CC BY
142
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Вестн. Ом. ун-та. 2014. № 1. С. 184-189.
УДК 331.45 Р.В. Кирсанов
СОСТАВ КОМПЛЕКСНОГО ОТРАСЛЕВОГО ИНСТИТУТА ОХРАНЫ ТРУДА: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ
Рассматриваются вопросы состава охраны труда как комплексного отраслевого института. В качестве исходной отстаивается идея об одновременном существовании и взаимодействии комплексных отраслевого и межотраслевого институтов охраны труда. На основании анализа изменения общественных отношений под влиянием политических, экономических и социальных факторов, научно-технического прогресса осуществляется попытка определить круг норм, образующих отраслевой институт. При этом предлагается, наряду с традиционно выделяемыми положениями, включить в его состав нормы об обеспечении работодателем противопожарной безопасности наемного работника, разумного обеспечения защиты работника от угроз криминогенного характера и террористических актов и некоторые другие нормы об особенностях охраны труда отдельных категорий работников.
Ключевые слова: отрасль, правовой институт, комплексный институт, охрана труда, правовая норма.
Прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению вопроса о составе института охраны труда, необходимо внести определенную ясность в понимание нами самой сущности данного института. С нашей точки зрения, сегодня уже нет оснований говорить о так называемых широком и узком смыслах охраны труда. Это связано с определенными особенностями развития российского трудового законодательства и национального законодательства вообще, с изменением (если и вовсе не с отказом от них, что не является верной позицией) идеологических установок отрасли и рядом иных обстоятельств.
Как представляется, охрана труда сегодня одновременно существует в качестве как межотраслевого, так и отраслевого комплексных институтов. Разница между ними заключается не в качественных, сущностных и т. п. особенностях, но лишь в количественном плане, когда для регулирования соответствующих правовых отношений используется либо большая, либо меньшая совокупность норм - в последнем случае круг этих норм четко очерчен отраслевыми границами, тогда как в состав межотраслевого института входят, наряду с трудоправовыми (его основой) нормами, еще и положения уголовного и административного права, права социального обеспечения и иных отраслей. Таким образом, при наличии количественной разницы в сформулированных выше подходах общая направленность норм остается единой.
Если говорить о типичных, наиболее распространенных ситуациях, то совокупности норм отраслевого института обычно достаточно для регулирования соответствующих отношений по обеспечению здоровых и безопасных условий труда. В случае же недостаточности последних применению подлежат также нормы иных отраслей [1]. Соответственно, мы предлагаем отказаться от использования морально и содержательно устаревшего понимания охраны труда в узком и широком смысле (ибо смысл у соответствующих мер, мероприятий, направлений деятельности, функций, политики и т. п. всегда один - обеспечение здоровых и безопасных условий труда для наемного работника). Наиболее приемлемым представляется использование понятий «отраслевая охрана труда» и «комплексная охрана труда».
© Р.В. Кирсанов, 2014
Л.Е. Владимиров, рассматривая право в целом, отмечал, что все оно имеет направленность к единой цели, каковой выступает создание наиболее целесообразных условий для материальной и духовной жизни такого разумного существа, которым является человек, «следовательно, в какой бы области права мы ни были, задача его одна и та же: общежительное устройство человека» [2]. Столетие спустя современные ученые подчеркивают, применительно к регулированию предмета нашего исследования, что «всякий вид труда (в том числе и интеллектуальный) по-своему изнашивает каждый из... ресурсов трудоспособности и потому должен подразумевать свою систему мер охраны труда. Охрана труда в целом должна реализовывать задачи всемерной заботы о человеке труда, способном изменять содержание и качество своей трудоспособности. Итак, охрану труда можно рассматривать как всемерную охрану трудоспособности человека» [3].
Говорить о конкретном составе норм, образующих межотраслевой комплексный институт охраны труда, чрезвычайно проблематично и в определенной степени бессмысленно. Это обусловлено тем, что российское законодательство в течение последних двух десятилетий демонстрирует свою чрезвычайно высокую мобильность. При этом нормы могут менять отраслевую «прописку» по усмотрению законодателя, который, очевидно, пытается тем самым акцентировать внимание правоприменителя на особой значимости для государства и общества определенных групп регулируемых отношений. Вместе с тем следует отметить то важное обстоятельство, что на некоторые нормы могут претендовать сразу несколько отраслей, может происходить своего рода «заимствование» этих положений, их дублирование в нормативных правовых актах различной направленности.
С.А. Голощаповым предпринималась попытка определения состава норм комплексного межотраслевого института, куда, в частности, им включались следующие положения: регулирующие организацию охраны труда; представляющие собой технические правила; определяющие контрольно-надзорную деятельность в данной сфере; устанавливающие ответственность за нарушение стандартов и правил по охране труда; регулирующие деятельность профсоюзов по охране труда (за исключением надзорно-контрольных функций) [4]. При всем исчерпывающем для своего времени содержании сегодня, к сожалению, этот вариант не может быть взят за основу по причине кардинального изменения социально-экономических, политических и правовых условий в стране. Так, профессиональные союзы лишены сегодня действенных юридических инструментов воздействия на работодателя,
организационно они уже не составляют некогда единое движение и т. п. Добавим к этому появление качественно иных технологий, становление новых отраслей (яркий пример - право социального обеспечения) и другие факторы.
Впрочем, подобный динамизм, отмеченный выше для комплексного межотраслевого института, характерен и для института отраслевого. По мнению В.М. Лебедева, Е.Р. Воронковой и В.Г. Мельниковой, «трудовое право целесообразно рассматривать как развивающуюся, самоорганизующуюся структуру, обеспечивающую свое единство и чистоту своих норм. Трудовому праву как относительно обособленной части правовой материи присущ принцип текучести (изменяемости), взаимной обусловленности исходного структурного материала - норм права» [5]. Комплексный отраслевой институт охраны труда в этой части испытывает примерно то же воздействие, что и отрасль в целом. Руководствуясь, к примеру, содержанием таких важнейших для трудового права актов, как КЗоТ 1971 г. и его правопреемник ТК РФ, можно наглядно проследить смену взглядов законодателя на круг норм, относящихся к обеспечению здоровых и безопасных условий труда.
Так, вместо двадцати одной статьи из тех, которые по замыслу законодателя относились непосредственно к обеспечению здоровых и безопасных условий труда, в главе Х «Охрана труда» КЗоТ РСФСР, ТК РФ в одноименном разделе Х предлагает таковых уже около тридцати, несоизмеримо больших по своему общему объему, и, судя по особенностям развития современного трудового законодательства, это еще не предел. Также нужно учесть наличие значительного количества подобных узконаправленных положений и в разделе XII ТК РФ «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» - это, в частности, ст. 253 «Работы, на которых ограничивается применение труда женщин», ст. 265 «Работы, на которых запрещается применение труда лиц в возрасте до восемнадцати лет», ст. 298 «Ограничения на работы вахтовым методом», ст. 312.3 «Особенности организации и охраны труда дистанционных работников», ст. 330.3 «Медицинские осмотры (обследования) работников, занятых на подземных работах» и многие другие.
С учетом отмеченной нами выше тенденции к некоторой универсализации части норм российского права, обслуживающих различные группы общественных отношений, вполне допустимо, на наш взгляд, их дублирование в нормативных правовых актах различных отраслей, если это способно каким-либо образом повлиять на повышение эффективности правового регулирования соответствующих связей. Тем самым норма, к примеру, административно-право-
вая по сути (о надзоре за соблюдением законодательства об охране труда) или относящаяся к праву социального обеспечения (об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний), воспринятая трудовым законодательством и зафиксированная в ТК РФ, в силу своей некоторой универсальности может считаться в равной степени как трудоправовой, так и принадлежащей к иной отрасли. В противном случае отраслевой «монополизм» (помимо спорности факта однозначной принадлежности многих норм к какой-либо упорядоченной совокупности) приведет к значительному снижению эффективности правового регулирования общественных отношений. Вряд ли такие последствия приемлемы для государства и общества.
Типичный пример, как представляется, - это нормы о противопожарной безопасности. Должно ли последним найтись место в структуре раздела Х ТК РФ? Иначе говоря, входят ли соответствующие нормы в состав отраслевого института несмотря на их ярко выраженный административно-правовой характер? Как известно, современное трудовое законодательство России упоминаний о соответствующих мероприятиях не содержит. Однако сравнение как с зарубежными, так и с более ранними отечественными нормативными правовыми актами наводит на определенные мысли.
Например, Закон о здоровье и безопасности труда канадской провинции Квебек среди обязанностей работодателя обеспечивать для работников здоровые и безопасные условия труда предлагает ему в том числе и надлежащие противопожарные меры согласно установленным правилам [6]. Типовые правила внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих государственных, кооперативных и общественных предприятий и учреждений, утвержденные СНК СССР 18 января 1941 г., прямо указывали на то, что администрация при приеме на работу работника обязана была не только проинструктировать его о способах работы с производственным оборудованием, но и ознакомить последнего с правилами техники безопасности, производственной санитарии и противопожарной охраны. Подобные же нормы в различных вариациях содержались и в кодексах законов о труде республик СССР, принятых в 1970-х гг., к примеру, ст. 155 КЗоТ Азербайджанской ССР возлагала на администрацию предприятия, учреждения организации проведение инструктажа рабочих и служащих по технике безопасности, производственной санитарии, противопожарной охране и другим правилам охраны труда [7].
В России стране сегодня наблюдается довольно своеобразная тенденция возложения соответствующих обязанностей на специалистов по охране труда. Несмотря на то
что подобная практика поддерживается отраслевым министерством, у самих специалистов в силу недостаточной нормативной урегулированности вопроса энтузиазма такое управленческое решение не вызывает
[8], поэтому, как представляется, обозначенная проблема остается актуальной. Думается, что наиболее рациональным выглядит предложение возлагать эти, по своей сути дополнительные, обязанности на специалистов по охране труда лишь при условии прохождения специального обучения и, разумеется, с соответствующей доплатой.
Учитывая тот факт, что около 40 % от общего количества погибших в результате несчастных случаев работников - это жертвы воздействия опасных факторов пожара
[9], а также то, что ч. 3 ст. 227 ТК РФ говорит о том, что расследованию и учету как несчастные случаи на производстве подлежат события, в результате которых пострадавшими были получены в том числе тепловой удар и ожог, мы делаем однозначный вывод: в ТК РФ должны быть включены нормы, регламентирующие взаимные обязанности работодателя и работников в сфере обеспечения противопожарной безопасности. Причем эти нормы уже не будут относиться к административно-правовым (последние в любом случае останутся в составе материнской отрасли), поскольку, являясь составной частью мер по охране труда, они призваны обеспечивать безопасность работника в производственном процессе.
На наш взгляд, уже само подобное упоминание в важнейшем отраслевом акте вопросов противопожарной безопасности способно несколько снизить количество соответствующих инцидентов на производстве. Даже если речь идет о незначительном сокращении числа погибших, предлагаемая новелла уже может считаться оправданной. Остается, правда, открытым в связи с этим вопрос о включении в состав норм ТК РФ ряда примерно схожих по смыслу положений. Это, в частности, определенные обязанности работодателя по предотвращению (разумеется, в возможных для него разумных пределах) террористической и криминальной угроз. Скажем, 1990-2000-е гг. дали немало печальных примеров того, как работники во время выполнения трудовых обязанностей становились жертвами террористических актов, разбойных нападений и т. п. Так, в июле 1999 г. в результате нападения на бухгалтерию одного из московских хлебозаводов бухгалтер получила тяжелое огнестрельное ранение, а отладчик компьютерных программ был убит. Суд при рассмотрении дела счел доказанным необеспечение работодателем безопасных условий труда, поскольку помещение бухгалтерии, где находилось рабочее место пострадавшей и где хранились денежные средства, не имело пункта охраны и охранной сигнализации,
а контрольно-пропускной пункт находился только на въездах на территорию хлебозавода [10]. В одном из районных центров Кировской области вечером в результате разбойного нападения была убита продавец. Установлено, что работодателем также не были приняты достаточные меры по обеспечению здоровых и безопасных условий труда для работника в соответствии со спецификой деятельности торговой организации. Представителями Рострудинспекции отмечалось, что примерно 30 % несчастных случаев со смертельным исходом в сфере торговли -это убийства [11]. Уже упоминавшаяся нами ст. 227 ТК РФ подобной возможности получения работником телесных повреждений или его гибели в результате чьих-либо преступных действий не исключает. Опять-таки, следует подчеркнуть, что важнейший отраслевой акт в силу своего статуса обязан учитывать ключевые угрозы, характерные для многих видов трудовой деятельности.
Принимая во внимание тот факт, что трудовое законодательство должно идти «в ногу со временем», отвечая, как принято говорить сегодня, на возникающие «вызовы», игнорировать саму возможность появления в нем норм такого рода нельзя. По сути, им также должно найтись место и в составе положений отраслевого института охраны труда. Вместе с тем отдельные вопросы, связанные с обеспечением здоровья и безопасности работника, трудовое право в нынешнем его виде урегулировать не может в принципе в силу их специфики - это непосредственная задача других отраслей. Так, Н.И. Матузов еще в середине 1970-х гг. писал о необходимости законодательного закрепления целой группы субъективных прав единой природоохранительной направленности - «право на обеспечение благоприятной окружающей естественной среды, право дышать чистым воздухом, пить чистую воду, употреблять безопасные и безвредные продукты, пользоваться неотравленными плодами и благами природы, право на устранение шумовых раздражителей и т. д.» [12]. Несмотря на популярные в настоящее время идеи о создании так называемых зеленых рабочих мест, трудовое законодательство вопросы подобного рода регулировать не может в силу их узкоотраслевой специфики, и проблематично будет определить само место таких норм экологической направленности в структуре трудового законодательства.
Возвращась к проблеме определения состава норм, образующих отраслевой комплексный институт, отметим точку зрения Я.Л. Киселева, который приводил следующий перечень мер по организации охраны труда на предприятии:
а) разработка перспективных и текущих планов по улучшению и оздоровлению условий труда;
б) закрепление этих планов в коллективных договорах и иных документах;
в) установление на местном уровне некоторых условий охраны труда (выдача молока и пр.);
г) обеспечение работников средствами индивидуальной защиты, смывающими средствами, водой и пр.;
д) систематическая проверка выполнения мероприятий по технике безопасности и производственной санитарии;
е) создание комиссий по приему в эксплуатацию структурных подразделений;
ж) инструктажи и обучение по охране труда;
з) разработка и утверждение инструкций по охране труда;
и) организация пропагандистской работы в сфере охраны труда;
к) обучение и периодическая проверка знаний по соответствующим вопросам у административно-технических работников;
л) осуществление повседневного технического надзора в данной сфере;
м) осуществление специального технического надзора в отношении объектов с повышенной опасностью;
н) выделение, если возможно, отдельных производственных участков для беременных женщин и несовершеннолетних; о) медицинские осмотры; п) расследование, учет, анализ несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
р) «производственная физкультура»; с) издание приказов по охране труда, регламентирующих различные вопросы - от уточнения обязанностей отдельных должностных лиц до наложения дисциплинарных взысканий за нарушение должностными лицами требований охраны труда;
т) документация и составление отчетности по вопросам охраны труда [13].
Далеко не случайно указанный перечень приведен в статье полностью, с небольшими сокращениями. Как представляется, будучи сформулированным еще в середине 1960-х гг., он не утратил своей актуальности по сей день и с некоторыми дополнениями и уточнениями вполне может применяться работодателями сейчас. По сути, мы видим перед собой конкретизированное перечисление большинства соответствующих норм, образующих отраслевой институт охраны труда.
Все это в более общем виде нам виделось как совокупность следующих составляющих: а) норм и правил по технике безопасности и производственной санитарии; б) норм, регулирующих планирование и организацию охраны труда; в) норм и правил по специальной охране труда женщин, подростков и некоторых других категорий работников; г) норм, регулирующих деятельность государственного надзора и общест-
венного контроля в области охраны труда. Также в состав института Я.Л. Киселевым включались и некоторые нормы, одновременно входящие и в другие правовые институты отрасли: о сокращенном рабочем дне и дополнительных отпусках за работу во вредных условиях; о дополнительных перерывах при работах в холодное время года на открытом воздухе и в неотапливаемых помещениях; о правах профсоюзов в рассматриваемой сфере деятельности; о переводах по состоянию здоровья на более легкую работу; о запрещении требовать от работника выполнения работы, сопряженной с опасностью для жизни и т. д., т. е. приводимый им перечень являлся открытым [14].
В современной литературе отмечается, что вопрос о включении в состав отраслевого института норм по организации, планированию и финансированию мероприятий по охране труда является дискуссионным [15]. В связи со сказанным выше отметим, что новейшее трудовое законодательство рассматривает подобные мероприятия как неотъемлемые составляющие политики работодателя по обеспечению здоровых и безопасных условий труда. В этом нас убеждает, к примеру, Порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, утвержденный приказом Минздравсоцраз-вития РФ от 26 апреля 2011 г., которым, в частности, предполагается разработка в организации плана мероприятий по улучшению и оздоровлению условий труда, где, наряду с прочими элементами, указывается назначение таких мероприятий и источники их финансирования [16].
Если, идя в ногу со временем, Россия воспримет в качестве основы и те западные стандарты достойного труда, которые предусматривают решение вопроса об обеспечении для работника в процессе трудовой деятельности не только физиологической безопасности, но и психологического комфорта, то соответствующие нормы неминуемо появятся в составе отраслевого института охраны труда. Пока трудно даже предполагать конкретное содержание подобных положений, но, к примеру, это могут быть мероприятия по поддержанию нормального психологического микроклимата в коллективе и пр., например, И.Я. Киселевым описываются функции специализированных социальных служб по проблемам труда, создаваемых во французских организациях с числом работающих более двухсот пятидесяти: они призваны оказывать помощь «работникам в личной жизни, особенно женщинам, молодежи, инвалидам, координировать и поощрять меры администрации и комитета предприятия по решению социальных вопросов; способствовать созданию на предприятии благоприятного психологического климата, удовлетворенности всех работников трудом, предотвращению стрес-
сов, производственного дискомфорта, "производственной тоски"» [17].
Вместе с тем, говоря о вышеупомянутых стандартах, нельзя не отметить и тенденции, на наш взгляд, таящие непосредственную угрозу эффективности осуществления мероприятий по охране труда. Речь идет о пресловутой флексибилизации, под которой в интересующем нас смысле понимается распространение нетипичных форм занятости в наиболее радикальных их проявлениях. Уже нашли себе место в гл. 49.1 ТК РФ особенности регулирования труда телеработников - в дополнение к лицам, занятым работой на дому; продолжаются дискуссии о необходимости легализации заемного труда в России. При всей приемлемости регулирования отношений с такими категориями субъектов (не работников, по нашему категоричному мнению, а исполнителей) гражданско-правовыми инструментами отметим, что попытка урегулировать подобные связи нормами трудового права обречена на провал. И связано это, как представляется, в первую очередь с существенным ослаблением возможностей работодателя обеспечить охрану труда на рабочем месте такого полувиртуального или совершенно виртуального работника, да и вообще с невозможностью эффективного контроля за ним.
Обращаясь к так называемой пирамиде травматизма, следует отметить, что в ее основе лежит зависимость между степенью повреждения и числом опасных ситуаций, возникающих у конкретного работодателя. Еще в 1930-е гг. американец Г. Хейнрикс на основе анализа материалов страховых компаний установил, что на каждые 300 потенциально опасных производственных факторов произойдут 28 несчастных случаев, причем один из них будет тяжелым. Используются и другие методики оценки: например, каждому несчастному случаю со смертельным исходом предшествуют 10-30 ситуаций, когда пострадавший получает тяжелые травмы; 100-300 случаев получения легких травм; 1000-3000 микротравм; наконец, 10000-30000 опасных факторов [18]. Получается, что, устраняя, к примеру, регулярно вредные и опасные факторы на рабочих местах, работодатель тем самым в разы снижает возможность получения смертельных травм своими работниками. Если рассматривать проблему с другой стороны, накопление незначительных «мелочей» способно достаточно быстро привести к тяжелым последствиям.
При исследовании норм, отнесенных нами выше к отраслевому институту охраны труда, нетрудно заметить, что при использовании нетипичного труда работодатель будет не в состоянии выполнить требования значительной их части, что приведет к накоплению незаметных, но чрезвычайно значимых для итогового неблагоприятного ре-
зультата факторов. Если к этому присовокупить тот факт, что эффективность регулирования и «традиционных» трудовых отношений в настоящее время недостаточно высока, то последствия спрогнозировать нетрудно. Достаточно быстро накопившаяся «критическая масса» различной степени правонарушений в сфере регулирования труда наемных работников тяжким бременем ляжет на плечи общества и государства.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Более подробно нашу точку точку зрения см.: Кирсанов Р. В. Охрана труда в широком и узком смысле: два подхода к одному определению // Кадровик. 2013. № 4. С. 10-17.
[2] Владимиров Л. Е. Правовое творчество. М., 1905. С. 3.
[3] Трудовое право России / под ред. С. П. Мав-рина, Е. Б. Хохлова. М. : Юрист, 2002. С. 477.
[4] Голощапов С. А. Правовые вопросы охраны труда в СССР. М. : Юридическая литература, 1982. С. 100.
[5] Лебедев В. М., Воронкова Е. Р., Мельникова В. Г. Современное трудовое право (опыт трудоправового компаративизма). Книга первая. М. : Статут, 2007. С. 116.
[6] См.: Кузнецов Г. Права и обязанности канадского рабочего // Охрана труда и социальное страхование. 2004. № 1. С. 45.
[7] См.: Александров Н. Г., Астрахан Е. И. Трудовое право. М. : Госюриздат, 1949. С. 107-108 ; Тайц И. А. Кодексы законов о труде союзных республик. Сопоставительные таблицы. М. : Юридическая литература, 1975. С. 372.
8] См., к примеру: Лескова А. Хочу поспорить... // Охрана труда и социальное страхование. 2004. № 1. С. 15.
9] См.: Зарецкий А. Д. Трудовое право работников на противопожарную охрану // Трудовое право. 2002. № 7. С. 73, 76.
10] См.: Черниченкина Н. Выстрел // Охрана труда и социальное страхование. 2001. № 2. С. 1516.
11] См.: Тимофеев Н. Партнерство // Охрана труда и социальное страхование. 2004. № 11. С. 2122.
12] Матузов Н. И. Общие правоотношения как разновидность социалистических правовых отношений // Вопросы теории государства и права : сб. Вып. 4. Саратов : Изд-во Саратов. ун-та, 1976. С. 87.
13] См.: Киселев Я. Охрана труда. Консультации по правовым вопросам. М. : Профиздат, 1965. С. 18-19.
14] См.: Киселев Я. Л. Охрана труда по советскому трудовому праву. М. : Госюриздат, 1962. С. 26.
15] См., в частности: Трудовое право: учебник для бакалавров / под ред. К. Н. Гусова. М. : Проспект, 2013. С. 466.
16] Об утверждении Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда : Приказ Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011 г. № 342н // Российская газета. 2011. 24 июня.
17] Киселев И. Я. Зарубежное трудовое право. М. : Норма : Инфра-М, 1997. С. 127.
18] См.: Сугак Е. Лукавые цифры, или О некоторых особенностях работы службы охраны труда на предприятиях ФРГ // Охрана труда и социальное страхование. 2004. № 6. С. 45-46.
