CC BY
348
Состав земель Российской Федерации. Перевод земель из одной категории ^другую
О.М. Иванникова
статс-секретарь - заместитель руководителя Федеральной службы земельного кадастра России, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (ЗК РФ) земли в Российской Федерации подразделяются на 7 категорий. Собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением. Лица, виновные в нарушении этой обязанности, могут быть привлечены в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) к административной ответственности.
Статья 7 Земельного кодекса Российской Федерации:
«Состав земель в Российской Федерации
1. Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли поселений;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
2. Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или
иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
3. В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.»
Институт деления земель на категории по целевому назначению является традиционным в российском земельном праве. В комментируемой статье также традиционно сохранено семь категорий, аналогичных по содержанию категориям земель, установленных Земельным кодексом РСФСР, изменения претерпели лишь некоторые их наименования, например, земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов) - земли поселений. Основанием деления земель на категории является их целевое назначение. В соответствии с ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли поселений;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Условия и порядок использования земель каждой категории определен главами XV-XVШ ЗК РФ, в которых содержатся требования о порядке и условиях использования земель каждой категории, обязательные для исполнения собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков в соответствии со статьей 42 ЗК РФ: «Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель...».
Несмотря на то, что в нормах ЗК РФ используются два термина: «целевое назначение земель» и «категория земель«, можно сделать вывод об их тождественности, поскольку изменение целевого назначения земель влечет их перевод в другую категорию и наоборот.
Принадлежность земель к той или иной категории является основой правового режима земельных участков, включенных в ту или иную категорию, и установления всех возможных видов и способов их использования. Таким образом, деление земель в Российской Федерации на категории представляет собой некое «макрозонирование« территории Российской Федерации и имеет важное значение для подсчета и уточнения ресурсов всех отраслей экономики - от сельского и лесного хозяйства до высокоточных отраслей промышленности. Однако порядок и условия использования земель каждой категории, установленные главами
XV-XVШ ЗК РФ, весьма широки. Например, на землях сельскохозяйственного назначения осуществляется как производство сельскохозяйственной продукции, что также является весьма широким понятием, так и ее первичная переработка и т. д. Поэтому частью 2 комментируемой статьи установлено, что второй составляющей правового режима земель является разрешенное использование, установленное в соответствии с зонированием территорий. Наиболее яркими примерами необходимости зонирования территорий являются категории земель поселений и земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения. На землях указанных категорий концентрируется наибольшее количество различных видов использования земель, что требует дополнительного регулирования в виде зонирования территорий. Эта необходимость вызвана причинами различного порядка, начиная от конституционного принципа использования и охраны земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и заканчивая гарантированием прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков на использование принадлежащего им имущества по своему усмотрению в пределах, установленных законом или договором. В соответствии со статьей 8 Земельного кодекса Российской Федерации отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении:
1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;
2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель
сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;
4) земель, находящихся в частной собственности:
• земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• земель иного целевого назначения -органами местного самоуправления.
Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. Проект федерального закона «О переводе земель из одной категории в другую» уже разработан Правительством Российской Федерации и внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Законопроектом устанавливается порядок действий государственных органов и органов местного самоуправления по переводу земель из одной категории в другую. Регулируются такие вопросы, как порядок инициирования перевода земель из одной категории в другую, содержание ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, условия и сроки их рассмотрения, принятие решений о переводе земель из одной категории в другую и содержание таких решений, основания для отказа в переводе, порядок обжалования этих решений, порядок внесения изменений в документы, указанные в пункте 2 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации, а также особенности перевода земель отдельных категорий в другие категории земель, обязательность отнесения земельного участка к определенной категории земель и осуществление перевода земель из одной категории в другую до разграничения государственной собственности на землю. Таким образом, содержание норм законопроекта в основном носит процедурный характер и направлено на максимальную регламентацию действий участников отношений.
В настоящее время порядок перевода земель из одной категории в другую в федеральном законодательстве практически не урегулирован. В пункте 8 Указа Президента Российской Федерации от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отно-
шений и развитии аграрной реформы в России» (ныне утратил силу) указывалось, что продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения производится по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, что не соответствовало положениям статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации о свободе осуществления собственником своих прав по владению, пользованию и распоряжению земельным участком в пределах, установленных российским законодательством. Во всех остальных случаях на практике перевод земель из одной категории в другую независимо от формы собственности произвольно осуществляется органами местного самоуправления, что приводит к необоснованному сокращению сельскохозяйственных угодий, хаотичной застройке, нерациональному использованию земель и т. д.
Принятие указанного законопроекта будет способствовать созданию регламентированной и максимально прозрачной процедуры перевода земель из одной категории в другую, а также позволит Российской Федерации в лице Правительства Российской Федерации, субъектам Российской Федерации в лице их органов исполнительной власти и муниципальным образованиям в лице органов местного самоуправления осуществлять регулятивные и исполнительно-распорядительные функции в отношении земельных участков, находящихся в частной и в публичной собственности соответственно. Однако до принятия указанного законопроекта в российском законодательстве будет существовать значительный пробел в регулировании данного вопроса. Поэтому ряд субъектов Российской Федерации, опираясь на Конституцию Российской Федерации (земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), а также в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» в региональных законах урегулировали вопросы порядка перевода земель из одной категории в другую. И это абсолютно соответствует федеральному законодательству, поскольку субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное «опере-жающее« правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с этим федеральным законом.
В Земельном кодексе РСФСР категория земель определялась в зависимости от вида объекта, который был расположен на земельном участке, либо от целей и условий, для которых земельный участок предоставлялся в пользование. В условиях монополии государственной собственности на землю такой подход к делению земель на категории был оправдан. В условиях многообразия форм собственности, когда переход прав на земельные участки осуществляется не путем изъятия и предоставления земельных участков в административном порядке, а путем заключения гражданско-правовых сделок по отчуждению земельных участков, существовавший ранее механизм установления целевого назначения земель и перевода их из одной категории в другую неприменим. Поэтому порядок и условия использования земель каждой категории, установленные главами XV-XVШ Земельного кодекса Российской Федерации являются исчерпывающими и установлены на законодательном уровне. А поскольку эти условия и порядок обязательны для исполнения всеми правообладателями земельных участков, в том числе и публичными - государствами, муниципальными образованиями, -то даже при предоставлении земельных участков из государственной или муниципальной собственности гражданам и юридическим лицам, земельные участки могут быть предоставлены только для тех целей, которые определены категорией земель, к которой относится земельный участок. Если планируется иной вид использования зе-
мельного участка, то предварительно необходимо перевести его в другую категорию в зависимости от планируемого вида использования. Данные положения корреспондируются как с обязанностью правообладателя земельного участка использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением, так и с нормой КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП РФ).
В отличие от установления категорий земель, установление разрешенного использования земельных участков находится в компетенции органов местного самоуправления. Разрешенное использование земельных участков устанавливается путем деления территории муниципального образования на территориальные зоны с установлением разрешенных параметров использования земельных участков в границах каждой территориальной зоны (зонирование территорий) в соответствии со статьей 85 ЗК РФ. Однако, как показывает практика применения ЗК РФ, эта норма не находит пока широкого применения на территории государства в силу различных причин. Одной из причин является несовершенство законодательства в этой области - Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает разработку и принятие специального федерального закона «О зонировании территорий», а следовательно, на законодательном уровне отсутствуют нормы, стимулирующие органы местного самоуправления осуществлять этот вид муниципального управления подведомственной территории. Не предусмотрена ответственность как для самих муниципальных чиновников за неисполнение своих обязанностей, так и для собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков за несоблюдение требований разрешенного использования земельных участков. Второй причиной является нежелание органов местного самоуправления осуществлять зонирование территории муниципального образования, что во многом объясняется следующим: если территориальное зонирование осуществле-
но, то правообладатели земельных участков становятся более независимыми от местных чиновников в выборе вида использования своего земельного участка, так как в соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. А в отсутствии зонирования территории вид разрешенного использования земельного участка устанавливается органами местного самоуправления индивидуально в отношении каждого земельного участка, как правило, является единственным и навязывается правообладателю земельного участка. Безусловно, такой способ административного давления на собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков весьма удобен для некоторых муниципальных чиновников. Кро-
ме перечисленных нарушений законодательства в отношении установления разрешенного использования земельных участков встречаются и другие. Например, очень часто вид разрешенного использования земельного участка указывается в правоустанавливающих документах на земельные участки в разделах, предназначенных для указания принадлежности земельного участка к категории земель. Это обстоятельство влечет многочисленные случаи необоснованного привлечения собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков к административной ответственности за якобы использование земельного участка не по целевому назначению, в то время как имеет место нарушение параметров разрешенного использования земельного участка, а за такой вид правонарушения КоАП РФ административная ответственность не предусмотрена.
Подготовка высокопрофессиональных специалистов младшего, среднего и высшего звена:
лицензия № 24-0638 Государственная аккредитация №0614
• бухучет, анализ и аудит (+ 1C Бухгалтерия);
• иностранные языки (европейские и восточные);
• специалист в области недвижимости (риэлтор);
• туристический и гостиничный менеджмент;
• управление предприятием;
• оценка предприятия (бизнеса);
• арбитражное управление;
• офис-менеджер;
• и многое другое.
Документы государственного образца (сертификат, свидетельство, диплом в зависимости от продолжительности обучения)
МЕЖДУНАРОДНАЯ АКАДЕМИЯ ОЦЕНКИ И КОНСАЛТИНГА
МЫ ЖДЕМ: 117218, Москва, М. «Профсоюзная», Нахимовский пр-т, д. 32, ИДВ РАН, 6 этаж, офис 625
Позвоните нам: (095) 129-00-01, 129-00-77,124-01-02 E-mail: post@maok.ni Наш сайт: www.maok.ru
