CC BY
464
УДК 342.5
СООТНОШЕНИЕ ТЕРМИНОВ «ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН» И «ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ»
Н.А. Урюпина
Дается определение терминов «орган государства», «государственный орган» и «орган государственной власти». Раскрыты признаки «органа государства», «государственного органа» и «органа государственной власти». Рассматриваются подходы к пониманию соотношения терминов «государственный орган» и «орган государственной власти». Проведен анализ нормативных правовых актов, определяющих правовой статус государственных органов.
Ключевые слова: орган государства, государственный орган, орган государственной власти.
В настоящее время в России осуществляется процесс укрепления «вертикали власти». В то же время предпринимаются попытки развития федеративной модели государства путем распределения властных полномочий между органами власти. При этом остаются нерешенными вопросы взаимодействия государственных органов, их организации и полномочий. Вызывает неопределенность и терминология, используемая законодателем: «орган государства», «государственный орган» и «орган государственной власти».
На сегодняшний день вопрос о соотношении терминов «федеральный государственный орган» и «орган государственной власти» является дискуссионным. В научной и учебной литературе традиционно рассматривается вопрос о соотношении понятий «орган государственной власти» и «государственный орган» [1; 2], а уже в силу федеративного устройства российского государства к данным понятиям применяется классификация по уровню их деятельности на федеральные и региональные.
Термин «орган» имеет несколько значений. Одним из них является государственная или общественная структура, обладающая организационным единством, собственной компетенцией и специальным назначением [3, с. 434].
«Орган государства» можно определить как относительно самостоятельную часть государства, предназначенную для выполнения его функций.
«Орган государства» характеризуется следующими признаками: 1) является автономной частью государства, которая учреждается в установленном законом порядке; 2) наделен властными полномочиями определенного содержания и объема, которые закреплены в нормативных правовых актах; 3) вправе издавать обязательные к исполнению акты; 4) имеет право применять принуждение в случаях и в объеме, устанавливаемых в законодательном порядке; 5) действует от имени государства; 6) состоит из
государственных служащих, имеющих особый статус и выполняющих свои полномочия на профессиональной основе; 7) источником финансирования его деятельности служат государственный или местный бюджеты.
Для классификации «органов государства» используются различные критерии. В федеративных государствах принято выделять общефедеральные органы и органы субъектов федерации, а также органы местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации встречается термин «государственный орган». Так, в статье 33 Конституции Российской Федерации закреплено право граждан Российской Федерации обращаться лично или направлять коллективные и индивидуальные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В части 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации говорится о том, что суд должен руководствоваться законом при вынесении решения, в случае, если при рассмотрении дела было установлено несоответствие акта государственного или иного органа закону.
Большая юридическая энциклопедия определяет «государственный орган» как составную часть (элемент) государственного аппарата, которая имеет в соответствии с законом собственную структуру, определенные властные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни, исполнение которых обеспечивается силой государственного принуждения [4, с. 162].
И.Т. Беспалый и В.В. Полянский называют «государственный орган» (орган государства) частью государственного механизма, имеющую государственно-властные полномочия и собственную компетенцию, действующую от имени государства и непосредственно осуществляющую руководство в определенной сфере общественных отношений специфическими для нее организационно-правовыми формами и методами [5, с. 283-284].
«Орган государственной власти» в научной литературе определяется как часть государственного механизма, выполняющая его задачи и функции в пределах своей компетенции [6, с. 435]. Исходя из указанного определения, авторы называют следующие признаки «органа государственной власти»: создается в соответствии с установленным порядком; обладает властными полномочиями, составляющими его компетенцию; осуществляет деятельность в формах и методами, которые установлены правовыми актами.
Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 5 Конституции Российской Федерации закрепляет, что федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также равноправии и самоопределении народов в России.
Особое внимание заслуживают статьи 10 и 11 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы всех трех ветвей власти самостоятельны. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Таким образом, ряд ученых, рассматривая вопрос соотношения терминов «государственный орган» и «орган государственной власти», приходят к выводу, что данные понятия можно использовать в качестве идентичных. [7, с. 414; 8, с. 158]
Существуют и иные позиции. По мнению Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, государственные органы должны обладать следующими чертами: 1) наделены государственно-властными полномочиями; 2) образуются в установленном государством порядке; 3) уполномочиваются государством осуществлять его задачи и функции; 4) действуют в установленном государством порядке; 5) являются составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации [9, с. 443].
Органы государственной власти всеми указанными признаками обладают. Однако помимо органов государственной власти в систему государственных органов Российской Федерации входят также и другие государственные органы, осуществляющие, как правило, различные вспомогательные, совещательные и другие такого рода функции, которые определяются органами государственной власти, при которых, обычно состоят эти государственные органы. В этом и состоит принципиальная разница между категориями «орган государственной власти» и «государственный орган». В число государственных органов входят, например, Администрация Президента Российской Федерации, обеспечивающая деятельность Президента России; Совет Безопасности Российской Федерации, обеспечивающий условия для реализации Президентом Российской Федерации конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, а также ряд других государственных органов [9, с. 445].
Так, например, Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» закрепляет, что «Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации» [10].
Таким образом, согласно данной точке зрения, термин «государственный орган» рассматривается шире термина «орган государственной власти».
В подтверждение данной позиции можно привести Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В статье 1 названного Федерального закона закреплено следующее понятие «государственных органов» - это «органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации» [11].
В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.05.1997 «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2.10.1996 №1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ», к сожалению, не дается ответ на вопрос о соотношении терминов «государственный орган» и «орган государственной власти». В связи с внесением Президентом Российской Федерации изменений в рассматриваемый нормативный правовой акт и отзывом Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации соответствующего запроса производство по делу было прекращено [12].
В соответствии с юридической доктриной «государственный орган» и «орган государственной власти» в государственном аппарате также следует различать [13, с. 330-332]. Первый в отличие от второго не имеет права принятия правовых актов внешнего действия, распространяющихся на граждан, их объединения (например, Администрация Президента Российской Федерации). Следовательно, орган государственной власти всегда можно определить как государственный орган, но не любой орган государства является органом государственной власти.
Так, А.В. Безруков отмечает, что «государственный орган» есть юридически оформленная действующая в установленном государством порядке часть системы органов государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для реализации задач и функций, возложенных государством. Однако не каждый государственный орган можно охарактеризовать как орган государственной власти [14, с. 78].
Также следует отметить позиции иных авторов. По мнению С.А. Авакьян, «...сложность отнесения органов к ветвям власти привела к тому, что в нормативных актах некоторые из них названы просто государственными органами. В связи с этим в отдельных учебниках административного права предлагают выделять органы государственной власти и государственные органы, не входящие в обозначенные в Конституции РФ системы власти. Но это не может быть решением проблемы, наоборот, вызывает дополнительные трудности. Ведь у государственного органа, не названного органом
государственной власти, все равно есть властные функции, он действует от имени государства и т.д. При наличии категории «государственный орган» потенциально существует такая опасность: можно создать органы, формально поставленные вне отношений, вытекающих из системы разделения властей, не относящиеся к органам исполнительной власти, а действующие параллельно с ними и вместе с тем не находящиеся в сфере парламентского контроля...» [15, с. 399-400].
М.М. Лукин отмечает, что органы государственной власти Российской Федерации, указанные в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации, не имеют дополнительного статуса юридических лиц. Деятельность указанных органов обеспечивают специально созданные органы государственной власти/государственные органы Российской Федерации, которые, в свою очередь, дополнительным статусом юридических лиц как раз и обладают [16]. В свою очередь, расширительное толкование статьи 10 Конституции Российской Федерации представляет возможность обосновать легитимность создания специальных органов государственной власти, обеспечивающих деятельность органов государственной власти, указанных в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации. При этом органы, входящие в соответствующие ветви власти, имеют возможность делегировать свои государственные властные полномочия специально создаваемым ими органам государственной власти. Таким образом, органы государственной власти, указанные в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации, автор считает, базовыми по отношению к органам государственной власти, не указанным в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации. [17, с. 113114]
В настоящее время к федеральным органам государственной власти, не указанным в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации, можно отнести достаточно большое количество органов. Их разделяют на две основные группы:
1) органы государственной власти, не указанные в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации, но названные в других ее статьях (Центральный банк Российской Федерации (Банк России), прокуратура Российской Федерации, Конституционное собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации и другие органы государственной власти);
2) органы государственной власти, не указанные в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации, но названные в федеральных законах (Следственный комитет Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Аппарат Правительства Российской Федерации и другие органы государственной власти).
Кроме этого, выделяют еще органы, правовой статус которых находится в стадии становления: Пенсионный фонд Российской Федерации; Фонд
социального страхования; Совет Безопасности Российской Федерации и другие органы [17, с. 114-115].
Если обратиться к анализу нормативных правовых актов, то следует отметить, что все вышеуказанные органы нигде не определяются в качестве «органов государственной власти».
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 28.12.2010 № 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации» Следственный комитет Российской Федерации называется федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства [18].
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации также определяется в качестве федерального государственного органа [19].
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» определяет прокуратуру Российской Федерации как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за Соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации [20].
Статья 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» закрепляет следующую формулировку: «Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию» [21].
Подводя итог, следует отметить, что вопрос о соотношении терминов «федеральный государственный орган» и «орган государственной власти» является достаточно проблематичным. Хотелось бы надеяться, что со временем конституционно-правовая теория и практика Конституционного Суда Российской Федерации выработают единое понимание в вопросе соотношения указанных терминов.
Список литературы
1. Миронов А.Л. Понятие государственного органа и его место в государственном регулировании // Вестник Московского университета МВД России. 2012. №4. С.40-42.
2. Черкасов К.В. К вопросу о соотношении понятий «орган государственной власти» и «государственный орган» // Пробелы в российском законодательстве. 2008. № 2. С. 84-85.
3.Тихомиров М.Ю., Тихомирова Л.В. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 2001. 927 с.
4. Барихин А.Б. Большая юридическая энциклопедия. М.: Книжный мир, 2010. 960 с.
5. Беспалый И.Т., Полянский В.В. Государственное право Российской Федерации: учеб. пособие. Самара, 2008. 539 с.
6. Валуйсков Н.В., Арутюнян А.Д., Бондаренко Л.В. Сущность государства в статусе органов государственной власти // Молодой ученый. 2017. № 3. С.435-437.
7. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2015. 768 с.
8. Система органов государственной власти России: учеб. пособие / под ред. Б.Н. Габричидзе и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. 479 с.
9. Козлова Е. И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. М.: Юристъ, 2008. 585 с.
10. Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 (ред. от
14.06.2018) // Российская газета. 08.04.2004. № 72.
11. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Российская газета. 13.02.2009. № 25.
12. О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2.10.1996 № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.05.1997 № 55-О // Собрание законодательства РФ. 1997. № 22. Ст. 2664.
13. Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2013. 544 с.
14. Безруков А.В. Конституционное право России: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2015. 155 с.
15. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. 449 с.
16. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 27.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // Российская газета. 13.07.2002. № 127.
17. Лукин М.М. Соотношение понятий «орган государственной власти» и «государственный орган» в правовой системе России на примере Центрального банка Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2014. № 1 (68). С. 113-117.
18. О Следственном комитете Российской Федерации: федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ (ред. от 27.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с
08.01.2019) // Российская газета. 30.12.2010. № 296.
19. О Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: постановление ЦИК России от 28.06.1995 № 7/46-11 (ред. от 18.04.2018) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
20. О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 27.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019) // Российская газета. 25.11.1995. № 229.
21. О Счетной палате Российской Федерации: федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 07.02.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017) // Российская газета. 10.04.2013. № 77.
Урюпина Надежда Александровна, канд. юрид. наук, доц. кафедры, nbelobragina@yandex.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет
RELATIONSHIP TERMS «FEDERAL STATE BODY» AND «STATE AUTHORITY»
The definition of the terms "state body", "state body" and "public authority" is given. The signs of "state body", "state body" and "state authority"are revealed. Approaches to understanding the relationship between the terms "public authority" and "public authority"are considered. The analysis of normative legal acts determining the legal status of state bodies is carried out.
Key words: organ of the state, public authority, public authority.
Uryupina Nadezhda Aleksandrovna, Cand. legal Sciences, Assoc. Chairs, nbelobragina@yandex.ru, Russia, Tula, Tula State University
