CC BY
15К ВОПРОСУ О ДАВНОСТНЫХ СРОКАХ ПРИ НАЗНАЧЕНИИ НАКАЗАНИЯ В ВИДЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СУВОРОВА Юлия Васильевна,
соискатель кафедры административного права и процесса
Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В настоящей статье проводится анализ законодательно установленных сроков административного судопроизводства при назначении административного наказания, рассматриваются различные научные подходы к срокам рассмотрения дел об административных правонарушениях, виды сроков, установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также уделяется особое внимание срокам рассмотрения дела при назначении наказания в виде административного приостановления деятельности.
Abstract: This article analyzes the statutory deadlines for administrative proceedings in the appointment of administrative punishment, examines various scientific approaches to the terms of cases of administrative violations, types of terms established by Administrative Offences Code of the Russian Federation, and also pays special attention to the timing of the case when imposing punishment in Form of administrative suspension of activities.
Ключевые слова: Сроки; административное судопроизводство; административное правонарушения; давность, административное приостановление деятельности
Keywords: Terms; Administrative legal proceedings; Administrative offenses; Prescription, administrative suspension of
activities.
Всестороннее и своевременное рассмотрение дел об административных правонарушениях невозможно без соблюдения установленных законодательством сроков совершения определенных процессуальных действий, применения мер процессуального принуждения, давностных сроков. У каждого из видов сроков имеются свои особенности, заключающиеся в определении момента начала его течения, исчислении, продолжительности, возможности приостановления. Научно-правовые исследования в данной сфере представляются актуальными в связи с тем, что четкое отнесение конкретного вида срока к той или иной группе сроков не только позволяет избежать ошибок в применении норм права, но и способствовать решению соответствующих задач, стоящих перед этой отраслью права.
Усложнение процедуры производства по делам об административных правонарушениях связано с различными аспектами как правотворчества, так и правоприменения, в том числе и, несомненно, с введением законодателем дополнительных процессуальных действий, более полной их регламентацией, определением сроков совершения отдельных процессуальных действий, установления их соот-носимости, непротиворечивости с уже существующими сроками. Как показывает исследование судебная практика по делам об административных правонарушениях также свидетельствует об актуальности вопросов, касающихся сроков при производстве по делам об административных правонарушениях.
Производство по делам об административных правонарушениях всегда имеет определенные временные рамки. Полагаем, что юридический срок можно определять,
как отрезок времени, начало и окончание которого закреплены в законе, и которым определяется сущность имеющихся правоотношений, а также последовательность совершения действий.
Следует отметить, что в теории административного права отсутствует единое мнение о видах сроков. Причем классификации сроков даются в основном применительно к производству по делам об административных правонарушениях. В своем исследовании за основу мы предлагаем принять, представляющуюся наиболее полной классификацию сроков по юридическому значению, предложенную Д.Н. Бахрахом и И.В. Пановой: сроки принудительного воздействия, процессуальные и давностные.
Сроки принудительного воздействия - это установленные нормативными правовыми актами периоды времени, в течение которых лицо может быть подвергнуто принуждению в порядке, определенном КоАП РФ, а также периоды времени, в пределах которых должны быть совершены соответствующие процессуальные действия.
Давностные сроки - это периоды времени, истечение которых приводит к невозможности осуществления производства по делу об административном правонарушении.
Л.В. Коваль выделяет две группы сроков в производстве по делам об административных правонарушениях:
- сроки процессуальных действий,
- сроки давностные[1].
В другой своей работе Л.В. Коваль отмечает, что давностные сроки ответственности имеют двойственную природу, поскольку определяют не только условия возбуждения преследования делинквента (материальная норма),
но и условия наказуемости, т.е. исполнения постановления (процессуальная норма). Соблюдение или несоблюдение этих сроков, установленных материальным законом, ведет к процессуально-правовым последствиям[2].
Д.Н. Бахрах, классифицируя сроки по юридическому значению в производстве по делам об административных правонарушениях, выделяет три группы: процессуальные, давностные и принудительного воздействия[3].
Аналогичную классификацию проводит И.В. Панова, но более детально останавливается на видах сроков:
1) процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях, которые, в свою очередь, делятся на три группы:
- для юрисдикционных органов: (сроки расследования, рассмотрения дел, направление постановления для исполнения);
- для иных участников административно-юрисдикционного производства;
- для лиц, не участвовавших в производстве[4].
Кроме того, И.В. Панова предлагает процессуальные сроки разделить на установленные законом и на назначаемые юрисдикционными органами. Эта классификация известна науке гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права и подтверждена вре-менем[5].
2) давностные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях - это период (промежуток) времени, предусмотренный административным законодательством, для:
а) привлечения к административной ответственности,
б) погашения назначенного наказания,
в) исполнения постановления[6].
Срок, предусмотренный для погашения назначенного наказания (ст. 4.6 КоАП РФ), используется еще и для квалификации правонарушения в качестве повторного.
3) сроки принудительного воздействия - срок административного задержания; срок административного доставления; срок задержания транспортного средства; срок лишения специального права, предоставленного физическому лицу; срок дисквалификации; срок административного ареста, срок приостановления действия лицензий[7].
Необходимо отметить, что деление сроков по целевому назначению на материальные, нематериальные (процедурные и процессуальные) и давностные применяется и в других отраслях права[8].
Материальные сроки Д.Н. Бахрах и И.В. Панова называют сроками принудительного воздействия. Однако название этой группы нам представляется дискуссионным,
поскольку происходит некое смешение материальных сроков, например, срока административного наказания и процессуальных - сроков применения мер обеспечения производства по делу.
Отдельные из этих мер призваны обеспечить своевременность процесса привлечения к ответственности (привод, доставление)[9].
В действующем КоАП РФ законодатель прямо называет давностными следующие сроки: срок привлечения лица к административной ответственности (ст.4.5 КоАП РФ); срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (ст. 4.6.), срок исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.9 КоАП РФ).
Исходя из анализа ст.ст. 4.5, 31.9 КоАП РФ, можно сделать вывод, что истечение и срока давности привлечения к ответственности, и срока давности исполнения наказания влечет за собой невозможность совершения каких-либо процессуальных действий в рамках производства по делу об административном правонарушении, если производство по делу не было начато до сих пор, а в начавшемся производстве можно совершить единственное действие -прекратить производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП РФ) или окончить производство по исполнению постановления о назначении административного наказания (п. 3 ч. 2 ст. 31.10 КоАП РФ).
Кроме того, сроки давности привлечения к ответственности и исполнения наказания устанавливают временные границы совершения процессуальных действий. Аналогично и срок административной наказанности представляет собой временные границы для привлечения лица к ответственности за повторное совершение однородного правонарушения (если есть квалифицирующий состав либо данное обстоятельство учитывается как отягчающее вину обстоятельство). Срок административной наказанности оценивает риск продолжения противоправного поведения и повышенную опасность совершения правонарушения после привлечения к ответственности (не достижение цели частной превенции)[10].
А.С. Дугенец дает следующее определение дав-ностным срокам - временные отрезки, с истечением которых теряется возможность назначения административного наказания[11].
Это определение дано для срока давности привлечения к ответственности и не раскрывает особенностей всех давностных сроков. Следует иметь в виду, что иные авторы также дают определения отдельных видов давност-ных сроков. Так, Т.Р. Мещерякова предлагает понимать под давностными сроками периоды времени, истечение которых приводит к невозможности осуществления производства по
делу об административном правонарушении[12].
Представляется, что данное определение включает в себя и запрет на возбуждение дела об административном правонарушении, в том числе и при учете повтор-ности как квалифицирующего признака, и обязанность прекратить производство по делу об административном правонарушении.
Небесспорным выглядит и суждение А.С. Дугенца о том, что основное отличие сроков давности состоит в том, что они не приостанавливаются, не продлеваются и не восстанавливаются.
Однако в настоящий момент действующее законодательство предусматривает возможность, хотя и единственную, приостановления течения срока давности привлечения к административной ответственности - удовлетворение ходатайства лица о рассмотрении дела по месту его жительства (ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ).
Для срока давности исполнения постановления по делу об административном правонарушении в ст. 31.9 КоАП РФ предусмотрена возможность приостановления этого срока. Течение срока давности прерывается в случае, если лицо, привлеченное к административной ответственности, уклоняется от исполнения постановления о назначении административного наказания (ч. 2 ст. 31.9). Исчисление срока давности в этом случае возобновляется со дня обнаружения указанного лица либо его вещей, доходов, на которые в соответствии с постановлением о назначении административного наказания может быть обращено административное взыскание. В случае отсрочки или приостановления исполнения постановления о назначении административного наказания в соответствии со ст. ст. 31.5, 31.6, 31.8 КоАП РФ течение срока давности приостанавливается до истечения срока отсрочки или срока приостановления (ч. 3 ст. 31.9 КоАП РФ). В случае рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания течение срока давности продлевается на срок рассрочки (ч. 4 ст. 31.9 КоАП РФ). Поэтому критерий невозможности приостановления, перерыва для выделения особенностей давностных сроков применить нельзя.
Б.В. Россинский обращает особое внимание на срок давности привлечения к ответственности, определяя его как срок, по истечении которого производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению. По его мнению, установление срока давности во многом обуславливает эффективность административного наказания. [13]
В ст. 4.5 КоАП РФ как установлены давностные сроки привлечения к административной ответственности, так и закреплен порядок их исчисления. Например, при
длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения.
В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные в ст. 4.5 КоАП РФ, начинают исчисляться со дня совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении - со дня его обнаружения).
Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 6.18 КоАП РФ, - нарушение установленных законодательством о физической культуре и спорте требований о предотвращении допинга в спорте и борьбе с ним - в части использования запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода, начинает исчисляться со дня получения общероссийской антидопинговой организацией заключения лаборатории, аккредитованной Всемирным антидопинговым агентством, подтверждающего факт использования спортсменом запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода.
В то же время, срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусматривающие административную ответственность за нарушения антимонопольного законодательства (ст. 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ), начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.
Кроме того, срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, совершенные в Антарктике, начинает исчисляться со дня поступления материалов дела в орган, должностному лицу, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях.
Соблюдение сроков давности привлечения к административной ответственности очень важно для правильного решения вопросов о назначении наказаний, как отмечает Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у
судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[14].
Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения бездействия), срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.
При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Поскольку в КоАП РФ не содержится понятие длящегося правонарушения, Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении, а также в случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме неисполнения предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например, представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
Согласно п. 6 ст. 24.5 КоАП одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности. В связи с этим Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в своем постановлении от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных пра-вонарушениях»[15] указал, что при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности, а также рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, суд должен проверять, не истекли ли указанные сроки, установленные частями 1 и 3 ст. 4.5 КоАП РФ. В ходе такой проверки необходимо учитывать
положения части 5 этой статьи, предусматривающей основания и порядок приостановления сроков давности привлечения к административной ответственности. Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 АПК РФ), либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа - полностью или в части (ч. 2 ст. 211 АПК РФ). При проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.
КоАП РФ в ст. 4.8 закрепляет порядок исчисления давностных сроков. Предусмотренные КоАП РФ сроки исчисляются часами, сутками, днями, месяцами, годами. Течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено начало срока.
Срок, исчисляемый сутками, истекает в 24 часа последних суток. Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца, а, если этот месяц не имеет соответствующего числа, срок истекает в последние сутки этого месяца. Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года.
Срок, исчисляемый днями, истекает в последний день установленного срока. Если окончание срока, исчисляемого днями, приходится на нерабочий день, последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день.
Если заявление, жалоба, другие документы либо денежные средства были сданы в организацию связи, кредитную организацию, заявлены или переданы в орган либо уполномоченному их принять лицу до 24 часов последнего дня срока, срок не считается пропущенным.
В ст. 29.6 КоАП РФ, регулирующей процессуальные сроки рассмотрения дел об административном правонарушении, установлен как общий пятнадцатидневный срок рассмотрения дела об административном правонарушении со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела либо материалов, по-лученны с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции
фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, так и двухмесячный срок со дня получения дела при рассмотрении его судьей. В этой же статье предусмотрена процедура продления указанного срока судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, в случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела но не более чем на один месяц, о чем должно быть вынесено мотивированное определение.
Однако в отношении дел об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначен исследуемый нами вид административного наказания - административное приостановление деятельности, в случае применения такой меры обеспечения производства по делу как временный запрет деятельности, ч.5 ст. 29.6 КоАП РФ предусмотрен специальный срок рассмотрения дела, и составляет он семь суток. При этом в дальнейшем, в случае назначения наказания в виде административного приостановления деятельности срок временного запрета деятельности включаются в общий срок приостановления деятельности.
Таким образом, проведенное исследование позволяет утверждать, что пресекательный характер давности
Библиография:
1. Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение: дис. ... д-ра юрид. наук. К., 1979. С. 175, 179.
2. Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение: дис. ... д-ра юрид. наук. К., 1979. С. 159.
3. Бахрах Д.Н. Административное право Российской Федерации (России): курс лекций по Общей части административного права. Вып. 2. Екатеринбург, 1993. С. 78-79.
4. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: дис. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 354.
5. Арбитражный процесс // под ред. М.К. Треушникова. М., 2003. С. 298—302 (автор главы — В.В. Молчанов). Д.М. Чечот приводит иную классификацию, согласно которой выделяют: 1) сроки рассмотрения гражданских дел и совершения процессуальных действий судом (их нарушение не препятствует совершению процессуальных действий и движению дела); 2) сроки для совершения процессуальных действий лицами, участвующими в процессе (см.: Гражданский процесс / Отв. ред. Н.А. Чечина, Д.М. Чечот. М., 1968. С. 213).
6. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: дис. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 356.
7. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: дис. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 367.
8. Кузакова О.В. Сроки в трудовом праве как юридические факты и как юридические условия: сравнительно-правовой аспект: автореф: дис. ... канд. юрид. наук. Ижевск, 2008. С. 15.
9. Мещерякова Т.Р. Сроки в законодательстве об административных правонарушениях. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук // Мещерякова Т.Р. - Челябинск, 2011. - 24 с.
10. Бахрах Д.Н. Административная ответственность по российскому законодательству/Д.Н. Бахрах, Э.Н. Ренов. -М., 2004. -С. 115.
11. Дугенец А.С. Правовые проблемы процессуальных сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях // А.С. Дугенец. // Арбитражный и гражданский процесс. -2002. - № 1. - С. 10 - 16
12. Мещерякова Т.Р. Классификация сроков в законодательстве об административной ответственности // Актуальные проблемы российского права. - М.: Изд-во МГЮА, 2010, № 3 (16). - С. 101-112
13. Россинский Б.В. Сроки в производстве по делам об административных правонарушениях. Закон - 2004 г. № 6. С.21
14. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005.№ 6.
15. Вестник ВАС РФ. 2003. №3.
привлечения к ответственности по делам об административных правонарушениях, предусматривающих административное приостановление деятельности, устраняет возможность привлечение нарушителя к административной ответственности в том случае, если правонарушение не является длящимся и не предусматривает удлиненных сроков давности.
В итоге с учетом анализа сложившихся взглядов в отношении установленных действующим законодательством давностных сроков при рассмотрении дел об административных правонарушениях, можно прийти к выводу, что законодатель особо выделяет такую категорию дел об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности. Одним из подтверждений этому как раз и служит установление специального сокращенного срока по рассмотрению отдельных категорий таких дел, что свидетельствует о повышенном уровне строгости этого вида административного наказания. И это, на наш взгляд, указывает правоприменителю на необходимость более глубокого изучения сущности подобного вида административных правонарушений, выявления их места в структуре однородных взаимосвязанных общественных отношений и более пристальной оценки степень их общественной опасности.
