CC BY
393
УДК 34 ББК 67
СООТНОШЕНИЕ УГОЛОВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ И ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В ДОСУДЕБНЫХ СТАДИЯХ УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА
ОЛЕГ ДМИТРИЕВИЧ ЖУК,
декан юридического факультета Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор, E-mail: ole375@rambler.ru Научная специальность 12.00.09—уголовный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрены теоретические вопросы уголовного преследования как одна из функций прокуратуры; рассмотрено соотношение прокурорского надзора и уголовного преследования при приостановлении производства по уголовному делу, а также в досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Ключевые слова: уголовное преследование, подозрение, приостановление производства по уголовному делу, обвинение, осуждение, обвиняемый, подозреваемый, прокурор, функция обвинения, уголовное дело.
Annotation. The article is devoted to theoretical issues of criminal prosecution as one of the functions of the prosecutor; determine the forms and types of criminal prosecution. Clearly demonstrated by the correlation of criminal prosecution and prosecutorial supervision in pre-trial stages of criminal proceedings.
Keywords: criminal prosecution, suspension of criminal proceedings, suspicion, accusation, condemnation, the accused, the suspect, the prosecutor, the function of the prosecution, the principle of publicity, a criminal case.
Являясь весьма важной по форме и содержанию, функция уголовного преследования — не основная и единственная функция прокуратуры. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в последующих редакциях) «О прокуратуре Российской Федерации»1 прокуратура представляет собой единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Тем самым, в Законе определено, что прокуратура наделена полномочиями, которые значительно выходят за пределы уголовного судопроизводства и охватывают иные сферы государственной деятельности.
В этой связи вопрос о соотношении уголовного преследования и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса приобретает осо-
бую актуальность, теоретическую и практическую значимость.
Заметим, что данная проблема имеет продолжительную историю. В Уставе уголовного судопроизводства прокурор фигурировал в качестве должностного лица, которое было наделено исключительно надзорными полномочиями. Так, полномочия прокурора в досудебном уголовном процессе были закреплены в целом ряде статей, например, в ст. 249: «Предварительное следствие о преступлениях и проступках, подсудных окружным судам, производится судебными следователями при содействии полиции и при наблюдении прокуроров и их товарищей»; ст. 278: «Прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но только дают предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих действий»; ст. 279: «По производству дознания о преступных действиях полицейские чины состоят
в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей»; ст. 281: «По всем предметам, относящимся к исследованию преступления и к собиранию доказательств, судебный следователь исполняет законные требования прокурора и его товарища с отметкой в протоколах, какие именно меры приняты по его требованию».
Таким образом, в Уставе уголовного судопроизводства была последовательно закреплена надзорная функция прокурора в досудебном уголовном процессе в сочетании с его обвинительной функцией на судебных стадиях. Эта же концепция различия полномочий прокурора в зависимости от стадий была закреплена и в Кодексах 1922 г. (в ред. 1923 г.), а также 1961 г.
Кроме того, отечественные процессуалисты в своих исследованиях неоднократно обращались к проблемам соотношения данных функций. В.Г. Журавлев еще в 1950 г. указывал: «Функция обвинения не является изолированной, оторванной от всех функций прокуратуры. Наоборот, все функции прокуратуры неразрывно между собой связаны, ибо они органически вытекают из основной конституционной обязанности прокуратуры — обязанности осуществлять высший надзор за законностью деятельности всех учреждений, отдельных должностных лиц, а также отдельных граждан»2.
Большинство ученых считает, что данные функции следует соотносить между собой как первоначальную (функция надзора) и производную (функция уголовного преследования). Так, В.Б. Ястребов считает, что «...прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности. .Будучи ведущей и определяющей, данная функция оказывает влияние на реализацию всех других функций прокуратуры»3. В своей кандидатской диссертации Е.Л. Никитин поясняет, что функция уголовного преследования рассматривается в качестве производной, поскольку «.любое нарушение уголовного законодательства Российской Федерации, то есть выявление деяния, содержащего признаки преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ, неизбежно влечет за собой необходимость принятия мер прокурорского реагирования (вынесение постановления
о возбуждении уголовного дела) и обеспечение осуществления уголовного преследования»4. П.М. Кан, хотя и говорит об участии прокурора в уголовном преследовании, фактически перечисляет его надзорные полномочия на стадии предварительного расследования5.
Таким образом, налицо явное отсутствие единства взглядов по столь существенной проблеме. Представляется, что для выявления соотношения между функциями надзора и уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного процесса в качестве отправной точки для последующих рассуждений необходимо использовать именно положения действующего законодательства.
Обратим внимание, что ст. 1 уже упоминавшегося Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» имеет весьма сложную и, вместе с тем, не вполне стройную структуру. В п. 1 этой статьи, по нашему мнению, закреплена категория, которая может быть условно поименована как «назначение прокуратуры». Причем такое назначение выражено в качестве основной функции, так как в этой же части говорится о наличии у прокуратуры «иных функций, установленных федеральными законами».
В п. 2 ст. 1 Закона в обезличенном виде говорится о том, что «.прокуратура Российской Федерации осуществляет.», после чего перечислены виды надзора (в том числе надзор за исполнением законов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие), а также названы уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Из содержания данной статьи следует, что деятельность прокуратуры подразделяется на три уровня: 1) назначение (главная функция) прокуратуры; 2) основные функции прокуратуры; 3) иные (неосновные) функции, установленные в федеральных законах.
Таким образом, функция надзора за соблюдением закона — категория более высокого уровня, нежели функция уголовного преследования. Именно это имел в виду М.С. Строгович, который указал, что «.процессуальные функции прокурора являются для него особыми методами и формами
осуществления его основной функции — надзора за соблюдением закона и охраны законности в той же мере, в какой в других стадиях процесса осуществление этой же основной функции проводится другими методами, в других формах (поддержание государственного обвинения на суде, дача заключения в кассационной инстанции и др.)»6.
Однако, отдавая должное этому весьма важному выводу, позволим все же не согласиться с тем, что функции надзора за соблюдением закона и уголовного преследования соотносятся друг с другом как первоначальная и производная.
По нашему мнению, функция надзора за соблюдением закона является универсальной, поскольку она распространяется на все сферы социальных отношений, регулируемых законодательством. Поэтому в данном случае можно говорить о том, что функция надзора за соблюдением закона с функцией уголовного преследования связана не «напрямую», а опосредованно, через функцию осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Далее, функция надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в сфере уголовного судопроизводства может применяться лишь в той мере, в которой результаты оперативно-разыскной деятельности могут использоваться в этой же сфере7.
И лишь в данном случае речь может вестись о соотношении функции уголовного преследования и прокурорского надзора как о равноуровневых категориях.
В ч. 1 ст. 37 УПК РФ установлено, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. При этом заметим, что уголовное преследование прокурор осуществляет и на досудебных, и на судебных стадиях, поскольку в п. 56 ст. 5 УПК РФ закреплено, что термин
«уголовное судопроизводство» включает в себя досудебное и судебное производство по уголовному делу.
Полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве закреплены в ч. 2 ст. 37 УПК РФ и в иных статьях Кодекса, регламентирующих конкретные процедуры.
Поскольку деятельность прокурора в досудебном уголовном процессе носит сложный системный характер, соответственно и реализация различных его функций тесно взаимосвязана. В каждом определенном случае прокурор в различной степени использует ту либо иную составляющую своих полномочий. Но при этом, распределение этих составляющих подчинено определенному алгоритму, обусловленному изначальным характером функции надзора по сравнению с функцией уголовного преследования.
Полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела проистекают из положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии со ст. 25 Закона прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. В п. 2 ст. 27 указано: «При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом». Таким образом, если в результате реализации своих надзорных полномочий прокурор обнаружит признаки преступления, он обязан применить меры прокурорского реагирования, предусмотренные Законом и, тем самым, инициировать начало уголовного преследования8.
Другая форма участия прокурора в возбуждении уголовного дела — изучение и анализ прокурором постановления руководителя следственного органа, следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела в порядке, установленном ч. 4 ст. 146 УПК РФ. В данной ситуации полномочия прокурора по осуществлению надзора соотносятся с его полномочиями по осуществлению уголовного преследования как философские категории причины и следствия. Изучение прокурором постановления о возбужде-
нии уголовного дела осуществляется в рамках его надзорных полномочий. Однако, результат такого изучения при возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица порождает возникновение функции уголовного преследования (например, дознавателю прокурор дает письменные указания, т.е. фактически в дознании прокурор является руководителем уголовного преследования). И наоборот, в случае признания прокурором постановления о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он отменяет постановление о возбуждении уголовного дела и, тем самым, прекращает уголовное преследование.
В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ письменные указания прокурора дознавателю, данные в порядке, установленном настоящим Кодексом, являются обязательными. Обжалование полученных указаний не приостанавливает их исполнения.
В данном случае надзорные полномочия прокурора непосредственно не связаны с уголовным преследованием. Однако, подобные указания, будучи исполненными, обязывают дознавателя осуществлять конкретные действия, являющиеся реализацией функции уголовного преследования. Кроме того, следует иметь в виду, что такие указания не должны выходить за пределы надзорных полномочий и превращаться в постоянное процессуальное руководство дознанием9. Тем более не следует выделять эту деятельность в качестве самостоятельной процессуальной функции руководства предварительным расследованием, как это предлагают делать некоторые научные работники. Таким образом, в данной ситуации процессуальное руководство можно оценивать скорее в качестве результата дачи прокурором письменных указаний. Если указания прокурора были обжалованы вышестоящему прокурору, в результате чего они были отменены, то процессуальное руководство следует считать несостоявшимся.
Прокурор реально влияет на ход и результаты уголовного преследования, осуществляя свои полномочия в соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ при передаче уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому.
При рассмотрении прокурором поступившего от следователя уголовного дела с обвинительным заключением (или от дознавателя — с обвинительным актом) прокурор изначально осуществляет надзорные полномочия. В рамках ст. 221 (226) УПК РФ прокурор может принимать в числе прочих и решения о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования. Данные решения имеют ярко выраженный надзорный характер, что препятствует поступлению в суд некачественно расследованного уголовного дела. Однако, в том случае, когда прокурор утверждает обвинительное заключение, он соглашается с его содержанием и, тем самым, осуществляет свои полномочия в сфере уголовного преследования. Мы считаем, что именно с этого момента начинается уголовное преследование в судебном производстве. И осуществляется оно государственным обвинителем по письменному поручению прокурора.
Анализ п. 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ о возвращении уголовного дела дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления приводит нас к выводу, что и в данном перечне прокурор реально вмешивается в ход уголовного преследования (руководит деятельностью субъектов уголовного преследования), т.е. фактически руководит самим уголовным преследованием. В данном случае речь идет о действительном соотношении деятельности прокурора по осуществлению прокурорского надзора и уголовного преследования.
Своеобразное воздействие на осуществление уголовного преследования оказывает прокурор путем отмены постановления следователя (дознавателя) о прекращении уголовного дела и (или) уголовного преследования в отношении конкретного лица. При этом прокурор констатирует незаконность и (или) необоснованность соответствующего решения следователя либо дознавателя и, тем самым, создает условия для дальнейшего уголовного преследования.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Весьма дискуссионным является вопрос о том, каким образом соотносятся уголовное преследование и прокурорский надзор при приостановлении производства по уголовному делу. Представляется, что прокурор осуществляет контроль за законностью и обоснованностью приостановления предварительного следствия в рамках своих надзорных полномочий. Вместе с тем, при отмене соответствующего постановления нельзя однозначно говорить о том, что прокурор реализовал функцию уголовного преследования или же создал непосредственные условия для ее реализации. По нашему мнению, все зависит от того, на каком этапе предварительного расследования находилось уголовное дело, производство по которому впоследствии было приостановлено. Так, если уголовное дело было незаконно или необоснованно приостановлено в связи с розыском подозреваемого или обвиняемого (п. 2 ч. 1 ст. 208 УПК РФ), то последующее возобновление производства одновременно означает продолжение уголовного преследования в отношении этого лица. Если же уголовное дело было приостановлено в соответствии с п.1 ч. 1 ст. 208 Кодекса (если лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого, не установлено), то последующее возобновление предварительного следствия непосредственно уголовного преследования не порождает, а создает лишь самые отдаленные предпосылки для возможного осуществления функции уголовного преследования в дальнейшем, с момента появления в уголовном деле подозреваемого или обвиняемого.
Таким образом, уголовное преследование и прокурорский надзор, осуществляемые в досудебных стадиях уголовного процесса, соотносятся между собой в различных комбинациях в зависимости от конкретной ситуации.
1. Функция надзора за исполнением законов может порождать деятельность в рамках функции уголовного преследования.
2. Функция надзора за исполнением закона может обусловливать реализацию функции уголовного преследования следователем (дознавателем). Это имеет место при даче прокурором письменных указаний по осуществлению уголовного преследования; при отмене следователем постановления о
прекращении уголовного дела и (или) уголовного преследования в отношении конкретного лица, а также в случаях отмены постановления о приостановлении предварительного следствия на основании п. 2—4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ.
3. Функция прокурорского надзора за исполнением законов соотносится с функцией уголовного преследования, а в отдельных случаях может непосредственно в нее перейти (при возвращении уголовного дела дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления, при отмене постановления следователя о привлечении лица в качестве обвиняемого, при прекращении уголовного дела по реабилитирующим основаниям и т.п.).
1 Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.
2 Журавлев В.Г. Обвинение как процессуальная функция в советском уголовном и военно-уголовном процессе. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1950. С. 26.
3 Ястребов В.Б. Надзор за исполнением законов как основная функция прокуратуры // Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры). М., 1997. С. 17—18.
4 Никитин Е.Л. Актуальные проблемы прокурорской деятельности при осуществлении уголовного преследования. Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 55.
5 См.: Кан П.М. Указ. соч. С. 103—118.
6 Строгович М.С. Уголовное преследование в советском уголовном процессе. М.: Госюриздат, 1951.С. 105.
7 В соответствии с п. 36.1 ст. 5 УПК РФ «результаты оперативно-разыскной деятельности — сведения, полученные в соответствии с федеральным законом об оперативно-разыскной деятельности, о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления, лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших преступление и скрывшихся от органов дознания, следствия или суда».
8 Как правило, в данном случае уголовное дело возбуждается в отношении конкретного лица.
9 Подробнее об этом см.: Клочков В.В. К разработке концепции прокурорского надзора в уголовном процессе // Соц. законность. 1989. № 11. С. 29—31; Стремовский В.А. Участники предварительного следствия в советском уголовном процессе. Ростов, 1966. С. 35, 46, 53; Березин Ю.А. Еще раз о соотношении прокурорского надзора и руководства следствием // Предварительное следствие и прокурорский надзор. Сборник научных трудов. М., 1990. С. 81—83.
