в Каире (Египет), Претории (ЮАР), Куала-Лумпуре (Малайзия), Мехико (Мексика) и Брюгге (Бельгия), и основная цель их состояла в обсуждении способов введения в действие ст. 1, общей для Женевских конвенций, которая обязывает государства - участников не только самим не допускать нарушений МГП, но и заставлять воюющих соблюдать международное гуманитарное право, избегая тем самым применения двойных стандартов и способствуя принципиальному подходу к этому вопросу. Семинар в Претории был организован при поддержке Министерства иностранных дел Южной Африки в июне 2003 г. Доклад будет опубликован в 2004 г. См. Temba, ICRC Pretoria publication, No. б, second quarter of the year 2003; Ref.: ISSN 1681-7958.
