Состояние «Жилищного вопроса» в государствах членах Европейского Союза и в России Текст научной статьи по специальности «Право»

Состояние «жилищного вопроса» за рубежом и в России

И.Л. Корнеева

В статье рассмотрен зарубежный опыт решения проблемы обеспеченности населения жильем (на примере стран Европы и Китая), проанализировано российское жилищное законодательство. Автор сформулировал ряд положений, которыми целесообразно дополнить жилищное законодательство России.

Ключевые слова: жилье, социальное жилье, субсидии, жилищное законодательство, государственная жилищная политика

Для цитирования: Вестник МИЭП. 2014. № 3 (16). С. 17-26.

Значение жилья для человека огромно, поскольку в нем он проводит большую часть своей жизни. Жилье - одно из необходимых условий создания и существования семьи. Это место, где воспитываются дети, формируется личность работника, патриота и защитника своей страны. Это средство защиты человека от враждебного окружения и объект вложения материальных средств. Это «неприкосновенный запас», который может быть использован человеком в критической ситуации, если жилье является его собственностью.

Под жилищным вопросом обычно понимают вопрос обеспеченности населения жильем. Для каждого отдельного человека он не может быть решен раз и навсегда, поскольку со временем меняется состав семьи и ее требования к жилью.

Изучение опыта решения данного вопроса за рубежом важно для того, чтобы убедиться в правильности избранных в нашей стране направлений и механизмов, а также для заимствования позитивного опыта других государств.

Состояние жилищного вопроса в Европейском Союзе

Право на жилье в государствах - членах ЕС зафиксировано либо в их конституциях (в Испании, Нидерландах, Португалии), либо в соответствующих законах (в Дании, Германии, Греции, Италии, Ирландии, Люксембурге, Франции). При этом в Дании, Ирландии, Люксембурге соответствующие меры касаются лишь лиц, которые не могут самостоятельно приобрести жилую площадь.

Корнеева Инна Леонидовна - кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой трудового права и социального обеспечения Международного института экономики и права.

Адрес для корреспонденции: [email protected].

В государствах - членах ЕС существует рынок социального жилья, но правила его получения несколько иные, чем у нас. Например, в Германии для этого требуется предъявить соответствующий документ - "ВБ. Заметим, что возможность получения социального жилья зависит только от размера дохода и количества членов семьи заявителя и не зависит от наличия немецкого гражданства. Доход этот не должен превышать более чем на 5% установленные нормативы, а именно: на семью из 1 человека - 15 тыс. евро (45 м ), из 2

человек - 20 тыс. евро (2 комнаты, 60 м2), из 3 человек - 22,1 тыс. евро (3 ком-22 наты, 75 м ), из 4 человек - 26,2 тыс. евро (4 комнаты, 90 м ), из 5 человек -

30,3 тыс. евро (5 комнат, 105 м ) [6].

Таким образом, при расчете норматива на каждого взрослого члена семьи добавляется 4,1 тыс. евро, на ребенка - 500 евро.

Для получения "В Б молодые супруги могут вычесть из суммы своих доходов 4 тыс. евро (эта сумма называется «свободной», БгеЛе^ау), но только в течение первых 5 лет супружества. Дети, имеющие собственный доход, и одинокие родители могут вычесть 600 евро в год, а инвалиды - от 2,1 тыс. до 4,5 тыс. евро в зависимости от степени инвалидности.

Документы "ВБ соответствующие центры выдают всем желающим по их запросу.

Концепции строительства социального жилья разрабатываются в Германии фракциями партий в бундестаге и утверждаются в виде государственных программ. Деньги на их исполнение выделяются государством.

Общий объем социального жилья в разных странах различен. Например, в Дании он составляет 20% жилого фонда страны (500 тыс. ед.). Оно предоставляется в наем и содержится только на средства жильцов. Помощь населению в развитии социального жилья оказывается некоммерческими организациями в виде инвестиций в строительство, а также государством в виде налоговых льгот населению. В итоге 91% вкладываемых денег приходится на частные инвестиции, 7% составляет помощь муниципалитетов, 2% вносят сами жильцы. Местные власти финансируют малоимущих, но при этом 80% субсидий предоставляется центральным правительством и только 20% - муниципалитетами.

Для претендентов на социальное жилье в Дании не предусмотрены ограничения ни по уровню дохода, ни по площади занимаемого жилья, ни по возрасту (они могут быть поставлены на учет для получения такого жилья с 15 лет).

В государствах - членах ЕС оказывается помощь гражданам в виде субсидий на жилищные расходы. Например, в Швеции за счет таких субсидий оплачивается треть квартплаты; для ее получения нужно представить справку о доходах.

В некоторых странах ЕС изданы нормативные акты, защищающие граждан от конфискации жилья. Например, во Франции отношения между квартиросъемщиками и собственниками жилища регулируются в соответствии с

законом Бессона № 90-449, принятым в 1990 г. Согласно этому документу, квартиросъемщики, имеющие долги по оплате жилья, не могут быть выселены, не получив финансовой помощи для погашения задолженности. В тех случаях, когда должник не может переселиться в другое помещение, суд может продлить срок его выселения до 3 лет.

Собственниками жилья в Евросоюзе часто являются проживающие в них семьи. Наибольшая доля таких семей в Греции - 90%. В Ирландии в отдельных собственных домах проживают до 85% семей, в Великобритании -80%. В Германии только 28% семей проживают в отдельных собственных домах либо в квартирах, остальные граждане арендуют жилье в многоквартирных домах.

Цены на приобретение и содержание жилья в Европе постоянно растут, поэтому государство оказывает населению соответствующую поддержку. Она может иметь следующую форму:

• налоговые льготы;

• финансирование жилищного строительства;

• предоставление субсидий на приобретение и строительство жилья;

• льготы по арендной плате;

• учет «условной квартплаты» (арендной платы) при расчете общей суммы подоходного налога;

• льготные займы на приобретение жилья;

В некоторых государствах ЕС снижается налог, уплачиваемый при приобретении жилья. Масштаб снижения зависит от уровня доходов семьи (в Германии) или от количества детей (в Бельгии).

Об обеспеченности жильем в Евросоюзе можно судить по числу комнат, приходящихся на одного человека. В среднем этот показатель сейчас равен 2,0; выше всего он в Нидерландах (2,6 комнаты), ниже всего - в Греции (1,4 комнаты). Жилищные условия в ЕС считаются неудовлетворительными («стесненными»), когда на 1 комнату приходится более 1 человека; в таких условиях проживает 15% семей. Наиболее высока их доля в Италии (46%), тогда как в Нидерландах их нет вовсе. В Швеции считается нормальным, если число комнат в квартире на единицу больше количества членов семьи; минимальный размер жилья здесь составляет 46 м на человека.

В государствах ЕС только 47% семей считают содержание занимаемых ими жилых помещений необременительным, большинство же расценивают это как тяжелое бремя. Больше всего таких семей в Италии (40%) и в Германии (30%).

Показательно, что расходы за жилье в частном и муниципальном секторах в Швеции одинаковы. В случае нарушения этого правила лицо, снимающее жилье в частном секторе, может в судебном порядке уменьшить сумму причитающейся с него платы. Домовладелец при этом будет оштрафован, а переплаченная квартиросъемщиком сумма возвращена ему. Размер квартпла-

ты ежегодно определяется в Швеции ригсдагом (парламентом) с учетом мнения Союза квартиросъемщиков.

Серьезной проблемой в государствах ЕС является рост числа бездомных. Для ее решения принимаются следующие меры:

• создание благотворительных организаций (в Бельгии, Италии, Испании);

• создание фондов социальных домов (во Франции - по закону Бессонна);

• предоставление бесплатного ночлега и обеда (в Дании, Германии);

• создание специальных социальных домов для содержания престарелых и инвалидов;

• выдача государственных пособий лицам, нуждающимся в средствах для оплаты жилья и ведения домашнего хозяйства.

В последние годы практикуется также прикрепление бездомных к отдельным семьям либо прикрепление к бездомным добровольцев, соглашающихся ухаживать за ними.

Примером успешной ликвидации дефицита жилья в государствах ЕС может служить Германия. После объединения страны выявился острый дефицит жилья на территории бывшей ГДР. В очень короткое время эта проблема была решена, так что в настоящее время немало квартир здесь пустует. Это стало возможным благодаря разработке масштабной жилищной программы, в рамках которой под застройку были выделены обширные участки, а инвесторы получили большие налоговые льготы.

Государство также оказало населению кредитную поддержку. Использовался следующий механизм: человек, желающий купить квартиру, вносил регулярно деньги на целевой накопительный счет в банке, а когда сумма достигала половины стоимости жилья, вторую часть предоставляло государство в виде долгосрочного кредита. Экономные немецкие строители не сносили старые дома, а тщательно, добросовестно и творчески восстанавливали и модернизировали устаревшие пятиэтажки (аналогичные нашим «хрущевкам»).

Затраты на содержание домов в Германии делятся между нанимателями и муниципалитетами. Приватизация жилищного фонда в этой стране осуществлялась за плату.

О состоянии жилищного вопроса в Китае

Другим примером успешного решения жилищного вопроса может служить Китай, в котором за сравнительно короткий период было проведено несколько жилищных реформ.

Более 10 лет тому назад жители китайских городов получали квартиры от организаций, в которых они работали, либо бесплатно, либо за небольшую плату, но при достижении определенного возраста или при получении определенной должности. При отсутствии у организации жилья работникам предоставлялись общежития, а семейным работникам - временное жилище с

улучшенными условиями. Ждать получения жилой площади нужно было 7-8 лет и при этом нельзя было менять работу. Представляемое помещение состояло из двух комнат суммарной площадью немногим более 30 м , общей с соседями кухни и ванной. В таких помещениях часто жили представители трех поколений.

В 1950 г. на одного человека в Китае приходилось 4,5 м жилья, а в 1978 г. - всего 3,6 м . Положение резко изменилось после того, как квартиры стали продаваться работникам государственных учреждений по себестоимости или по рыночной цене с помощью субсидий и банковских кредитов. В 2011 г. на одного человека в стране уже приходилось 33,8 м жилья - в 10 раз больше, чем в 1980 г. При этом резко улучшилось качество жилья, а внутренняя отделка его у семей среднего класса не отличается от отделки жилья у европейских и американских семей. Такой всплеск стал возможным, поскольку вырученные от продажи помещений деньги были использованы для строительства нового жилья улучшенного качества.

Реформа, конечно, имела и негативные последствия: цены на свободно продаваемые помещения выросли примерно в 10 раз, а сами они стали объектами массовых спекуляций. В связи с этим был установлен запрет на продажу более 3 квартир «в одни руки». Кроме того правительство ввело налог на недвижимость - пока лишь в двух городах (Шанхае и Чунцине), но предполагается, что эта мера будет распространена и на другие регионы.

В 2011 г. премьер Госсовета КНР Вэнь Цзябао объявил, что в предстоящие 5 лет предполагается построить 36 млн квартир «гарантированного жилья», которое будет сдаваться в наем.

Из изложенного выше вытекают следующие очевидные выводы:

• некоторые положения жилищного законодательства в государствах -членах ЕС и в Китае непривычны для российских граждан;

• опыт решения жилищного вопроса в указанных странах свидетельствует о том, что только государство может организовать реальную работу по ликвидации жилищного дефицита и снизить бремя расходов граждан на содержание жилья.

Жилищный вопрос в России: текущая ситуация и перспективы

В России право граждан на жилье предусмотрено Конституцией РФ (ст. 40); обеспечивают условия для осуществления этого права органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 2 ЖК РФ).

Жилищное законодательство относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Оно включает положения Жилищного, Гражданского, Административного, Налогового, Финансового и Градостроительного кодексов, а также ряд законов. Кроме того, важнейшими источниками жилищного права являются государственные целевые жилищные программы и подпрограмм.

По официальным данным, 61% семей в России нуждается в улучшении жилищных условий, а объем недостающего жилья составляет 1,5 млн м . Для удовлетворения этой потребности жилищный фонд страны необходимо увеличить на 50%.

Темпы роста жилищного фонда зависят от трех факторов:

• объема строительства нового жилья;

• степени физического износа имеющегося жилищного фонда;

• численности населения.

Объемы строительства жилья в России резко сократились после распада СССР, а отказ государства от активного участия в данной сфере деятельности себя не оправдал. Основные показатели по строительству жилья в России существенно ниже, чем в развитых странах. По пессимистическим прогнозам, для преодоления отставания России от США или Норвегии потребуется 100 лет, по оптимистическим - до 50; чтобы достичь уровня Германии -19 лет.

В советское время основная часть жилищного фонда России принадлежала государству, хотя допускалась и частная собственность на жилье; так называемый «частный сектор» состоял в основном из собственных домов граждан. В последние годы существования СССР его доля несколько увеличилась за счет жилых помещений членов строительных кооперативов (получавших право собственности после выплаты пая), а также приватизированного жилья.

По обеспеченности жильем Россия намного отстает от развитых стран. Иногда в качестве объяснения этому называют Великую Отечественную войну, в ходе которой была уничтожена значительная часть жилищного фонда. Однако Германия, в которой объем разрушений также был очень велик, в настоящее время вдвое превосходит Россию по площади жилых помещений в расчете на душу населения.

Доступность приобретения жилья в кредит напрямую связана с соотношением средних доходов граждан с платежами, требуемыми по ипотечным договорам. Расчеты показывают, что ипотека наиболее доступна либо для жителей нефтедобывающих регионов (Тюменская область), либо регионов, население которого стремится переехать в более благоприятные для проживания места (Мурманская и Магаданская области).

Труднее всего приобрести жилье в кредит жителям Республики Дагестан, а также городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. Доступность жилья в Санкт-Петербурге сопоставима с его доступностью в республиках Марий Эл, Чувашии и Удмуртии. Москва обогнала только Дагестан, Башкортостан, Мордовию, Алтайский край, Ростовскую, Новосибирскую и Кировскую области.

Таким образом, регионы России существенно различаются по доступности жилья для населения, что связано как с жизненным уровнем населения,

так и с процентными ставками по кредиту. Очевидно, что последние должны устанавливаться с учетом среднего уровня жизни в каждом регионе страны.

Государство играет важную роль в решении жилищного вопроса в России, поскольку:

• определяет направления жилищной политики;

• формирует жилищное законодательство;

• корректирует условия его практического применения;

• формирует определенное отношение населения к принципам проводимой им жилищной политики.

Заметим, что в российском законодательстве отсутствует определение понятия «жилищная политика». Под этим, очевидно, следует понимать совокупность мероприятий по обеспечению жилищем, соответствующим принятым нормам, осуществляемых для всего населения либо его наиболее нуждающихся социальных групп*.

Происходящие в настоящее время изменения в жилищной сфере были предусмотрены еще государственной целевой программой «Жилище», одобренной Постановлением Правительством РФ от 20 июня 1993 г. № 595 и Основными направлениями реализации этой программы, одобренными Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431. Впоследствии были приняты жилищные программы «Свой дом» (1994 г.), Федеральная программа для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера (1995 г.), Закон РФ о приватизации жилищного фонда (2000 г.), федеральные целевые программы «Жилище» на 2002-2010 гг. и 2000-2015 гг. В развитие названных программ были разработаны более детальные подпрограммы.

В результате выполнения программы «Жилище» на 2002-2010 гг. были:

• созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики;

• определены приоритетные направления этой политики;

• отработан механизм ее реализации.

Действующая программа «Жилище» на 2000-2015 гг. состоит из 6 разделов. В 1-м разделе предусмотрено:

• сформировать рынок доступного жилья эконом-класса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экономичности;

• обеспечить комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, предлагающей доступное жилье для граждан, безопасное и комфортное проживание в нем;

• стимулировать платежеспособный спрос на жилье для молодых семей;

*

См. Энциклопедический словарь рыночного и планового хозяйства: немецко-русский словарь: Нью-Йорк - Париж, 1992. - С. 647.

• повысить эффективность исполнения государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

Во 2-м разделе программы указаны ее цели и задачи. В качестве общей цели принято формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания граждан России.

Задачи программы:

• создание условий для развития массового строительства жилья эконом-класса;

• повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объема жилищного строительства и развития ипотеки;

• повышение доступности жилья для граждан в соответствии со стандартами: 33 м2 для одного человека, 42 м2 на семью из 2 человек, 18 м2 на каждого члена семьи, состоящей из 3 человек и более.

Приоритетными направлениями Программы являются:

• стимулирование развития жилищного строительства;

• поддержка платежеспособного спроса на жилье, в том числе с помощью ипотечного кредитования;

• выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, определенных федеральным законодательством;

• повышение качества коммунальной инфраструктуры;

• проведение научных исследований.

В 3-м разделе перечислены дополнительные мероприятия, предусмотренные Программой - по ее финансовому обеспечению, совершенствованию нормативно-правовой базы и др.

В последующих разделах указаны ресурсы, необходимые для исполнения Программы, описан механизм ее реализации и методы оценки ее социально-экономической эффективности.

Из всего сказанного ясно, что решение жилищного вопроса в России является важнейшим и приоритетным направлением в деятельности правительства, других государственных органов, имеющих отношение к этой проблеме, а также общества в целом. Для ее решения подготовлена необходимая законодательная база. Нужно лишь, чтобы изданные нормативные акты были реализованы на практике.

Выводы

1. Жилищный вопрос - актуальная проблема не только для России, но и для всех других государств.

2. Основные направления ее решения везде примерно одинаковы, различаются лишь детали и механизмы реализации.

3. Жилищную проблему в России можно считать решенной лишь в том случае, когда жилье станет доступным для основной массы населения.

4. Доступность жилья зависит в первую очередь от активизации его строительства, а сделать это может только государство.

5. Способам строительства дешевого и высококачественного жилья следует учиться у строителей зарубежных государств (например, Германии).

6. Представляется целесообразным внести в жилищное законодательство России следующие положения, заимствованные из опыта других стран:

• показателем обеспеченности жильем нужно считать количество комнат (а не квадратных метров), приходящихся на одного человека;

• размер квартплаты за социальное жилье должен определяться с учетом мнения законных представителей квартиросъемщиков;

• несовершеннолетние должны иметь право на подачу заявления в жилищный государственный орган о постановке их на учет с целью получения социального жилья;

• для пресечения практики приобретения жилых помещений с целью последующей спекуляции ими ограничить в законодательном порядке количество продаваемых квартир не более чем тремя в одни руки;

• размер квартплаты за жилье, арендуемое на коммерческой основе, должен регулироваться государством;

• должникам по арендной плате следует оказывать государственную финансовую поддержку в течение 3 лет, и лишь после этого может быть запущена процедура изъятия квартиры;

• доступность жилья для граждан может существенно возрасти при уменьшении процентов по кредиту и увеличении сроков его выплаты;

• приобретение гражданами жилых помещений в собственность предпочтительно осуществлять за счет простых банковских кредитов, а не банковской ипотеки;

• необходимо законодательно оформить права бездомных по обеспечению жильем и уделять этому должное внимание на практике;

• размер банковских кредитов должен быть дифференцирован по регионам и увязан с уровнем жизни в регионе и с уровнем инфляции в стране.

При более детальном рассмотрении проблемы количество предложений, которые целесообразно заимствовать из законодательства других стран, наверняка, может быть увеличено.

Литература

1. Гусев А.Б. Доступность жилья в России и за рубежом: сравнительный анализ. www.urban-planet.org.

2. Гусев А.Б. Жилищное строительство в столичном регионе: Москва проигрывает Подмосковью. www.urban-planet.org.

3. Лю Синьюнь. Как решается жилищный вопрос в Китае. www.kprf.ru.

4. Невинная И. Ахтунг! Сберкасса Лейпциг - Москва. www.kprf.ru.

5. Позднякова Р.Б. Жилищная политика в странах-членах ЕС: развитие и условия глобализации // Актуальные проблемы права в XXI веке: Сборник статей Всероссийской научно-практической конференции. - М.: РУДН, 2012. - С. 337-340.

The state of the "housing question" abroad and in Russia

Korneeva Inna - Candidate of Law Sciences, Associate Professor, head of the Department of

Civil Law and Social Security of the International Institute of Economics and Law

In the article the experience of solving the problem of housing (on the example of European countries and China) and Russian housing by-law are analyzed. The author makes a number of provisions, which can be included into the housing legislation of Russia.

Key words: housing, social housing, subsidies, housing legislation, state housing grant policy

Address for correspondence: [email protected].

For citation: Herald of International Institute of Economics and Law. 2014. N 3 (16). P. 17-26.