CC BY
6Административное право
СООТНОШЕНИЕ ЮРИСДИКЦИОННЫХ ПРОЦЕДУР, ПРИМЕНЯЕМЫХ В ЦЕЛЯХ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О РЕКЛАМЕ
МИЛЬСКИЙ Андрей Сергеевич,
юрисконсульт группы компаний «Интервейл», экстерн
ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина» (МГЮА).
E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье исследуется порядок реализации юрисдикционных процедур в ходе привлечения хозяйствующих субъектов к административной ответственности. Автором сравниваются процедуры, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и правилами рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе. Делается вывод о том, что решением проблемы может быть не отмена подзаконных актов, а внесение глобальных изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Abstract: The article examines the procedure for exercising the jurisdictional procedures for attracting business entities to administrative responsibility. The author compares the procedures provided by the Code of Administrative Offences and the rules of consideration of the antimonopoly authority cases brought on the grounds of violation of the Russian legislation on advertising. The conclusion is that the solution may not be the cancellation regulations, but the introduction of global changes in the Russian Federation Code of Administrative Offences.
Ключевые слова: Процедура, консолидация правовых норм, постановление, решение.
Key words: Procedure, consolidation of the rule of law, regulation, decision.
При принятии Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) перед законодателем стояла концептуальная задача по сосредоточению всех норм, регламентирующих процедуру привлечения к административной ответственности, в едином Кодексе.
На момент принятия КоАП РФ эта задача была реализована, однако в дальнейшем органы исполнительной власти начали создавать собственные нормативные правовые акты, вводящие процедуры рассмотрения отдельных категорий дел. В сфере регулирования рекламной деятельности первым таким актом был Приказ Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 28 декабря 2007 г. № 453 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной служ-
бы по исполнению государственной функции по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе».
В настоящее время рассмотрение дел по признакам нарушения законодательства о рекламе базируется, во-первых, на Правилах рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе (далее - Правила), которые были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2006 г. № 508[1]. Во-вторых, на Административном регламенте Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе (далее - Административный
регламент), который, в свою очередь, был утвержден приказом ФАС России от 23 ноября 2012 г. № 711/12[2].
Наличие двух процедур вызывает обоснованный вопрос о целесообразности и законности подобного дублирования, о соотношении вышеуказанных процедур и наличие приоритета одной процедуры перед другой при рассмотрении дела.
Прежде всего, по мнению автора, для законодателя будет целесообразным осуществить консолидацию всех норм, содержащих процедуру привлечения к административной ответственности за правонарушение в сфере рекламы. В основе данной идеи стоит неоспоримый факт, что процедура признания рекламы не соответствующей требованиям законодательства Российской Федерации имеет административно-правовую природу и не является самостоятельной процедурой привлечения к публично - правовой ответственности.
Поэтому регулирование процедуры рассмотрения дел за нарушение рекламного законодательства иным нормативным актом, особенно подзаконным актом, нарушает концептуальную целостность института административной ответственности. Данной позиции придерживаются ученые-административисты[3].
Кроме того, существование двух процедур вызывает обоснованный вопрос о целесообразности и законности подобного дублирования, о соотношении вышеуказанных процедур и наличие приоритета одной процедуры перед другой при рассмотрении дела, на практике это повышает вероятность нарушения государственным органов прав и законных интересов участников, которые в ряде случаев могут быть лишены гарантий, предоставленных КоАП РФ.
Федеральной антимонопольной службе в ходе осуществления надзора за соблюдением гражданами и юридическими лицами законодательства Российской Федерации о рекламе необходимо предоставить инструменты, позволяющие установить все обстоятельства, имеющие значение для дела об административном правонарушении, что, в данный момент, не представляется возможным без внесения в КоАП РФ ряда значимых изменений.
Данный факт обусловливает необходи-
мость установления соотношения процедуры по Правилам рассмотрения дел и КоАП РФ. Возможны следующие варианты соотношения:
1) данные процедуры осуществляются параллельно;
2) процедура, предусмотренная Правилами, является стадией административного расследования по КоАП РФ;
3) процедура, предусмотренная Правилами, является самостоятельной процедурой по осуществлению надзора за соблюдением законодательства о рекламе, не связанной с КоАП РФ.
Автором был сделан запрос о предоставлении информации в Федеральную антимонопольную службу России. В ответе о рассмотрении обращения от 11 ноября 2015 г. № АК/63340/15, подписанном заместителем руководителя А.Б. Кашеваровым, было указано, что антимонопольный орган реализует свои полномочия по государственному надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе путем возбуждения и рассмотрения двух категорий дел: дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе и дела об административном правонарушении.
Таким образом, позиция Федеральной антимонопольной службы согласуется с третьим вышеуказанным вариантом, а именно процедура, предусмотренная Правилами, является самостоятельной процедурой.
На основании этого возникает резонный вопрос, не являются ли постановление о назначении административного наказания по КоАП РФ и решение по рекламному делу дублирующими актами, которые имеют сходную правовую природу?
Решение по делу по признаках нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе является инструментом признания рекламы ненадлежащей, индивидуальным актом применения нормы права, который является мерой пресечения нарушений рекламного законодательства и выносится по конкретному делу[4]. В ряде случаев решение может не повлечь привлечения к административной ответственности, часто это происходит в случаях, когда отсутствует вина лиц, участвующих в деле, что не позво-
ляет привлечь их к ответственности, одновременно с этим может отсутствовать возможность установить лиц, непосредственно совершивших рассматриваемое правонарушение.
Кроме того, в большинстве случаев, исследуется деяние не одного лица, как предусмотрено производством об административных правонарушениях, а множества лиц, именно решение по делу по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе позволяет перечислить всех лиц, в действиях которых содержатся признаки административного правонарушения, расписать подробно характер их действий и (или) бездействий, которые способствовали и привели к совершению административного правонарушения.
Законодатель указал обязательные сведения, которые должны быть указаны в постановлении об административном правонарушении.
В водной части обязательно указывается фамилия, имя, отчество, должность лица, состав и наименование коллегиального органа, вынесших постановление, их адрес, сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело, дата и место рассмотрения дела.
В описательной части указываются обстоятельства, установленные должностным лицом при рассмотрении дела, статья КоАП РФ, предусматривающая ответственность за совершение административного правонарушения, основания прекращения производства по делу (в случае прекращения производства по делу).
В мотивировочной части содержится мотивированное решение по делу, указываются причины, по которым вынесено именно подобное постановление, указываются нормы права, которыми руководствовалось должностное лицо при вынесении постановления.
В резолютивной части всегда делается вывод из описательной части, а также указывается срок и порядок обжалования постанов-ления[5].
В решении по делу, рассматриваемом на основании Правил, содержится ряд элементов, перечисленных в п. 39-41 Правил:
1. Вводная часть:
а) наименование принявшего решение антимонопольного органа (Федеральная анти-
монопольная служба или её территориальные органы);
б) дата и место принятия решения, номер дела, дата изготовления решения в полном объеме;
в) предмет рассмотрения дела (кратко излагается обстоятельства, которые содержат признаки нарушения законодательства о рекламе, указываются статьи Закона о рекламе, которые были нарушены);
г) сведения о лицах, участвующих в деле (место нахождения юридического лица, органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, подтвержденное выпиской из единого государственного реестра юридических лиц, наименование, для физических лиц указывается фамилия, имя, отчество и адрес регистрации по месту жительства)
2. Описательная часть решения содержит краткое изложение заявленных требований и заявлений, возражений и ходатайств лиц, участвующих в деле.
3. В мотивировочной части решения указываются:
а) обстоятельства, которые были установлены в ходе рассмотрения дела, а также доказательства и факты, на которых основываются выводы антимонопольного органа об этих обстоятельствах;
б) нормативные правовые акты (отдельно Правилами отмечаются законы), на которых антимонопольный орган основывался при принятии решения;
в) доводы, на основании которых антимонопольный орган отклоняет те или иные представленные стороной доказательства;
г) сведения о нарушении требований законодательства Российской Федерации о рекламе;
д) в редких случаях указываются сведения о наличии оснований для переквалификации нарушения законодательства о рекламе. Однако подобный факт мог бы свидетельствовать о непрофессионализме сотрудников антимонопольных органов, которые не смогли на этапе возбуждения дела по признакам нарушения законодательства о рекламе осуществить верную квалификацию нарушения.
4. Резолютивная часть решения
должна содержать:
а) выводы о признании рекламы ненадлежащей или о признании акта федерального органа исполнительной власти, акта органа исполнительной власти субъекта, органа местного самоуправления, противоречащим законодательству о рекламе;
б) указание на конкретные статьи Закона о рекламе, нарушение которых было установлено в ходе рассмотрения дела;
в) указание на необходимость применения мер административной ответственности, чаще всего, в данном случае используется формулировка «передать дело уполномоченному должностному лицу для решения вопроса о привлечении к административной ответственности».
г) сведения о выдаче или не выдаче предписания (предписаний) с указанием конкретного лица, которому оно выдается.
д) сведения о других мерах, направленных на устранение нарушения рекламного законодательства, например, указание на необходимость обращения в суд на основании ст. 33 Закона о рекламе[6].
Существенно различаются и сроки изготовления окончательного акта по делу. Так, в соответствии со ст. 29.11 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончанию рассмотрения дела, в исключительных случаях составление мотивированного постановления может быть отложено на срок не более трех дней с даты рассмотрения дела. Днем изготовления постановления в полном объеме является день его вынесения. Правоприменительная практика показывает, что фактически невозможно изготовить постановление об административном правонарушении немедленно по окончанию рассмотрения дела, так как существенно меняются его описательная и мотивировочная части, туда вносятся возражения лица, в отношении которого вынесено постановление, а также доводы антимонопольного органа, опровергающие возражения.
Резолютивная часть решения антимонопольного органа по делу по признакам нарушения законодательства о рекламе оглашается немедленно по окончанию рассмотрения дела. Решение в полном объеме и предписание изго-
тавливаются в течение 10 рабочих дней со дня оглашения резолютивной части решения.
Срок для изготовления решения существенно превышает срок, установленный КоАП РФ, для изготовления постановления в полном объеме. Это свидетельствует об особой сложности законодательного регулирования рекламы, для установления нарушения и верной квалификации нарушения в рамках одной статьи Закона о рекламе требуется проработка значительного массива законов и подзаконных актов, регулирующих различные сферы деятельности.
Так для верной квалификации рекламы финансовых услуг сотрудникам антимонопольного органа приходится обращаться к гражданскому законодательству (чтобы установить характер правоотношений, на создание которых направлена реклама, например, установить предложение заключения договора займа или кредита содержится в рекламе), к банковскому законодательству (в части установления факта имеются ли полномочия (лицензия) на выдачу кредитов у рекламодателя, для последующей передачи материалов о нарушении законодательства в Центральный банк России), сопоставить информацию, содержащуюся в рекламе, и в условиях предоставления финансового продукта потребителям, утвержденного председателем правления (иным единоличным исполнительным органом) финансовой организации, что позволит проверить рекламу на предмет её достоверности.
Решение по делу по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе обжалуется в течение трех месяцев в арбитражный суд по месту нахождения организации с момента его вынесения. КоАП РФ же предоставляет 10 суток со дня вручения или получения копии постановления, при этом обжаловать можно в вышестоящий орган (Федеральную антимонопольную службу), либо в суд.
В ряде случаев хозяйствующие субъекты не идут в суд с обжалованием решения антимонопольного органа, а обжалуют исключительно постановление о назначении административного наказания. Это является доводом в пользу антимонопольного органа, с той позиции, что имеется решение, вступившее в законную силу, которым реклама была признана ненадлежащей. В большинстве подобных ситуаций суды оставляют ре-
шение антимонопольного органа в силе.
Нельзя не отметить тот факт, что решение и постановление являются сходными по содержанию актами. В большинстве случаев они отличаются только вводной и резолютивной частью, мотивировочная и описательная же копируются должностными лицами антимонопольных органов в постановление из решения в полном объеме без доработки.
Сопоставительный анализ окончательных актов по делу позволяет сделать вывод о том, что в случае рассмотрения дела по процедуре, предусмотренной Правилами, целью юрисдикционные деятельности является установление соответствия требованиям законодательства конкретной рекламы, процедура по КоАП РФ же учитывает наличие состава административного правонарушения в действиях хозяйствующих субъектов.
Стоит отметить, что в КоАП РФ права и обязанности лиц, участвующих в деле, получили более детальную проработку и отражение для каждого из них. Правила же содержат обобщенный перечень прав всех участников
Библиография:
процесса, что в ряде случаев не позволяет гражданам и юридическим лицам эффективно их защищать.
Сравнение процедур рассмотрения дел по Правилам и по КоАП РФ приводит к выводу о том, что они имеют сходства, но они не могут быть приравнены друг к другу.
Несмотря на очевидную необходимость унификации процедур привлечения хозяйствующих субъектов к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе в рамках КоАП РФ, по мнению автора, данная проблема не может быть решена путем отмены всех подзаконных актов, противоречащих КоАП РФ в сфере рекламы, как предлагают нам ряд ученых -административистов[7].
Необходимо внесение значительного объема изменений в КоАП РФ, касающихся, в частности, процедуры привлечения к административной ответственности, сроков рассмотрения дела, выдачи предписания административного органа, поскольку ряд положений Правил не имеют аналогов в КоАП РФ.
1. Об утверждении правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2006 г. № 508 (с изм. и доп. от 20 декабря 2014 г. № 1428) // СЗ РФ. 2006. № 35. Ст. 3758.
2. Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе. Приказ ФАС России от 23 ноября 2012 г. № 711/12 // СПС Кон-сультантПлюс.
3. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2011. С. 25-26, 47; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., 2011. С. 475-476; Козлов Ю.М. Вступительная статья // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 2002. С. 87; Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 10-17; Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Избранные труды. СПб., 2005. С. 951-963; Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М., 2004. С. 166-180 и др.
4. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О рекламе» / Д.С. Бадалов [и др.]. М.: Статут, 2012. С. 174.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп. от 5 января 2016 г. № 275-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1.
6. Об утверждении правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2006 г. № 508 (с изм. и доп. от 20 декабря 2014 г. № 1428) // СЗ РФ. 2006. № 35. Ст. 3758.
7. Чубукова И.В. Административно-правовое регулирование рекламной деятельности: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 2009. С. 140.
