CC BY
71
Р.Р. ЮЛДОШЕВ,
адъюнкт* кафедры управления органами расследования преступлений
(Академия управления МВД России)
Соотношение уголовного преследования и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства: сравнительный анализ
В статье анализируется соотношение функции уголовного преследования и прокурорского надзора согласно законодательствам Республики Таджикистан и Российской Федерации.
Законодательство Республики Таджикистан, законодательство Российской Федерации, прокурор, прокурорский надзор, уголовное преследование, досудебное производство по уголовному делу.
Институт прокуратуры исторически складывался как орган государства, представляющий и защищающий его интересы, что отражают два основных направления его деятельности — публичное уголовное преследование, т. е. поддержание обвинения от имени государства в отношении лиц, совершивших преступление, и представительство государственных интересов в области правоохраны. Отметим, что при этом функция надзора за соблюдением законности преобладает над функцией уголовного преследования. По данному принципу строилась и прокуратура Российской империи, и советская прокуратура, аналогично организованы и функционируют органы прокуратуры Республики Таджикистан и Российской Федерации.
Учитывая схожий характер уголовного судопроизводства в Республике Таджикистан и Российской Федерации, мы разделяем мнение Н.В. Булановой, которая полагает, что смешанная модель организации российского уголовного процесса, при которой предварительное обвинение формируется в ходе предварительного расследования, обусловливает необходимость сохранения активной роли прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса, поскольку такая роль позволяет ему влиять на ход и результаты расследования, сбор, проверку и оценку доказательств по уголовным делам, на уголовно-правовую квалификацию совершенных обви-
няемым деяний [7, с. 11]. Подтверждают данную точку зрения результаты проведенного нами в Республике Таджикистан выборочного изучения архивных уголовных дел и интервьюирование следственных сотрудников1. В большинстве случаев прокуроры здесь сами возбуждают уголовные дела и затем направляют их по подследственности в соответствующие органы дознания и следственные подразделения.
По нашему мнению, прокурор должен иметь право влиять на ход расследования, осуществлять уголовное преследование лишь с целью предупреждения, выявления и устранения нарушений закона. В ходе ознакомления с уголовным делом прокурор может давать письменные поручения для всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств уголовного дела. Именно в этом, на наш взгляд, состоит специфика участия прокурора в реализации функции уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Основные функции органов прокуратуры Республики Таджикистан определяют направления деятельности для реализации поставленных перед ними целей. Взаимодействуя с другими правоохранительными органами, прокуратура осуществляет следующие основные функции, регулируемые Конституцией Республики Таджикистан и Конституционным законом Республики Таджикистан «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан» [5]: прокурорский надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; расследование преступлений; разработка мер по предотвращению преступлений, борьбе с коррупцией, терроризмом, экстремизмом и иными правонарушениями; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и др.
Отметим, что функция уголовного преследования в вышеприведенном перечне отсутствует.
* Ранее — преподаватель кафедры уголовного права, криминологии и психологии Академии МВД Республики Таджикистан.
1 Всего интервьюированием было охвачено 20 следователей органов прокуратуры и 50 следователей системы МВД Республики Таджикистан.
125
£ о X
ы
о
и
О ^
О <
о
<
I
ъ ш
5
6
126
Полагаем, по мысли законодателя, она презю-мируется в функциях прокурорского расследования, в участии прокурора в рассмотрении судами уголовных дел, подаче прокурором протеста на незаконные, необоснованные судебные приговоры.
В связи с принятием в 2009 г. Уголовно-процессуального кодекса Республики Таджикистан [6] (далее — УПК РТ) существенно изменилась роль органов прокуратуры, деятельность которых переориентировалась на уголовное преследование. Так, в соответствии со ст. 36 УПК РТ прокурор в пределах своей компетенции осуществляет обвинение от имени государства и обеспечивает осуществление уголовного преследования на всех стадиях уголовного процесса; осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов органами дознания и органами предварительного следствия.
Из содержания данной нормы закона следует, что осуществление прокурором уголовного преследования законодатель ставит на первое место. В то же время ст. 93 Конституции Республики Таджикистан, ст. 1 Конституционного закона «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан» гласят, что основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением и единообразным исполнением законов на территории Республики Таджикистан, а осуществление уголовного преследования относится к иным функциям органов прокуратуры.
Также из ч. 1 ст. 36 УПК РТ вытекает, что прокурор, поддерживая (осуществляя) обвинение, тем самым выступает в качестве должностного лица, обеспечивающего осуществление уголовного преследования на всех стадиях уголовного процесса. Прокурор, участвуя в судебном разбирательстве, поддерживает государственное обвинение от имени государства. Одновременно прокурор является ключевой процессуальной фигурой в осуществлении функции уголовного преследования в досудебном производстве Республики Таджикистан.
Анализируя полномочия прокурора по законодательству Российской Федерации, следует констатировать, что с принятием федеральных законов в Российской Федерации от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ [2], 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ [3] и № 404-ФЗ [1] между прокурором и руководителем следственного органа произошло перераспределение полномочий по руководству и надзору за следствием за счет ограничения полномочий прокурора.
Перераспределение или фактическая передача процессуальных полномочий практически в полном объеме и частично надзорных функций от прокурора к руководителю следственного ор-
гана преследуют следующие цели. Во-первых, повышение результативности и качества предварительного следствия, а в конечном счете — обеспечение конституционных прав граждан как участников уголовного судопроизводства и, во-вторых, создание единой службы расследования [8, с. 84].
По мнению представителей органов прокуратуры, с учетом внесенных новелл прокурор фактически лишен необходимых средств к реализации надзорных своих полномочий за предварительным следствием, поскольку более не имеет властно--распорядительных средств воздействия на следователя. Все это, по мнению А.Г. Халиулина, является последствиями непродуманной и непоследовательной реформы досудебного производства [13].
Аналогичную позицию занимает и профессор С.А. Шейфер, утверждающий, что сложилась ситуация, когда значительная часть надзорных полномочий сосредоточилась в руках руководителя следственного органа, прокурор же оказался лишенным возможности как возбуждать уголовное преследование, так и прекращать его. Здесь же профессор С.А. Шейфер цитирует специальную литературу, в которой появились утверждения, что прокурор перестал быть органом уголовного преследования [14, с. 123].
В связи с продолжающейся научной дискуссией представляет интерес мнение профессора Н.Н. Ковтуна о том, что столь упорно муссируемые тезисы об отсутствии достаточных средств (полномочий) прокурора по реализации надзорных своих полномочий применительно к органам предварительного следствия носят, скорее, эмоциональный, чем объективный характер, потому как не только перечень, но и суть сохранившихся полномочий их явно опровергают.
Посредством использования целого ряда организационных моментов своего функционирования прокуратура не только «вернула» себе большинство полномочий по руководству следователем и его непосредственным руководителем, но и, несомненно, «выиграла» в своем руководящем положении. Теперь она может руководить и указывать и процессуально, и организационно обособленным следственным органам, более не отвечая за итоговые результаты расследования [9, с. 31].
Что касается совершенствования системы законодательства Республики Таджикистан в сфере прокурорской деятельности, следует заметить, что основным направлением здесь, по замыслу составителей Концепции прогнозного развития законодательства Республики Таджикистан (далее — Концепция), выступает повышение эффективности деятельности по уголов-
ному преследованию и надзору за исполнением законов при расследовании преступлений и осуществлению процессуального руководства расследованием уголовных дел органами дознания, следователями и нижестоящими прокурорами, а также усилению прокурорской функции рассмотрения уголовных дел в судах [4, ч. 13, п. 44].
Однако, по нашему мнению, как в УПК РТ, так и в вышеуказанной Концепции нет четкого определения, механизма реализации и соотношения уголовного преследования и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Об этом можно судить исходя из содержания ч. 1 ст. 36 УПК РТ, которое позволяет сделать следующий вывод. По своей структуре данная правовая норма внутренне не согласованна, не просматривается ее логика. Следовательно, законодатель полностью не разобрался с особенностями осуществления функции уголовного преследования как в досудебном, так и в судебном производстве, не разграничив должным образом осуществление функции уголовного преследования с прокурорским надзором. Таким образом, первичным для органов прокуратуры оказалось осуществление функции уголовного преследования, а вторичным — прокурорский надзор.
В соответствии с изложенным осуществление прокурором функции уголовного преследования в Республике Таджикистан подразделяется на две самостоятельные части: досудебное производство и стадия судебного разбирательства. При этом первое осуществляется в форме возбуждения и расследования уголовного дела, второе — в форме поддержания государственного обвинения в суде. Эта позиция также подтверждается международными правовыми актами2. По данным Совета Европы [15], органы прокуратуры всех государств (членов Совета Европы) осуществляют уголовное преследование.
Видные ученые-процессуалисты называли уголовное преследование стержневой функцией российской прокуратуры [11, с. 21—24], что подтверждается и нормами закона, и историей этого правоохранительного органа, и даже структурой звеньев ее централизованной вертикальной системы. Осуществление данной функции прокуратурой носит координирующий и руководящий характер по отношению к органам расследова-
2 В п. 2 рекомендации № R (2000) XIX Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» прописано следующее: «Во всех системах уголовного правосудия прокуроры: решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования; поддерживают обвинение в суде; могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда».
ния, и из этого исходит не только теория, но и повседневная практика уголовного судопроизводства Республики Таджикистан.
Тем не менее считаем целесообразным поддержать мнение Е.Г. Мартынчика о том, что «в научно-практических особенностях и тем более в тонкостях института уголовного преследования, к сожалению, российские законодатели разобраться не смогли и в регламентации его допустили серьезные ошибки. Это, пожалуй, одно из красноречивых свидетельств того, как порой трудно теоретические идеи и конструкции материализовать в нормах уголовно-процессуального права» [10, с. 5]. Эти слова в полной мере относятся и к таджикскому законодателю.
По мнению же Ю.П. Синельщикова, функция надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования является главной в досудебном производстве по уголовным делам [12]. Придерживаясь данной позиции, Н.В. Буланова утверждает, что функция уголовного преследования вторична, произво-дна от функции надзора, поскольку ее реализация подчинена достижению единой цели — соблюдению законности в досудебных стадиях уголовного процесса [7, с. 13].
В качестве общего вывода, полагаем, что при реализации функции уголовного преследования специфична роль органов прокуратуры: в отличие от иных органов уголовного преследования, она служит гарантом законности предварительного расследования, соблюдения прав и законных интересов лиц, участвующих в производстве по уголовному делу на досудебном этапе.
Прокуратура — многофункциональный орган, и основной ее функцией является надзорная; остальные же выступают как дополнительные, соподчиненные ей, включая и функцию уголовного преследования. Именно через призму обеспечения законности и должна оцениваться роль прокуратуры в осуществлении функции уголовного преследования.
Список литературы
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия: Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ // Рос. газ. 2010. 30 дек.
2. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ // Рос. газ. 2007. 8 июня.
127
О u О X
tii
о
u
О ^
о <
о
<
X
^
ш
5
6
128
6.
7.
О Следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ // Рос. газ. 2010. 30 дек.
Концепция прогнозного развития законодательства Республики Таджикистан: Указ Президента Республики Таджикистан от 19 февраля 2011 г. № 1021 // Национальный центр законодательства при Президенте Республики Таджикистан. URL:http://www.mmk.tj. Об органах прокуратуры Республики Таджикистан: Конституционный закон Республики Таджикистан (в ред. Закона Республики Таджикистан от 28 июля 2011 г. № 731) // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2005. № 7. Ст. 423.
О принятии и введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Республики Таджикистан: Закон Республики Таджикистан от 3 декабря 2009 г. № 564 // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2009. № 12 (1409). Ст. 816.
Буланова Н.В. Некоторые проблемы совершенствования правового статуса прокурора в уголовном судопроизводстве // Уголовно-процессуальное законодательство в современных условиях: проблемы теории и практики: сб. статей. М., 2010.
Гаврилов Б.Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между проку-
рором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве? // Вестник МВД России. 2010. № 1.
9. Ковтун Н.Н. К дискуссии об «утраченных» полномочиях прокурора. Есть ли предмет для дискуссий? // Российская юстиция. 2010. № 5.
10. Мартынчик Е.Г. УПК Российской Федерации: достижения и нереализованные возможности // Российский судья. 2002. № 4.
11. Савицкий В.М. Стержневая функция прокуратуры — осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. № 10.
12. Синельщиков Ю.П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // Российский следователь. 2008. № 17.
13. Халиулин А.Г. Правовое регулирование досудебного производства по уголовным делам нуждается в исправлении системных ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 11.
14. Шейфер С.А. Новые изменения уголовно-процессуального законодательства — новые вопросы // Уголовно-процессуальное законодательство в современных условиях: проблемы теории и практики: сб. статей. М., 2010.
15. Европейские судебные системы. Брюссель. Вып. 2008.
E-mail: [email protected]
