CC BY
244
УДК 347.26
ПОНЯТИЕ ПРАВОВЫХ ФОРМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ
© Владимир Викторович БУЛГАКОВ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права, e-mail: [email protected] © Диана Валентиновна ТАРАСОВА Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, магистрант специальности «Юриспруденция», e-mail: [email protected]
Рассматривается государственное регулирование земельных отношений, которые предопределяются особой многофункциональной ролью земли в жизни общества.
Ключевые слова: земля; оборот земель; земельное законодательство; землепользование; право; справедливость.
Актуальным вопросом в жизни общества на сегодняшний день является государственное регулирование земельных отношений. Эти отношения предопределяются особой многофункциональной ролью земли в жизни общества, ее незаменимостью в любой сфере и природными ограничениями, а также представляет собой одну из наиболее важных составляющих земельного фонда Российской Федерации. Френсис Бэкон утверждал, что справедливость есть то, что объединяет людей и создает основания для права. Врожденное чувство справедливости отличает человека от зверя, делает его существом высшего порядка (см.: [1, с. 327]). Тем самым справедливое использование земель без ущерба окружающей среды располагает к тому, чтобы не нарушать права и охраняемые законом интересы граждан.
Правовую основу регулирования земельных отношений в Тамбовской области составляют Конституция Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, иные федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Федерации, настоящий закон и принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Тамбовской области (ст. 1 в ред. закона Тамбовской области от 8 ноября 2010 г. № 701-З).
Настоящий закон «О регулировании земельных отношений в Тамбовской области» (принят постановлением Тамбовской област-
ной думы от 30 ноября 2007 г. № 862) регулирует отношения по использованию и охране земель на территории Тамбовской области, по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности Тамбовской области или муниципальной собственности, а также случаи изъятия земельных участков для государственных нужд Тамбовской области или муниципальных нужд (ст. 2 в ред. закона Тамбовской области от 8 ноября 2010 г. № 701-З) [2].
Установление специального правового режима и особой охраны земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обусловлено ценностью земли и ее значением в сельскохозяйственном производстве. Впервые выдел земельной доли из общей долевой собственности на законодательном уровне происходил на основании указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы» и постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». Впоследствии 1 февраля 1995 г. Правительством РФ было принято постановление «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» и 7 марта 1996 г. был издан указ Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю», которые внесли коррективы в ранее действующее законодательство. В настоящее время особенности оборота земельных уча-
стков из земель сельскохозяйственного назначения установлены в Земельном кодексе Российской Федерации и федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Необходимо отметить, что в закон об обороте были внесены изменения федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ [3, с. 260].
Если рассматривать государственное регулирование земельных отношений в широком смысле, то оно предполагает:
- правовое регулирование земельного рынка на федеральном и региональном уровне;
- территориально-экономическое зонирование;
- политику государства в области налогообложения, ценообразования, кредитования, инвестиций.
Регулирование земельных отношений на государственном уровне направлено на организацию рационального использования и охрану земель путем установления определенных норм и правил владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами страны и отдельными их частями в целях укрепления и развития экономики страны в интересах своего народа. Российское государство имеет право регулировать земельные отношения потому, что оно обладает суверенной государственной властью над всей территорией страны и является исполнительным органом своего народа.
Так как земля одновременно - территория, пространственная граница государства и объект хозяйствования, различают два вида государственного регулирования земельных отношений:
1) регулирование государством в качестве суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности;
2) хозяйственное регулирование.
Рассматривая право собственности на
землю в системе вещных прав на земельные участки, можно сделать вывод, что оно является доминирующим, поскольку только у собственника содержится полный набор правомочий по владению, распоряжению и пользованию землей. Но наряду с правами собственности имеется ряд других правовых форм, составляющих основу прав на землю, которые узаконены в современном российском законодательстве в качестве вещных
прав. Ими, в частности, являются право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право постоянного (бессрочного) пользования им и сервитута [4].
1. Право пожизненного (наследуемого) владения было введено в законодательство как наиболее близкое к праву собственности на землю.
Право пожизненного (наследуемого) владения землей (ч. 1 ст. 216, ст. 266, 267 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК) и ст. 21 Земельного Кодекса РФ (далее - ЗК) отличается от иных вещных прав следующими основными особенностями:
- наибольшей стабильностью прав на земельный участок. Так, если право пользования земельным участком может быть краткосрочным, то право владения принадлежит владельцу не только на протяжении всей его жизни: после жизни воля владельца в определении принадлежности земельного участка гарантируется к соблюдению принудительной силой государства, если наследник не отказался от наследства;
- наибольшей широтой самостоятельности правомочий землевладельца в отношении использования земельного участка. Владелец вправе самостоятельно, без каких-либо специальных разрешений собственника земельного участка возводить на земельном участке здания, сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности, если законом не предусмотрено иное. Например, постоянный землепользователь приобретает право собственности на созданное им недвижимое имущество только в том случае, если эта недвижимость создана им для себя;
- узким кругом субъектного состава правоотношений по владению земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения. Поскольку наследователем может быть только гражданин или физическое лицо, субъектный состав данного вида правоотношений ограничивается именно этой категорией лиц. Право пользования земельным участком может принадлежать и организациям, т. е. более широкому кругу лиц;
- наличием в правомочиях по владению земельным участком конституционных положений о правах, свободах и обязанностях граждан, имеющих статус высшей ценности и составляющих смысл, содержание и
применение российского законодательства (ст. 2, ст. 18 Конституции РФ) [5]. В частности, права на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления предпринимательской деятельности на земельном участке (ст. 34 Конституции РФ).
Институт пожизненного наследуемого владения предусмотрен ЗК РФ (ст. 21) только для граждан, которые приобрели это право до введения кодекса в действие. В п. 1 ст. 21 ЗК РФ содержится прямой запрет на приобретение права пожизненного наследуемого владения по административно-правовым основаниям (предоставление) после вступления в силу настоящего кодекса. Одновременно с запретом на приобретение права пожизненного наследуемого владения после вступления в силу ЗК РФ п. 1 ст. 21 содержит правовую норму, гарантирующую сохранение гражданами ранее приобретенных ими прав пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности.
Землевладелец вправе распорядиться своим земельным участком только путем передачи его по наследству. Это правило закреплено в п. 2 ст. 21 ЗК РФ. Наследование земельных участков, находящихся на праве пожизненного наследуемого владения схоже с порядком наследования земельных участков, принадлежащих наследодателю на праве собственности. Единственное отличие связано с тем, что субъектами наследования участка на праве пожизненного наследуемого владения могут быть только граждане, которым земельные участки ранее предоставлялись безвозмездно из числа земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 21 ЗК РФ) [6].
Это означает, что такие участки, в отличие от принадлежащих гражданам на праве собственности, не могут переходить по наследству к юридическим лицам как по закону, так и по завещанию. Других особенностей в наследовании земельных участков на праве собственности и на праве пожизненного наследуемого владения действующее законодательство не содержит.
В соответствии со ст. 1181 ГК РФ принадлежавшие наследодателю на праве собственности земельный участок или право пожизненного наследуемого владения земельным участком входит в состав наследства и
наследуется на общих основаниях. На принятие наследства, в состав которого входит указанное имущество, специальное разрешение не требуется. Согласно той же статье, при наследовании земельного участка или права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения.
Таким образом, право пожизненного наследуемого владения конкретными земельными участками сохраняется в России постольку, поскольку будет осуществляться их наследование. Наследниками при этом могут быть не только граждане и юридические лица, но и государство. Если по причинам, указанным в ГК РФ, наследование по закону и завещанию невозможно: отсутствуют наследники, либо никто из них не имеет права наследовать, или все наследники отстранены от наследования (ст. 1117), либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника (ст. 1158), то в этих случаях имущество умершего считается выморочным. А согласно ст. 1151 ГК РФ, выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации.
Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, также как и субъекты права постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести эти земельные участки в собственность. При этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается [7].
2. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком имеет следующие отличительные черты:
- более широкий круг субъектов данного вида правоотношений, поскольку законом прямо указывается, что в круг этих субъектов могут входить не только граждане, но и организации, обладающие правами юридического лица (ч. 1 ст. 268 ГК РФ и ст. 20 ЗК РФ);
- более узкий круг оснований приобретения данного вещного права. В частности, таковым является решение государственного
или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование (ч. 1 ст. 268 ГК РФ).
Право же пожизненного владения на этот участок может быть приобретено и на основании завещания прежнего владельца, сделанного в установленном законом порядке;
- наличие производной связи между правом на земельный участок и правом на недвижимость, расположенную на данном участке. Так, при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежащее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон (ст. 273 ГК РФ). При прекращении же права пользования земельным участком, если стоимость недвижимости явно превышает стоимость участка, находившегося в пользовании собственника недвижимости, суд может установить условия пользования земельным участком на новый срок (ч. 2, ст. 272 ГК РФ).
Такой производности не наблюдается в правоотношениях владения землей на праве пожизненного наследуемого владения, поскольку возникновение права собственности на недвижимость не может повлечь за собой возникновение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, на котором расположено это строение;
- относительно меньшая стабильность отношений землепользования. Во-первых, право постоянного землепользования может быть прекращено по тем же основаниям, по которым оно возникло, - на основании решения уполномоченного государственного или муниципального органа, принятого в установленном законом порядке; во-вторых, право землепользования может быть и временным, устанавливаемым на определенный срок. Например, предоставление временно неиспользуемых под строительство земель под посадку картофеля гражданам или под огороды.
В отношении права постоянного землепользования не предусмотрено возможности передачи данных правомочий по наследству.
Земельный кодекс РФ устанавливает субъектный состав лиц, которым могут быть предоставлены земельные участки на праве
постоянного бессрочного пользования. К таковым, в частности, относятся - государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, а также органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 20). В постоянное бессрочное пользование этим лицам предоставляются земельные участки.
Граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается. При этом необходимо учитывать следующее. Согласно ст. 23 ГК РФ, к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила ГК РФ, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями [7].
Поскольку юридические лица в силу п. 5 ст. 20 ЗК РФ не имеют права на безвозмездное приобретение земельного участка в собственность, то граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, также не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности на безвозмездной основе.
Лица, пользующиеся землей на праве постоянного (бессрочного) пользования, не имеют права распоряжаться земельными участками, в т. ч. его внесения в уставный (складочный) капитал п. 6 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [6].
Однако ЗК РФ предусмотрены разные возможности граждан и юридических лиц по дальнейшему использованию земельных участков на этом праве. Граждане могут продолжать использовать участки на указанном праве, и их возможность переоформить его на право собственности сроком не ограничена.
Земельный участок, предоставленный лицу в постоянное пользование, имеет четко
установленные границы и местоположение, зафиксированные в документах, удостоверяющих права на земельный участок. Право постоянного пользования подлежит регистрации в установленном порядке.
В силу закона (гл. 17 ГК РФ) право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком относится к числу ограниченных вещных прав - граждане владеют и пользуются такими участками, но не могут ими распоряжаться, в т. ч. и завещать. При переходе права собственности на строение вместе с ним переходит и право пользования земельным участком. В случае перехода права собственности на строение к нескольким лицам, к ним же переходит и указанное право на земельный участок. При определении порядка пользования общим участком учитываются доли сторон в праве собственности на строение или сложившийся порядок пользования земельным участком (п. 1 ст. 35 ЗК РФ).
3. Сервитуты (п. 1 ст. 216, ст. 271-277 ГК РФ и ст. 23 ЗК РФ), выражающиеся в праве ограниченного пользования соседним земельным участком.
Под сервитутом следует понимать право пользования чужой вещью в известном ограниченном отношении. Сервитуты отнесены ст. 216 ГК РФ к числу ограниченных вещных прав.
Существуют частные и публичные сервитуты. Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. Согласно п. 3 ст. 274 ГК РФ, сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка. Сервитут может быть установлен по требованию не только лица, которому земельный участок принадлежит на праве собственности, но и землепользователя, а также землевладельца. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, субъекта РФ и органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельного участка. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
По своей сути земельный сервитут это:
- вещное право на земельный участок, он будет существовать до тех пор, пока су-
ществует земельный участок, в отношении которого он установлен;
- он является правом на чужую вещь (землю), а не на свою;
- обладатель сервитута приобретает право ограниченного пользования земельным участком, а обременение участка сервитутом не лишает его владельца владения, пользования и распоряжения. При этом осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен.
- сервитут сохраняется при переходе земельного участка к другому лицу.
Сервитут может устанавливаться по соглашению между собственниками земельных участков или решением суда. Собственник земельного участка вправе требовать, в т. ч. в судебном порядке, предоставления сервитута для обслуживания своего земельного участка.
Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний (п. 2 ст. 23 ЗК).
Согласно п. 3 ст. 23 ЗК РФ, публичные сервитуты могут устанавливаться для: прохода или проезда через земельный участок, использования земельного участка для прокладки и ремонта коммунальных или индивидуальных инженерных, электрических и других линий и сетей; проведения дренажных работ на земельном участке, забора воды и водопоя на земельном участке; прогона скота через земельный участок, сенокоса или пастьбы скота на земельном участке в периоды, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям; временного пользования земельным участком для производства изыскательских, исследовательских и других работ, ремонтно-строительной полосы на земельном участке; возведения здания, строения, сооружения определенной высоты на соседнем земельном участке, создания на земельном участке защитных лесных насаждений и иных природоохранных объектов; иные сервитуты [6].
Основным признаком сервитута является связь двух земельных участков, дающая право собственнику одного из них - господствующего земельного участка требовать от собственника другого - подчиненного земельного участка предоставления себе права ограниченного пользования подчиненным участком в связи с наличием при использо-
вании своего земельного участка нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
Сервитут должен осуществляться способом, наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен. Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено законом. За сервитуты, установленные в пользу сельских жителей и их объединений, плата не взимается.
Сервитут может устанавливаться на земельный участок на любом праве и может быть временным или постоянным. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. В случае если земельный участок в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с целевым назначением земельного участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута.
4. Право безвозмездного срочного пользования земельным участком.
По договору безвозмездного срочного пользования земельным участком одна сторона обязуется передать или передает земельный участок (его часть) в безвозмездное пользование на определенный срок другой стороне, а последняя обязуется использовать земельный участок (его часть) в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, соблюдать природоохранное, природоресурсное, градостроительное и иное законодательство и вернуть земельный участок (его часть) в состоянии, пригодном для дальнейшего его целевого использования.
Безвозмездный характер землепользования является отличительной чертой данного договора.
Право передачи земельного участка в безвозмездное срочное пользование из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, принадлежит исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления,
уполномоченным распоряжаться земельными участками. Получателями рассматриваемого права могут быть только следующие категории субъектов: государственные и муниципальные учреждения; федеральные казенные предприятия; органы государственной власти и местного самоуправления.
Кроме того, согласно ст. 24 ЗК РФ, в безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки:
- из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам и юридическим лицам на основании договора;
- из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, религиозным организациям в соответствии с п. 3 ст. 30 и п. 1 ст. 36 кодекса.
Максимальный срок, на который земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, может быть предоставлен в безвозмездное пользование не должен превышать один год. При предоставлении земельных участков на этом праве из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, срок определяется договором.
В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться также земельные участки из земель организаций отдельных отраслей экономики, в т. ч. организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков гражданам в виде служебного надела.
Право собственности на землю и вещные права на нее являются основными видами прав на землю, но не единственными. Помимо них существуют иные основания пользования земельными участками, не имеющими вещный характер.
К числу таковых относятся права на землю, основанные на обязательственных правоотношениях. Главными из них являются арендные обязательства, согласно которым арендодатель обязуется передать арендатору на определенный срок на возмездных нача-
лах определенный договором аренды земельный участок, а арендатор - использовать данный участок в соответствии с условиями договора; пользование землями при проведении изыскательских работ (ст. 606-625 ГК РФ и п. 6 ст. 22 ЗК РФ).
Государственное регулирование земельных отношений, право собственности на землю и вещные права на нее являются основой жизнедеятельности общества. Земельное законодательство должно быть направлено на создание условий для эффективного землепользования, гарантирующего защиту законных прав всех землепользователей и реализацию этих прав с одновременным повышением ответственности за нарушение требований земельного законодательства и созданием необходимых условий для сохранения самой ценной категории земельных ресурсов нашей страны [8, с. 262].
1. Булгаков В.В. Понятие «справедливость» на исторических этапах развития общества // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2012. Вып. 5 (109).
2. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: федеральный закон РФ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3098.
3. Булгаков В. В. Актуальные проблемы государственного рыночного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2012. Вып. 6 (110).
4. Ерофеев Б.В. Земельное право России / отв. ред. Н.И. Краснов. М., 2004.
5. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ). Ростов н/Д, 2013.
6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 05.04.2013) // Система КонсультантПлюс. 2013.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1: федеральный закон от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 09.02.2009 г. №7-ФЗ) // Система Гарант. 2013.
8. Булгаков В. В. Актуальные проблемы государственного рыночного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2012. Вып. 6 (110).
Поступила в редакцию 28.02.2013 г.
UDC 347.26
NOTION OF LEGAL FORMS OF LANDS USE
Vladimir Viktorovich BULGAKOV, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of Civil Law Department, e-mail: [email protected] Diana Valentinovna TARASOVA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate for Master’s Degree of the Specialty in Law, e-mail: [email protected]
State regulations of land relations which are determined by special multi-functional role of land of social life are considered.
Key words: land; land circulation; land legislation; land use; law, justice.
