CC BY
482
Е. А. Зинина, А. Ф. Мещерякова
СООТНОШЕНИЕ ПРАВА И ПОЛИТИКИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННЫХ СУДОВ
Аннотация. Статья посвящена исследованию вопроса соотношения политики и права в деятельности органов конституционного правосудия. Выявлены теоретические и практические проблемы определения политического баланса конституционного контроля. Приводятся обоснованные предложения по достижению наименьшей политизации деятельности конституционных судов.
Ключевые слова: право, политика, судебно-правовая политика, политизация, органы конституционного правосудия, политическая функция, конституционный контроль.
Судебная система играет важнейшую роль в построении сильного правового государства, развитии гражданского общества, а также оказывает ключевое воздействие на укоренение конституционализма, обеспечение верховенства закона. В настоящее время процесс судебного реформирования нельзя признать завершенным, поскольку законодательная база, обеспечивающая функционирование судов в России, подвергается существенным изменениям. Происходящие преобразования в данной сфере требуют выработки адекватной судебно-правовой политики, которая должна способствовать повышению эффективности правосудия и укреплению доверия граждан к органам судебной власти.
Уяснение содержания категории «судебно-правовая политика» невозможно без обращения к значению понятия «политика». Традиционно оно определяется как искусство управления государством, деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность партий и других организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями [1, с. 73].
Представляется, что судебная политика тесно связана с государственной политикой и правовой политикой. Как определяет Н. И. Матузов, правовая политика основывается на праве, формируется и осуществляется в рамках права и правовыми средствами. Она направлена на управление делами общества на основе соблюдения и сочетания интересов личности, общества и государства; является наиболее приемлемой, разумной, эффективной и цивилизованной формой руководства обществом в условиях построения правового государства и гражданского общества, свободных экономических отношений [2, с. 80].
Удачной, на наш взгляд, является интерпретация понятия «правовая политика», данная О. Ю. Рыбаковым и Ю. С. Юрьевой. Правоведы выделяют пять аспектов этого феномена: правовая политика как явление политико-правовой действительности, как юридическая категория, как деятельность субъектов права, как комплекс мероприятий, как научная теория [3, с. 14-22].
Категории «судебная политика» и «правовая политика», по нашему мнению, соотносятся как часть и целое. Подобное соотношение определяется тем, что важнейшим свойством судебной политики, как верно заметил А. С. Кобликов, является ее правовая обусловленность: она должна закрепляться в правовых нормах, осуществляться в установленных законом порядке и формах. Она должна обеспечивать верховенство закона, защиту личности, ее неотъемлемых прав [4, с. 72-73].
Вместе с тем в становлении, развитии и преобразовании правовой политики все более заметную роль играет судебная политика. Судебная реформа, будучи одним из ком-
понентов - средством и проводником - судебной политики, при всей ее непоследовательности стала локомотивом преобразований многих сфер общественных отношений, урегулированных нормами права. Изменения коснулись и процесса функционирования органов конституционного правосудия, как важнейшего элемента судебной системы государства.
Таким образом, в юридической литературе судебно-правовая политика определяется как научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государства, его органов и должностных лиц, негосударственных институтов и других субъектов социальных связей по выработке правовых идей, реализуемых в сфере организации и осуществления правосудия [5, с. 310-311].
В современной российской правовой действительности наиболее актуальной остается проблема политизации, соотношения права и политики в деятельности судебных органов, и в частности конституционных и уставных судов. Именно Конституционному суду РФ, возглавляющему данную систему судов, отводится особая роль в достижении равновесия, стабильности и динамизма общественного развития.
Исходя из основных функций конституционного судебного контроля можно заключить, что он выступает средством ограничения государственной власти и гарантом баланса властей, обеспечивает верховенство права и Конституции РФ, защищает права и свободы человека и гражданина. Органы конституционной юстиции по законодательству наделены полномочиями решать исключительно вопросы права, тем не менее они играют огромную роль в разрешении конфликтов, имеющих место в политической сфере. В частности, А. М. Цалиев отмечает, что, хотя организация и деятельность конституционных (уставных) судов осуществляются строго на законодательной основе, тем не менее, учитывая особый характер этих органов, в них нельзя не усмотреть некую политическую составляющую. Избежать этого совершенно невозможно, особенно когда речь идет о разрешении публично-правовых споров в сфере властных полномочий, о толковании норм Конституции РФ [6, с. 25]. Ведь Основной закон нашего государства, само конституционное право России, как справедливо отмечает М. Б. Баглай, сдерживают политическую борьбу за власть в рамках политико-правовых решений, принимаемых в том числе конституционными судами [7, с. 17].
И. А. Кравец считает, что взаимосвязь конституции и политики проявляется в двух основных моментах: «Во-первых, политические отношения являются одной из важнейших составных частей конституционного регулирования. Во-вторых, в самой конституции воплощается определенная политика государства, стремление разработчиков проекта закрепить те или иные принципы и политические ценности» [8, с. 25-26]. С данным мнением следует согласиться, поскольку в результате реализации конституционных норм происходит условная политизация органов конституционного судебного контроля. Политические отношения, регулируемые конституционными нормами, охраняются органами конституционного правосудия, ими задаются определенные границы политического развития государства в пределах конституционного регулирования.
Интересным является мнение Г. А. Шмавоняна, настаивающего на том, что «в любом случае конституционный суд должен всячески отгораживаться от политической целесообразности и рассматривать только такие политические споры, которые имеют правовые решения» [9, с. 56]. Именно в этом и должно проявляться так называемое «судебное самоограничение» конституционного контроля в вопросах политики.
На наш взгляд, наиболее удачно по вопросу соотношения политики и права, политики и конституционного правосудия высказался Ю. Л. Шульженко: «Фактически любой юридический акт в большей или меньшей степени есть акт политический. В результате такой трансформации политический вопрос, воплощенный в правовом акте, становится объектом конституционного контроля» [10, с. 37]. Соглашаясь с подобным суждением, подчеркнем, что не следует забывать о «судебном самоограничении» в вопросах политики.
Говоря о политической составляющей в рамках судебной деятельности, необходимо четко различать два понятия: судебная политика и политизированность судей.
Политизированность судей - это политические пристрастия, политическая пропаганда и агитация, членство в политических партиях и иных общественных объединениях и их материальная поддержка, а также иные аналогичные действия судей по обеспечению политических интересов субъектов общественных отношений.
Быть вне политики, не переходить за границы права - это искусство самой практики конституционного суда. Оно зависит от личных качеств судей, их установок, жизненного опыта, мудрости, совести и даже мужества.
Общеизвестно, что история конституционного контроля России богата различными событиями как политического, так и аполитического характера. Наиболее ярким периодом здесь является время перестройки. Главный недостаток в деятельности Конституционного суда РФ в 1991-1993 гг. состоял, по словам Н. В. Витрука, в постепенной его ориентации на сферу политики, в превращении из органа правосудия в орудие политической борьбы. Вопрос взаимоотношения Конституционного суда с другими высшими органами государственной власти был особенно сложным в силу специфики расстановки политических сил, взаимоотношений Президента РФ и парламента. В условиях острой политической борьбы в российском обществе, постоянного и нарастающего противостояния Президента и парламента, переходящего в прямой конфликт, деятельность Конституционного суда по проверке соответствия Конституции актов той и другой власти не могла не приобрести политический характер.
Решающую роль в эволюции Конституционного суда РФ от права к политике сыграли те судьи, которые открыто стали выступать в роли публичных политиков. Все это привело к систематическим нарушениям процессуальных норм ради скоропалительного и избирательного реагирования на те или иные нормативные акты или политические акции (например, на обращение Президента РФ к народу 20 марта 1992 г.) [11, с. 151-152].
Нельзя не заметить, что политические мотивы присутствуют и в федеральных законодательных актах об организации судебной власти. В качестве примера можно привести процедуру принятия Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [12] и его содержание. Согласно этому закону без всякого научного обсуждения и обоснования все суды, начиная с районного уровня, стали федеральными. Между тем до принятия данного акта многие политики, специалисты Министерства юстиции РФ, Главного государственно-правового управления Администрации Президента РФ к числу федеральных судов по примеру многих федеративных государств предлагали отнести только Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ и военные суды. Районным судам придавался статус местных судов, а верховным судам республик, краев, областей и другим судам -статус судов субъектов РФ. Такую позицию по судоустройству поддержали многие региональные руководители, которые в то время были членами Совета Федерации Федерального собрания РФ и активно выступали против централизации судебной власти. На заседании верхней палаты российского парламента они дважды отказались поддержать указанный законопроект, поэтому в третий раз им был предложен редкий и весьма сомнительный прием законодательной техники - определиться по данному вопросу, приняв участие в письменном опросе. В конечном итоге, путем сильнейшего политического давления на сенаторов 31 декабря 1996 г. названный закон был принят и буквально через день опубликован в «Российской газете». Согласно ему судами субъектов были признаны лишь конституционные (уставные) суды и мировые судьи (ст. 4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»). Это было воспринято руководителями субъектов РФ как поли-
тическая попытка поддержать их позицию по поводу усиления централизации судебной власти [6, с. 23].
В то же время в законодательстве встречаются нормы, направленные на деполитизацию деятельности судов, в том числе и конституционных. В частности, нормами Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» предусматривается, что судья не вправе принадлежать к политическим партиям, материально поддерживать эти партии и принимать участие в их политических акциях и иной политической деятельности, публично выражать свое отношение к политическим партиям и иным общественным объединениям. Эти правовые положения, по существу, воспроизводятся также в законах о конституционных (уставных) судах субъектов РФ [6, с. 24].
Многие теоретики и практики одной из важнейших функций конституционного правосудия называют политическую. Такая категоричность формулировки вызывает определенные сомнения и приводит к спорным выводам. Наиболее целесообразным с позиций толкования было бы обозначить данную функцию как сдерживающую, или функцию контрбаланса. Ведь конституционный контроль способствует умиротворению политической жизни, дает оппозиции уверенность, что она обладает определенным объемом средств, предоставленных ей конституционными нормами для укрепления своего положения. В этой связи привлекает внимание высказывание С. В. Боботова, который считает, что конституционный контроль обеспечивает регулирование и аутентичность политических изменений и чередований, исключая чересчур размашистые колебания маятника, способные нарушить конституционное равновесие, и вводя в берега поток реформ со стороны нового большинства [13, с. 70-71].
Мы солидарны с Председателем Конституционного суда РФ В. Д. Зорькиным, по справедливому замечанию которого политизация решений Конституционного суда РФ недопустима, критерием этих решений являются только принципы и нормы Конституции РФ. При этом он подчеркивает, что Конституционный суд РФ как орган государственной власти выступает арбитром между государством, с одной стороны, и гражданами, обществом - с другой. Тем самым порой его решения оказывают огромное влияние на политику [14, с. 7]. Как нам представляется, именно через подобную юридическую конструкцию и должна пониматься политическая функция конституционного суда.
Немало споров возникает и при обсуждении политико-юридической природы итоговых решений конституционных судов. При рассмотрении какого-либо вопроса Конституционный суд РФ часто оказывается поставлен перед выбором, который предлагается определенными политическими группами. Следовательно, то или иное решение органа конституционного контроля истолковывается как поддержка какой-то определенной политической группы и позволяет проигравшей стороне объявить о предвзятости Конституционного суда РФ и политически односторонней направленности его решения. Этой участи не сможет избежать даже идеально деполитизированный судебный акт Конституционного суда РФ, вынесенный в пользу одной стороны [15]. В этой связи нельзя не согласиться с профессором Г. Шварцем, который считает, что «своими решениями Конституционный суд РФ очерчивает рамки действия властей, их компетенцию, защищает права граждан, решая дело в пользу одной из спорящих сторон. Поэтому всегда будет кто-то недоволен его решением...» [16, с. 135].
Вопреки сложившемуся в широких политических кругах мнению о том, что Конституционный суд РФ решает, как правило, вопросы односторонне, орган конституционного правосудия может вынести и компромиссное решение, в той или иной степени удовлетворяющее все конфликтующие стороны. Чаще всего такое решение принимается в результате рассмотрения дел, имеющих особенно важное политическое значение. Тем самым достигается так необходимое политическое равновесие и на должном уровне поддерживается авторитет органов конституционного контроля.
Но все же такие решения не всегда идеальны с юридической точки зрения, поскольку их принятие обусловлено прежде всего политической составляющей. По мнению американского ученого Д. Барри, компромиссный характер имело решение Конституционного суда РФ по так называемому «делу КПСС»: «Обе стороны что-то получили, причем ни одна не понесла полного поражения, что могло бы вызвать сильные волнения в обществе... Хотя решение по делу о коммунистической партии мало что сделало, чтобы продвинуть чисто юридические аспекты конституционного права, однако оно дало возможность политической системе выйти из чрезвычайно сложной ситуации» [17, с. 84]. Но как бы ни определялась юридическая природа компромиссных решений Конституционного суда, они, по мнению ученого, создают хорошую политику. Именно этим и определяется особое стремление органов конституционного правосудия в большей мере принимать решения такого рода, поскольку они так или иначе способствуют ограничению и сдерживанию процесса политизации судебной власти.
С учетом того, что Россия все еще находится на пути создания демократического правового государства и гражданского общества, оптимальное соотношение политики и права в деятельности судов, в частности конституционных (уставных), является необходимым элементом, звеном в этом непростом деле. Именно благодаря органам конституционного правосудия острые политические проблемы в государствах новых демократий (и в нашей стране) решаются в рамках конституционного поля, в рамках и на базе Основного закона государства, а не так, как это было в прошлом, когда политика доминировала над правом и конституцией [18, с. 74]. Более того, решения Конституционного суда РФ зачастую корректируют правотворческую, правоинтерпретационную и правоприменительную политику государства. Многие правовые позиции конституционных (уставных) судов носят ярко выраженный прецедентный характер. Они оказывают непосредственное воздействие на формирование права и поступательно-прогрессивное развитие отечественной правовой системы.
К сожалению, следует признать, что в настоящее время сохраняется опасность политизации конституционного правосудия, в частности, в сфере федеративных отношений, в вопросах организации выборов, т.е. там, где отсутствует полное регулирование определенных вопросов либо законодатель не успевает за все новыми общественными отношениями [19, с. 62]. Во многом это вызвано отсутствием в Конституции РФ права Конституционного суда РФ на рассмотрение дел о конституционности политических партий и общественных объединений.
Считаем, что в целях охраны конституционных положений было бы целесообразным закрепление данного полномочия по аналогии с прежней Конституцией РСФСР 1978 г. в ныне действующем Основном законе.
Наиболее эффективно решить проблему соотношения политики и права в деятельности конституционных (уставных) судов возможно лишь при унификации и максимальном соответствии современности судебно-правовой политики государства. Здесь уместными являются положения, обозначенные А. В. Малько и Д. В. Храмовым. Правоведы приходят к выводу, что «сегодня весьма актуально создание Концепции судебноправовой политики РФ. В данном документе необходимо четко закрепить понятие судебно-правовой политики, ее цель и задачи, а также установить лиц, ответственных за ее воплощение в жизнь, определить их зоны ответственности. Важно предусмотреть средства судебно-правовой политики. Концепция необходима для осуществления единой, непротиворечивой государственной политики в сфере развития судебной власти. Она будет способствовать становлению в России правового государства» [20, с. 28]. В рамках данной Концепции в обязательном порядке необходимо официально закрепить баланс права и политики в деятельности конституционных судов с учетом особенностей социальноправового положения современного российского общества и государства.
Только после того, как будет достигнуто оптимальное сочетание политики и права в Конституции РФ, а следовательно, и в деятельности органов конституционного правосудия, можно будет с уверенностью сказать, что наше государство находится в процессе именно демократического развития, российское общество преобразуется в гражданское, а права и свободы человека и гражданина должным образом гарантируются и охраняются государством.
Список литературы
1. Популярная энциклопедия : в 20 т. - М. : ТЕРРА, 2009. - Т. 13. - 192 с.
2. Матузов, Н. И. Правовая политика: сущность, концепция, реальность / Н. И. Матузов // Российская правовая политика : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. - М. : Норма, 2003. - 340 с.
3. Рыбаков, О. Ю. Правовая политика: сущность, основные черты / О. Ю. Рыбаков, Ю. С. Юрьева // Вестник Саратовской государственной академии права. - 2009. - № 6. - С. 14-22.
4. Кобликов, С. Судебная политика и способы ее реализации / С. Кобликов // Государство и право. - 1991. - № 6. - С. 69-72.
5. Терехин, В. А. Судебно-правовая политика / В. А. Терехин, С. Ф. Афанасьев // Правовая политика России: теория и практика / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. - М. : Проспект, 2006. - 503 с.
6. Цалиев, А. М. Соотношение права и политики в организации и деятельности конституционных (уставных) судов / А. М. Цалиев // Журнал конституционного правосудия. - 2012. -№ 5. - С. 20-25.
7. Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации / М. В. Баглай. - М. : Наука, 2011. - 647 с.
8. Кравец, И. А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики) : дис. ... д-ра юрид. наук / Кравец И. А. - Екатеринбург, 2002. - 584 с.
9. Шмавонян, Г. А. Конституционное правосудие в системе разделения властей / Г. А. Шмаво-нян. - М. : МАКС Пресс, 2001. - 172 с.
10. Шульженко, Ю. Л. Конституционный контроль в России / Ю. Л. Шульженко. - М. : Ин-т гос. и права РАН, 1995. - 354 с.
11. Витрук, Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс : учеб. пособие / Н. В. Витрук. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Норма, 2010. - 592 с.
12. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 25.12.2012) // СЗ. - 1997. - 6 янв. - № 1. - Ст. 1.
13. Боботов, С. В. Конституционная юстиция / С. В. Боботов. - М. : ИЧП «ЕАВ», 1994. - 534 с.
14. Зорькин, В. Д. Права человека в контексте глобальной юриспруденции / В. Д. Зорькин // Журнал конституционного правосудия. - 2009. - № 2. - С. 6-8.
15. Качмазов, О. Х. К вопросу о роли органов конституционного правосудия в разрешении политических конфликтов / О. Х. Качмазов // Конституция и конституционная законность : материалы IV Сев.-Кавказ. рег. науч.-практ. конф. - Владикавказ, 2007.
16. Кудрявцев, Ю. В. Конституционный суд России: опыт и проблемы (международный научный семинар) / Ю. В. Кудрявцев // Государство и право. - 1994. - № 1. - С. 132-138.
17. Барри, Д. Конституционный суд России глазами американского юриста / Д. Барри // Государство и право. - 1993. - № 12. - С. 76-88.
18. Витрук, Н. В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): очерки теории и практики / Н. В. Витрук. - М. : Городец-издат, 2001. - 508 с.
19. Несмеянова, С. Э. Политическая функция в деятельности органов конституционного судебного контроля / С. Э. Несмеянова // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 5. -С. 60-64.
20. Малько, А. В. Судебно-правовая политика: общетеоретический аспект / А. В. Малько, Д. В. Храмов // Российская юстиция. - 2012. - № 1. - С. 26-28.
Зинина Екатерина Александровна
студентка,
Пензенский государственный университет E-mail: [email protected]
Zinina Ekaterina Aleksandrovna
student,
Penza State University
Мещерякова Анна Федоровна Meshcheryakova Anna Fedorovna
кандидат юридических наук, доцент, candidate of juridical sciences,
кафедра правосудия, associate professor,
Пензенский государственный университет sub-department of justice,
E-mail: [email protected] Penza State University
УДК 342.56 Зинина, Е. А.
Соотношение права и политики в деятельности конституционных судов / Е. А. Зинина, А. Ф. Мещерякова // Вестник Пензенского государственного университета. - 2013. - № 3. - C. 43-49.
