CC BY
709
24 (66) - 2011
Зарубежный опыт
УДК 332.8
исследование модели
формирования жилищной политики в зарубежных странах
э. с. григорян,
аспирант кафедры мировой экономики и международных отношений Е-mail: [email protected] Академия труда и социальных отношений
Изучение опыта альтернативных политик в жилищном секторе зарубежных стран и моделей управления жилыми домами проводится на основе обобщения имеющихся публикаций зарубежных государств. Исследование зарубежного опыта позволяет проанализировать влияние внешних факторов и государственного регулирования на рынок жилья и улучшение жилищных условий.
Ключевые слова: модель, формирование, жилье, политика, зарубежные страны.
Страны с традиционной демократией уже давно признали неоспоримые достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. На органы местного самоуправления, наиболее тесно связанные с населением, была возложена ответственность за решение практически всех проблем локального характера: жилищного и коммунального хозяйства, развития сферы услуг, экологии и т. д.
Функции местных органов самоуправления в большинстве государств затрагивают все стороны жизни общин. Главными полномочиями являются, в первую очередь, финансово-экономические, включая формирование и исполнение бюджета, местное планирование, ведение коммунального хозяйства, обеспечение содержания и развития жилищного фонда, дорожное строительство, благо-
устройство, развитие транспорта. Местные органы власти несут также ответственность за охрану общественного порядка, экологическую безопасность, санитарное состояние.
Методы работы зарубежных органов местного самоуправления по планированию городского развития различны, однако, их можно сгруппировать в три модели:
- англосаксонскую (английскую);
- континентальную (французскую);
- советскую, действующую в настоящее время в
КНДР, на Кубе.
Выделение этих моделей основано на принципах, лежащих в основе отношений различных органов местной власти между собой и с органами вышестоящей власти.
Местные представительные органы, следующие англосаксонской модели (Великобритания, Канада, Австралия, США и др.), формально выступают как автономно действующие, но в пределах предоставленных государством полномочий, и практически не подчиняются вышестоящим органам власти. Это не означает, что деятельность местных органов в этом варианте находится вне контроля государства. Контроль осуществляется косвенно, т. е. через суд и центральные министерства и ведомства.
Несколько иной характер имеет континентальная (французская) модель (Франция, Италия,
Швеция, Нидерланды), ибо начала этого варианта местного самоуправления заложила Франция. Ее придерживается большинство франкоязычных государств, а также целый ряд европейских стран.
Суть континентальной модели состоит в том, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим органам, а порою осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями. В целом ряде государств успешно функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англосаксонской и французской моделей. Это в определенной степени относится к Японии, Германии, Австрии, Бельгии.
Франция — одно из немногих государств — членов Европейского Союза, имеющее особую четырехуровневую систему административно-территориальной организации: государство, регион, департамент и коммуна. Регион, департамент и коммуна являются одновременно административно-территориальными округами государства и децентрализованными территориальными коллективами. В правовом отношении децентрализованный территориальный коллектив наделен автономией по отношению к центральной власти и является юридическим лицом, имеющим свое наименование, территорию и бюджет.
Формирование такой структуры началось в конце XVIII в. В это время страна была разделена на несовпадающие по своим границам округа: судебные, военные, финансовые, провинциальные, территориальные. Сложность административного деления мешала эффективному управлению государством, и 17 февраля 1800 г. Наполеон Бонапарт принимает закон, в соответствии с которым образуются государственные службы, назначаются префекты и мэры, усиливается роль государства в развитии инфраструктуры и градостроительства. В 1789 г. территория Франции делилась на департаменты и коммуны — устойчивые территориальные образования, в границах которых французы проживают и в настоящее время. Регулирование процесса развития территорий явилось основанием для учреждения в 1955 г. регионов, которые в 1982 г. получили статус территориальных коллективов.
В каждом регионе существует свой комитет по экономическим и социальным вопросам, наделенный консультативными функциями. В него входят представители предприятий, деловых кругов, лиц свободных профессий, профсоюзов, ассоциаций
регионального уровня и др. С комитетом обязательно согласовываются проекты экономического, культурного или социального характера, направленные на развитие страны и региона, ему предоставлено право участия в выработке главных направлений региональной бюджетной политики.
Основой современного гражданского права Франции является принятый в марте 1804 г., в период Консульства Наполеона Бонапарта, гражданский кодекс. Для Франции этот кодекс стал первым единым для всей страны сводом законов. Разработанный комиссией юристов по инициативе и при непосредственном участии Наполеона Бонапарта, этот документ юридически закрепил завоевания Великой французской революции. В центре кодекса — вопросы собственности, которые были главными для массы новых, созданных революцией собственников.
С точки зрения прав собственности на жилище наибольший интерес представляет вторая и третья часть кодекса. Вторая часть кодекса посвящена регламенту права собственности, где говорится, что собственность есть право пользоваться и распоряжаться вещами наиболее абсолютным образом, с тем, чтобы пользование не являлось таким, какое запрещено законами или регламентами (ст. 544). Кодекс утверждает, что никто не может быть побуждаем к уступке своей собственности, если это не делается по причине общественной пользы и за справедливое и предварительное возмещение (ст. 545).
Третья часть регламентирует договорные отношения, связанные с приобретением собственности (порядок наследования, дарения, купли-продажи), договоры найма. Непременным условием законности договора кодекс объявляет равенство заключающих его граждан и их полную свободу вступать или не вступать в договорные отношения.
Таким образом, кодекс закрепил имущественные права граждан, в том числе и способы совместного владения жильем. Совладельцы жилого дома получили право предоставлять в аренду отдельные этажи здания, при этом доход распределялся между ними пропорционально доли жилья, принадлежащей каждому. В этот период значительная плотность городской застройки ограничивала права совладельцев по использованию прилегающей к дому территории.
Можно считать, что с этого времени Франция начала разрабатывать особую политику в отношении жилищной проблемы, причем жилищный вопрос оказался тесно увязанным с рабочим движением.
Для решения жилищного вопроса требовались объединение усилий государства, обществ и частных лиц и координация их действий. Такой подход позволял осуществить недоступное отдельным людям решение — построить себе собственный дом за счет кредитных средств, ипотеки, займов под гарантии государства, а также последующего объединения строительства и эксплуатации зданий под общим управлением.
Жилой фонд при многоукладной собственности входил в общий рынок жилья и постоянно менял собственников. Для поддержания рынка предполагалось, что всегда должен существовать некоторый избыток, т. е. пустующие квартиры. Во Франции была определена необходимая доля избытка в 3 % по отношению к потребности в жилье.
В 1957 г. был принят закон, в соответствии с которым приоритетным направлением в строительстве жилья стала программа «Жилье с умеренной квартплатой». Документ был рассчитан на пять лет при условии ежегодного строительства 300 тыс. квартир в год. Начался период массового жилищного строительства. Принятый закон впервые определил необходимость параллельного при строительстве жилья развития домовладения — устройство подземных гаражей, спортивных залов, бассейнов.
Для сохранения жилья существовали законодательные запреты на его использование в других целях, определялись заповедные, не подлежащие сносу части исторической застройки городов (закон Мальро 1962 г.). Государство компенсировало домовладельцам 50 % их расходов на ремонт жилья, ограничивая тем самым рост квартплаты.
Французская жилищная политика придерживалась принципа, что низкая стоимость жилья должна стимулировать нанимателя или владельца вкладывать дополнительные средства в содержание и обустройство здания и прилегающей к нему территории. В 1965 г. был принят закон, закрепивший статус совместной собственности в домах существующей застройки. Документ определил имущественные права, задачи, методы и формы управления недвижимостью совладельцами жилья. Объединения жителей получают статус юридического лица и название «синдикат».
Знание эволюции жилищного вопроса и типов домовладений, сложившихся во Франции в период, предшествующий 1965 г., необходимо для понимания тех черт жилищных объединений, которые возникли и действуют до сих пор на основании «Регламента совместного владения собственностью».
Коллектив собственников жилья образует синдикат, в компетенцию которого входят вопросы содержания здания и управления общей частью недвижимого имущества. Как юридическое лицо синдикат имеет четкую структуру управления, владеет собственностью, имеет долговые обязательства и задолженности, может подвергаться судебным процедурам, а также объявляться банкротом.
Согласно регламенту дом или группа домов существующей застройки находятся во владении лиц, имеющих в этом доме или домах долю недвижимого имущества — жилищный лот. Такой лот состоит из объекта частной собственности, пользование которым осуществляется одним из собственников, и долей в праве собственности на объекты общего имущества (объекты общего пользования).
К объектам частной собственности отнесены части зданий и земельные участки, которые являются эксклюзивной собственностью каждого совладельца.
Части зданий или земельных участков, предназначенных для использования всеми совладельцами или некоторыми из них, являются объектами общего пользования. К ним относятся:
- земля, дворовые территории, парки, сады, подъездные пути;
- несущие конструкции зданий, элементы оборудования (например, часть канализационной системы, которая пересекает жилые помещения, являющиеся частной собственностью);
- водосточные трубы, вентиляционные каналы, дымовые трубы;
- помещения коммунальных служб;
- переходы и коридоры.
Перегородки и стены, разделяющие объекты частной собственности и не являющиеся несущими конструкциями здания, считаются общими в местах, где они разделяют помещения.
В отношении объектов общего пользования синдикат обладает следующими правами:
- правом переустройства фундамента или надстройки здания, предназначенного для совместного использования или состоящего из помещений, являющихся объектами частной собственности;
- правом застройки земельных участков, являющихся объектом общей собственности (например, дворовой территории, парков, садов);
- правом расширения придомовой территории, в том числе проведения землеустроительных работ по устройству подземных сооружений. Доля общего имущества в доме, соответствующая каждому жилищному лоту, пропорциональна
относительной стоимости общей жилой площади, занимаемой владельцем. Помимо этого учитывается месторасположение лота в здании, его планировочное решение, состав помещений. Совладельцы участвуют в расходах, связанных с содержанием жилого дома (отопление, лифт, водоснабжение, телевизионные сети, проведение ремонтно-про-филактических работ, санитарное содержание, эксплуатация, управление и пр.), соразмерно своей доли и исходя из степени пользования теми или иными услугами. Например, владельцы квартир, расположенных на первом этаже, не оплачивают расходов, связанных с работой лифта. По правилам совместного владения жильем доля общей собственности, соответствующая каждому лоту, фигурирует во всех статьях расходов.
В 1985 г. в регламент были внесены существенные дополнения, касающиеся вопросов проведения ремонтных работ на объектах недвижимости, находящихся в совместной собственности. В частности, было определено, что собственники долей не имеют права препятствовать выполнению работ, регулярно или экстренно проводимых по решению общего собрания, даже если эти работы проводятся на территории их частной собственности. При этом совладелец должен быть предупрежден о проводимых в принадлежащих ему помещениях (на территории) работах не позднее восьми дней до их начала, за исключением случаев, вызванных требованиями безопасности или сохранности общего имущества.
В целом французский опыт применения такой формы управления совместной жилой собственностью, как синдикат, достаточно эффективен. Детально разработанная юридическая база, льготное кредитование, налогообложение и участие государства в компенсации части значительных расходов по строительству и реконструкции зданий дают возможность синдикатам создавать достойные условия проживания граждан, получать прибыль от своей деятельности (в основном за счет аренды части нежилых помещений) и быть независимым органом самоуправления.
Сектор социального жилья Франции является важной составляющей государственной жилищной политики, направленной на поддержание и создание достойных условий проживания малообеспеченных слоев населения. Достаточно сказать, что из 21,5 млн индивидуальных домов и квартир, предназначенных для постоянного проживания, около трех миллионов составляет частное жилье, предоставляемое по найму, и почти 3,5 млн (16 %) приходится на социальный сектор.
Рассмотрим роль административных структур в обеспечении управления социальным жилищным сектором Бельгии. В эту страну с федеральным устройством входят три региона. На региональном уровне осуществляются две отдельные функции управления. Первая — развитие и диагностика состояния города (территории), в том числе строительство жилья. Вторая — реконструкция территории застройки и жилых домов.
В Бельгии существует два типа социального жилья: государственное социальное жилье и частное, которое, в свою очередь, делится на используемое владельцем для проживания (40 %) и сдающееся в аренду (60 %).
Федеральными законами установлен налог на частное жилье. Размер налога не зависит от технического состояния здания или квартиры. Снижение налоговых ставок возможно только в период непосредственного проведения ремонта или реконструкции здания. Налог перечисляется напрямую в федеральный бюджет, а затем на региональном уровне распределяется коммунам (муниципальным образованиям) с учетом площади региона и численности населения.
Бюджетные средства также предусматривают расходы на эксплуатацию и поддержание потребительских качеств жилья, находящегося в собственности коммун, и субсидирование малоимущих семей на покрытие затрат по содержанию жилья. Отдельной статьей бюджета предусматриваются расходы на кредитование семей с низкими доходами для приобретения жилья.
Предоставление социального жилья регулируется федеральным законодательством, осуществляется на региональном уровне, зависит от доходов потребителей и наличия свободных площадей в соответствии с нормами предоставления жилья на одного человека.
Нормы социального жилья в Бельгии самые большие в Европе, определяются числом спальных комнат и зависят в первую очередь от состава семьи и наличия иждивенцев (дети, инвалиды). Например, для семьи, имеющей двоих детей старше 12 лет, предоставляется четырехкомнатная квартира (три спальных комнаты, общая комната и кухня) площадью не менее 96 м2.
Финансирование нового строительства и реконструкции социального жилья осуществляется при финансовом обеспечении или поддержке региональных властей. Государственная стратегия улучшения качества социального жилья состоит в изменении условий его предложения и повышении
спроса со стороны среднего класса. Поэтому для сглаживания отрицательных внешних эффектов строительство социального и дешевого жилья развивается в тех районах, где не совсем благополучная социальная обстановка. Кроме того, при приобретении дешевого жилья в собственность, в том числе и с помощью программ субсидирования, ограничений по нормам предоставления жилья не существует.
Спрос на социальное жилье значительно больше, чем предложение. Предоставление жилья регулируется формированием списков очередников, принципом строгой хронологической последовательности получения и контролем за соблюдением установленной очередности.
Договор на предоставление социального жилья заключается один раз, когда квартиросъемщик получает квартиру. В договоре оговаривается условие освобождения квартиры в случае приобретения другой жилой площади. Впоследствии один раз в два года квартиросъемщик обязан представлять декларацию о доходах. Если его доходы увеличились, то соответственно повышается квартирная плата, но право на пользование социальным жильем у него сохраняется.
Квартплата съемщика зависит от его доходов, состоит из платы за содержание и предоставление коммунальных услуг. Причем тарифы на коммунальные услуги устанавливаются на федеральном уровне, а их оплата происходит по показаниям приборов квартирного учета.
Требования к жилищу, ответственность владельца за его содержание и оказание частичной финансовой помощи на ремонт и реконструкцию ветхого фонда регулируются федеральными законами. Привлечение владельца жилья к ответственности за ненадлежащее содержание жилья и лишение его права собственности возможно в судебном порядке. С другой стороны, гражданским кодексом право владения собственностью определено даже не как абсолютное, а как неприкосновенное. Поэтому при решении спорных вопросов чаще используются мягкие социальные санкции и давление общественности.
Политика в области обновления городских построек формируется на основе принципов экономики развития городских территорий, которые включают в себя так называемую модель рыночной фильтрации жилья. Модель отражает некоторые существенные характеристики рынка старого жилья и имеет три основные особенности: - количество услуг, обеспечиваемых любым
жилищем, с течением времени уменьшается.
Это сокращение обусловлено физическим износом, технологическим старением и изменением моды на жилье;
- одно и то же жилище последовательно занимают разные семьи, причем доход каждой следующей семьи ниже, чем у предыдущей. В течение определенного периода жилище переходит к семьям, чьи требования к количеству и качеству жилищных услуг прогрессивно уменьшаются. Как правило, это семьи с более низким доходом;
- отрицательный внешний эффект наличия в микрорайоне разрушающихся домов, так называемый эффект соседства, снижает цену окружающих строений.
Поэтому политика городских властей в сфере качества жилья, нацеленная ранее на обновление отдельных жилых домов, была скорректирована на реконструкцию целых жилых кварталов. Программа развития отдельных кварталов разрабатывается на четыре года и предусматривает комплексный подход — обновление жилья, устройство общественных мест, социальное и культурное развитие квартала.
Финансирование программ осуществляет вне-региональная организация — Центр жилищной политики, который, осуществляя функции банка, предоставляет субсидии для строительства и ремонта жилья (в основном это замена инженерных коммуникаций и кровли) 33 специально уполномоченным организациям города.
Планирование средств на обновление жилья и проверка обоснованности заявки на субсидии осуществляются на основании данных о техническом состоянии каждого здания социального жилищного фонда (кадастра). Состояние этого фонда не совсем благополучно — из 38 тыс. зданий примерно тысяча считается не соответствующей нормам (повышенная влажность, нет достаточного комфорта).
Центр жилищной политики ведет финансовый, общественный и технический контроль соответствия строительства и реконструкции утвержденным нормам и требованиям региональных властей. Для этого он рассматривает планы строительства или реконструкции, представляемые местными органами, и в случае одобрения финансирует проекты. Выбор архитектора на разработку проекта может осуществляться на основе конкурса, организуемого местными органами самоуправления. Средства на реализацию проектов выдаются организациям поэтапно согласно плану строительства. Если в
процессе работ нарушаются утвержденные нормы, выплаты не производятся.
В течение последнего десятилетия рынок жилья в Германии претерпевает изменения. Прежде всего это связано с объединением федеративных земель и бывшей ГДР, совершенствованием и корректировкой законодательства для новых территорий в области строительства, предоставления и обслуживания жилья.
До объединения жилой фонд в Западной Германии распределялся следующим образом: 73 % находилось в собственности индивидуальных лиц, 7 % — в совместной собственности группы собственников жилища, 6 % — в собственности коммерческих жилищных предприятий и 14 % — в совместной собственности жилищных кооперативов или государства (фонд наемных жилищ). В фонде наемных жилищ различали так называемые свободно финансируемые квартиры и социальные. Размер квартплаты в социальном жилье ограничивался законом, и такие квартиры предоставлялись только определенным группам населения. Квартирная плата за жилье, находящееся в ведении жилищных кооперативов, учитывала первоначальные строительные затраты и реальные расходы, связанные с содержанием помещений и коммунальными услугами, т. е. в этом случае действовал критерий экономической рентабельности.
Поэтому приоритетами в области жилищной политики стали: увеличение объемов нового жилищного строительства, в том числе домов с квартирами, сдаваемыми в наем; создание дополнительных квартир в имеющемся фонде (прежде всего за счет перестройки чердачных этажей); строительство частного и социального жилья.
Для достижения этих целей использовалась финансовая помощь со стороны государства (возмездная и безвозмездная); в области строительного и жилищного права создавались условия для привлечения инвестиций. Индикатором предпринятых мер стало увеличение выдачи разрешений строительным компаниям на производство работ за пять лет в 2,5 раза.
Доля частных заказчиков (инвесторов) строительства жилья составляла примерно 60 %, доля государственных заказчиков — 1,4 %, доля коммерческих жилищных предприятий — 22 %, прочие — 16,6 %. Практически все жилища, предлагаемые предпринимателями и государственными организациями, предназначены для сдачи в наем. Ровно половина жилищного фонда частных собственников (включая квартиры на праве личной собс-
твенности) также составляют квартиры, сдаваемые в наем. Можно считать, что основной формой использования жилья в Германии считается наем квартир.
К приоритетным направлениям государственной жилищной политики Германии можно отнести:
- помощь малообеспеченным слоям населения, которые не в состоянии обеспечить себя подходящим жильем на жилищном рынке;
- помощь домашним хозяйствам, в частности семьям с детьми, в приобретении жилья в собственность;
- создание стимулов для расширения предложения жилья и принятие мер для ограничения роста квартирной платы.
Гражданские права в жилищной сфере в Германии регламентированы конституцией 1949 г. и договором об объединении 1990 г. Основным законом закреплены неприкосновенность жилища и гарантия собственности, в том числе по правоотношениям найма.
Гражданский кодекс (1900 г.) регулирует право отношений по обязательствам (покупка, обмен, дарение, наем и аренда), вещное право (владение и собственность, ипотека, ипотечный долг и обязательства по выплате) и право наследования.
Уголовный кодекс (1871 г.) предусматривает наказание в виде лишения свободы сроком до трех лет или денежного штрафа лиц, использующих в корыстных целях стесненное положение, неопытность, нехватку умственных способностей или слабоволие других для получения имущественной выгоды при сдаче помещений под жилье.
Вопросы социального жилищного строительства регламентированы законом о жилищном строительстве (1956 г.). Документ регулирует условия предоставления жилья лицам, имеющим право на льготы, размеры и оборудование квартиры, а также порядок распределения общественных фондов для финансирования строительства жилья частными компаниями, предоставления кредитов, выплаты дотаций на аренду жилья или премий на индивидуальное строительство и другие налоговые и пошлинные льготы.
Существует специальный закон об урегулировании размера квартирной платы (1974 г.), который ограничивает повышение квартирной платы, за исключением компенсации при увеличении капитальных затрат при модернизации здания, и определяет процессуальные права наймодателя и нанимателя жилья в суде. Законодательно также
закреплены права нанимателя в части необоснованного расторжения договора найма или частичной сдачи жилых помещений в поднаем.
Основой правоотношений при пользовании жильем является договор найма, в соответствии с которым нанимателю предоставляется жилое помещение на оговоренный срок, а наймодатель имеет право потребовать от нанимателя оплачивать квартирную плату.
Наймодатель может потребовать от нанимателя повышения квартирной платы только при условии наличия соответствующего положения в договоре найма, заключенного на определенный срок. Независимо от повышения расходов на эксплуатацию или в связи с проведением мероприятий по модернизации здания прежняя квартирная плата после уведомления о повышении может оставаться без изменения по меньшей мере в течение одного года.
Закон об ответственности за хозяйственные правонарушения и уголовный кодекс защищают нанимателя от необоснованно высокой квартирной платы (принцип сопоставимой квартплаты). Квартирная плата устанавливается местной администрацией совместно с союзом наймодателей и нанимателей. И увеличение квартирной платы отдельным наймодателем не может быть больше чем на 20 %, установленной за последние четыре года в конкретном населенном пункте квартплаты за другие подобные (учитывается размер и степень комфортности) жилые помещения. При разногласиях наймодатель имеет право обосновать повышение квартплаты, представив официальное заключение эксперта.
О повышении квартплаты наниматель извещается в письменной форме и в течение двух месяцев имеет право проверить доводы наймодателя. В случае несогласия с повышением квартплаты наниматель может в письменной форме заявить о своем несогласии или расторжении договора найма по своей инициативе. В этом случае квартплата не повышается. Если наниматель не согласен с повышением квартплаты и не намерен расторгнуть договор найма, то наймодатель в течение следующих двух месяцев может обратиться в суд с иском о даче согласия, представив соответствующие основания.
Вне этой системы договор найма может предусматривать ступенчатое повышение квартплаты. Законодательство ограничивает данное соглашение сроком не более 10 лет. Дополнительное повышение квартплаты в этот период не допускается, и между очередными повышениями должен прохо-
дить по меньшей мере один год. Эксплуатационные расходы оплачиваются отдельно.
Прекращение правоотношений найма зависит от рода договора, который может быть временным (до пяти лет) и бессрочным. Временный договор прекращается с истечением срока договора, а бессрочный — по истечении срока предупреждения.
В условиях рынка величина квартплаты за жилье, сдаваемое в наем, определяется с учетом компенсации всех расходов застройщика при строительстве жилья. В нее включается стоимость приобретаемого земельного участка (от 15—20 % до 50 % всей стоимости строительства), расходы на его освоение, процентная ставка на собственный капитал, который составляет 15—30 % стоимости строительства, привлеченный заемный капитал (ставка 7,25 % на срок 10 лет) и прибыль. Возврат капитальных затрат в структуре платежей за жилье составляет примерно 24—29 % в месяц. Средний период возмещения затрат на возведение жилого здания — 10—15 лет с учетом повышения стоимости земельного участка.
Величина квартирной платы зависит от спроса и предложения на рынке жилья, размера (дороже небольшие квартиры), планировки, материала стен, степени благоустройства (наличие ванны, туалета, коллекторного отопления и т.д.), расположения квартиры (зеленая или промышленная зона, удаленность от транспортных магистралей), продолжительности договора найма (чем больше срок договора, тем меньше платежи).
Кроме квартирной платы наниматель оплачивает следующие эксплуатационные расходы.
1. Амортизация — 1—2 % от расходов на строительство (расходы на земельный участок не учитываются). К отдельным частям здания (окна, отопительная установка, внешний фасад и крыша) применяется повышенный процент амортизации.
2. Текущий ремонт — 12,6 %.
3. Административные расходы наймодателя (заработная плата рабочим и служащим, выплаты по социальному страхованию, офисные расходы) — 8,9 %.
4. Отопление, горячая вода, водоснабжение и водоотведение, земельный налог, вывоз мусора и уборка улицы, освещение лестничной клетки и зоны входа, уборка лестничной клетки, уход за садом, общая телевизионная антенна или подключение к кабельному телевидению, стиральная машина общего пользования, страхование общего имущества и ответственности (например, пожара, утечек воды и т. д.) — 53,2 %.
5. Учет риска частичной неуплаты квартирной платы (риск появления задолженности оплаты жилья по срокам или риск незаселения квартиры за определенное время) — 1,3 %.
При объединении Германии вопросы сохранности, ремонта и модернизации жилищного фонда страны стали особенно актуальны. Жилищный фонд в бывшей ГДР в достаточной степени сохранялся лишь там, где пользователи сами были заинтересованы в сохранении своего жилья. Низкая квартирная плата, устанавливаемая государством, не позволяла создавать резервные фонды для накопления средств, необходимых для его восстановления. Основной упор жилищно-коммунальной политики в ГДР делался на новое строительство, и финансовые средства тратились преимущественно в этом направлении.
Жилые здания, построенные методом поточного строительства после Второй мировой войны, сегодня нуждаются в проведении обширных ремонтных и модернизационных работ. Наймодатель обязан содержать здание, включая инженерное оборудование, и проводить косметический ремонт квартир. К последнему относятся оклейка помещения обоями, окраска или побелка стен и потолков, окраска полов, радиаторов и отопительных трубопроводов, внутриквартирных дверей, а также окон и наружных дверей с внутренней стороны.
Установлена следующая периодичность проведения косметического ремонта: кухни, ванные и душ — один раз в три года, жилые и спальные комнаты, коридоры, прихожие и туалеты — один раз в пять лет, другие вспомогательные помещения — один раз в семь лет.
Источником финансирования ремонтных работ является квартплата нанимателя. Перераспределение ремонтного фонда на другие нужды невозможно. В свою очередь, наниматель обязан не препятствовать ремонту и модернизации занимаемых им жилых помещений, а также своевременно информировать наймодателя о всех возникших неисправностях.
Если наймодатель не обеспечивает необходимый ремонт жилых помещений и устранение неисправностей, то наниматель имеет право снизить размер вносимой квартплаты до тех пор, пока недостатки не будут устранены. Также он может, предварительно проинформировав наймодателя, самостоятельно провести соответствующие работы, сделать перерасчет их стоимости в квартплате или потребовать проведения работ через суд.
В обязанности нанимателя входит проведение косметического ремонта квартиры по истечении
срока договора найма за свой счет или внесение средств на косметический ремонт, выполняемый в более поздний срок.
Ремонт и модернизация жилых районов проводятся на основе свода законов о строительстве. Управление этим процессом — компетенция местных органов (общин). Община определяет планировку и застройку района, размещение объектов жилого фонда и обеспечивает частичное финансирование мероприятий, привлекая к ним собственников, нанимателей и арендаторов.
Стратегия обновления городской застройки заключается в реконструкции старых объектов, улучшении облика города и территории, улучшении внешнего вида жилых кварталов, снижении интенсивности движения транспорта, перемещении промышленных предприятий, развитии коммунальной инфраструктуры и застройки имеющихся пустырей.
Ответственность за финансирование и подготовку мероприятий лежит на общинах. Для обновления городской застройки общины получают финансовые средства от федерального правительства и правительств соответствующих территорий (земель). Для получения субсидий частные владельцы имеют право обращаться в муниципалитет. Предпосылкой для получения субсидий является включение обновления городской застройки в программу федерального или земельного правительств.
Рассматривая опыт Германии по сохранению жилого фонда, можно сказать, что государственная политика направлена на развитие форм самостоятельного управления жильем, установление эффективного уровня квартирной платы и создание условий для содержания жилого фонда на условиях самоокупаемости.
Рассмотрим жилищную политику некоторых южноазиатских стран. Начнем с управления жилым фондом Пекина (КНР).
Площадь фонда составляет 160 млн м2. До 1980-х гг. существовало единое государственное управление им: единые строительство, распределение, норма арендной платы.
В 1950-х гг. жилой фонд, находившийся под непосредственным управлением государства, составлял примерно 90 %. Правительство учреждало специальные структуры, которые отвечали за эксплуатацию и ремонт жилья.
С 1980-х г. вслед за ростом населения города и бурным экономическим развитием началось становление современной системы управления
жилым фондом, ориентированной на международный опыт развития больших городов и создания условий для приобретения населением жилья в собственность.
Бесплатной приватизации жилья в Пекине нет. Стать собственником жилья можно только за счет выкупа предоставленного ранее государственного жилья или покупки нового. Уже в 2000 г. более 50 % государственного жилищного фонда было выкуплено.
Процесс создания института собственников в жилищной сфере проходил в динамичной форме на основе государственного регулирования по следующим направлениям.
1. Переход на монетарную схему распределения жилья. С 1998 г. распределение и дотации на его оплату ставятся в зависимость от доходов семьи. Однако до сих пор существует практика адресных дотаций семьям с особо низкими доходами — государство либо снижает ставку арендной платы, либо снимает ее совсем.
2. Централизованное определение цены реализуемого государственного жилья. В 1988—1993 гг. цена 1 м2 жилья составляла примерно 48 долл. США и впоследствии неуклонно повышалась (например, в 2000 г. — 188 долл.). Повышение цены на жилье сопровождалось развитием системы льгот, которые учитывали рабочий стаж семьи, претендующей на покупку жилья, время проживания в нем. Выкупная цена рассчитывалась так, чтобы после применения льгот ее значение равнялось доходу работающих членов семьи за четыре года.
3. Создание системы общественных накоплений. Каждый работающий при намерении приобрести жилье вносил ежемесячно 10 % своего дохода на определенный счет и получал право на субсидию.
4. Постепенное повышение арендной платы за жилье, так как низкие ставки не могли стимулировать семью к покупке жилья. До 1988 г. расходы на жилье в бюджете семьи не превышали 1 %.
5. Открытие рынка свободного обращения жилья. Собственник получает право наследовать, закладывать, продавать, а также сдавать жилье в аренду.
Несмотря на ослабление жесткой централизации в сфере управления жильем и развитие рыночных отношений, государство по-прежнему субсидирует большинство операций с недвижимостью (жильем).
В настоящее время в Пекине сосуществуют три формы управления жилым фондом: государствен-
ное (7 %), смешанное — предприятий и государства (застройщик — собственник жилого фонда, 70 %) и доверительное — когда новые собственники доверяют управление и содержание своего жилья специально уполномоченным местными органами власти предприятиям (23 %). Доверительное управление строится на основании договора с собственником жилья, в котором приводится перечень оказываемых услуг и порядок их оплаты.
Существует несколько источников финансирования затрат на содержание и управление жилым фондом.
1. Арендная плата за жилье. В 1992—1994 гг. она составляла 0,1 долл. за 1 м2, а уже к 2000 г. повысилась до 0,5 долл. Арендная плата включает расходы на эксплуатацию и ремонт жилья. Этого едва хватает на эксплуатацию, ремонт и текущее управление. Коммунальные услуги оплачиваются отдельно.
2. Дотации государства на ремонт и эксплуатацию жилого фонда. В Пекине сумма этих субсидий составляет более 5 млн долл. в год.
3. Доходы от сдачи в аренду нежилых помещений.
Сеул — главный город и отдельная административная единица южной Кореи. Площадь Сеула 605 км2, население — 11 млн чел. Структура местного самоуправления определена законом о местном самоуправлении (1988 г.), в соответствии с которым в Сеуле — городе с особым статусом, а также пяти крупных городах и девяти провинциях действуют так называемые высшие местные администрации, а в городских районах, небольших городах и в уездах — низовые местные администрации. Местные советы наделены правом инспектировать и проводить проверку отчетности местных органов власти.
Административное устройство Сеула представляет собой 25 административных округов и 522 микрорайона. Каждый административный округ имеет свое правительство, которое избирается на четыре года, и один состав может работать до трех сроков. Должности руководителей административных округов и мэра города выборные.
Главы местных органов самоуправления решают административные вопросы на своих территориях. Исполнительные функции местных органов власти включают полномочия, которые им делегируются центральным правительством, — управление общественной собственностью, установление и сбор местных налогов и сборов за различные услуги.
Государственный контроль планирования застройки бизнес-кварталов и жилых кварталов
города, а также вопросы распределения жилья и организации работ строительных корпораций регулируются комитетом по жилищному строительству мэрии Сеула.
Специальных конкурсов по отбору строительных корпораций для строительства жилья в Сеуле не проводится. Компания получает разрешение на строительство в порядке очередности подачи заявок при следующих условиях: официальная регистрация, лицензия на строительную деятельность и продажу жилья, собственный капитал и стаж работы в строительном бизнесе.
Быстрый рост городского населения (с 38 % в 1960 г. до 79,3 % в 1996 г.) привел к дефициту жилья и росту цен на землю в городах. Возникла проблема увеличения земельных площадей, пригодных для городской застройки. Потребовалось также возведение жилых домов с квартирами небольшой площади.
В период 1988—1992 гг. на основании разработанного правительством «Плана строительства двух миллионов квартир» таковых было построено 2,7 млн, и благодаря высоким темпам жилищного строительства цены на жилье, которые до этого постоянно повышались, были стабилизированы. До 1997 г. государство ежегодно строило 600 тыс. квартир, в результате чего показатель обеспеченности жильем достиг 92,4 % (73 % в Сеуле).
Развитие жилищного рынка сдерживали недостаток капиталовложений в строительный бизнес и высокие налоги на жилье. Поэтому городские власти отказались от политики свободной конкуренции на рынке жилья, а стали устанавливать уровень цены на каждую квартиру. Последствия такой политики оказались негативными и привели к тому, что рынок был ориентирован на дешевое жилье.
Изменение состояния рынка жилья городские власти прогнозируют только через 40—50 лет. В связи с отсутствием свободных земельных участков новая застройка возможна только на месте сносимых строений. Поэтому властями в некоторой степени сдерживаются темпы переустройства существующих районов, потенциальная застройка которых может привести к значительному увеличению цен на квартиры.
Сейчас в Сеуле 2 млн квартир, потребность составляет 2 млн 600 тыс. Объем нового строительства определяется не квадратными метрами, а количеством квартир. Ежегодно прирост жилья составляет 70—80 тыс. квартир.
Политика властей ориентирована не на предоставление бесплатного жилья, а на оказание
помощи малообеспеченным группам населения в приобретении недорогого жилья на льготной основе.
Для этого строятся небольшие квартиры, которые приобретаются в рассрочку или сдаются в аренду. В настоящее время такое жилье составляет около 5 % всего рынка жилья. Задача властей — довести этот показатель до 10 %, причем перспективным является не аренда, которая оплачивается помесячно, а предоставление жилья в рассрочку. В этом случае покупатель жилья оплачивает его по установленной цене один раз в год.
В настоящее время 54,2 % южнокорейских семей проживают в собственных домах и квартирах, 42,5 % арендуют жилье, 3,3 % пользуются бесплатным жильем.
В Республике Корея существует уникальная система аренды жилья. При заключении договора аренды делается единовременный взнос, который составляет 50—70 % стоимости жилья. По истечении срока договора аренды эта сумма возвращается. Такая система дает собственнику жилья прибыль в виде процентов по банковскому вкладу.
Анализ зарубежного опыта управления в жилищной сфере разных стран позволяет выявить и сгруппировать основные признаки рынка жилья, а также различные направления и инструменты государственных жилищных политик.
Рынок жилья имеет уникальный характер. Во-первых, он представляет собой как бы два рынка: рынок жилого фонда и рынок жилищных услуг. Хотя эти сегменты и взаимодействуют друг с другом, они зависят от различных факторов. Во-вторых, уникален сам жилой фонд в плане его разнообразия, иммобильности, долговечности и высокой стоимости.
В масштабах мировой экономики существуют различия в действии рынков жилищных услуг и жилого фонда. Так, цены, квартплата и объем строительства определяются на рынке недвижимости внутри стран. Однако на этот процесс оказывают влияние такие внешние факторы, как мировая торговля, процентные ставки и даже климат. Тем не менее есть и общие закономерности развития рынков.
Потребность в жилье исходит от человека и выражается в форме спроса на жилье. Функция спроса на жилье отдельного потребителя включает следующие основные факторы: финансовые возможности потребителя, стоимость жилья, стоимость других товаров и услуг, индивидуальные жилищные предпочтения данного потребителя.
Что касается рынка в целом, то общий спрос на жилье зависит от количества потребителей и от их индивидуальных функций спроса, т. е. общая функция спроса является сложением индивидуальных функций.
Спрос на жилой фонд и жилищную собственность — два принципиально отличающихся друг от друга понятия. В первом случае это непосредственно строения, во втором — цена строений. Как единица жилого фонда строение производит непрерывный поток жилищных услуг. Это относится к аспекту текущего функционирования жилья. Так, на рынке жилья, сдаваемого в наем, продаются и покупаются не строения, а жилищные услуги, поставляемые этими строениями.
Суммарные расходы на жилье определяются затратами основного капитала на его приобретение, амортизацией и стоимостью обслуживания.
Во всех странах жилищный сектор регулируется государством, как на общенациональном, так и местном уровне. Государство предоставляет ряд программ помощи, направленных на обеспечение жильем семей с низким и средним доходом, в том числе осуществляет непосредственное строительство жилья для указанных групп населения (Франция, Бельгия, Южная Корея). Есть программы помощи в оплате жилищных услуг (Франция, Китай), ограничения роста квартирной платы (Германия), освобождения от уплаты налогов и процентных ставок за предоставленные кредиты (Франция), субсидирования строительства частным застройщикам (Германия) и др. В части содержания частного жилья предпочтения отдаются объединениям собственников многоквартирных жилых домов (Франция, Бельгия).
Общественная структура управления в каждом государстве находится под сильным влиянием исторических факторов и политической культуры, что значительно расширяет диапазон общественных механизмов от передачи функций на самый низкий уровень до усиления централизованного контроля. Несмотря на различия в историческом развитии, западноевропейские страны имеют сходную тенденцию стремления к золотой середине между централизацией и децентрализацией. Другими словами, центральное правительство признает автономию местных органов власти, но
одновременно устанавливает над ними определенный контроль.
Системы местных органов, которые строятся с учетом административно-территориального деления, весьма различны в мире. Страны имеют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенную систему местной власти. Классифицировать функции, осуществляемые органами местного самоуправления зарубежных стран, в силу указанных причин весьма проблематично. Тем не менее можно выделить две основные функции:
- экономическое развитие своих территорий (в том числе вопросы политики проживания и условий жизни населения);
- представительские функции.
Во всех странах государство стремится снизить государственные расходы и разрабатывает свою жилищную политику, ищет новые прогрессивные и экономичные схемы инвестирования, строительства и эксплуатации зданий. С другой стороны, жители стремятся сократить свои, семейные расходы на приобретение и содержание жилья, но одновременно хотят иметь комфортные и безопасные жилища. Несмотря на очевидное противоречие этих позиций, на самом деле задачи жителей и государства совпадают.
Список литературы
1. Егоров Е. В., Потапова М. В. Экономика жилищного хозяйства России. М.: ТЕИС, 2002.
2. Ключевые аспекты реформы тарифов городского водного хозяйства в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. URL: http://www.oecd.Org/dataoecd/53/1/14635403. pdf.
3. David M. Newbery. 2000. Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities. The Walras-Pareto Lectures. The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, London, England.
4. Implementing Housing Allowances in Russia: Rationalizing the Rental Sector/Raymond J. Struyk...et al. 1993.
5. Viscusi W. K., J. M. Vernon, J. E. Harrington, Jr. 2001. Economics of Regulation and Antitrust. 3rd edition. The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, London, England.
