CC BY
1
Курочкин Анатолий Васильевич
Соотношение норм партийного и парламентского законодательства
V I V
на примере партийных фракций
Рассмотрены нормы, призванные упорядочить деятельность политических партий в Государственной Думе РФ, выделены некоторые дефекты правового регулирования данных отношений, а также сопоставлены юридические коллизии с предметом партийного и парламентского права. Выявлены противоречия между парламентским и партийным законодательством в части регламентации статуса партийных фракций и возможности правового ограничения форм и методов партийной деятельности. Проанализирована конструкция норм о партийных фракциях в Государственной Думе РФ. В результате установлен такой дефект права, как «мертвая норма», для устранения которого предложены варианты консолидации партийного и парламентского законодательства.
Ключевые слова: политические партии, партийное право, партийное законодательство, парламентское право, институт политических партий, парламентские фракции, партийные фракции.
Correlation between the norms of party and parliamentary legislation on the example of party factions
The author analyzed the rules on the activities of political parties in the State Duma of the Russian Federation, some defects in the legal regulation of these relations were identified, and legal conflicts were compared with the subject of party and parliamentary law. The author also managed to determine how legislative restrictions on the forms and methods of party activity are allowed. The structure of the norms on party factions in the State Duma of the Russian Federation was analyzed. As a result, the so-called "dead norm" was revealed. The author proposed options for eliminating this defect of law by consolidating party and parliamentary legislation.
Keywords: political parties, party law, party legislation, parliamentary law, institution of political parties, parliamentary factions, party factions.
Правовые нормы, призванные упорядочить отношения с участием российских политических партий, рассредоточены в разных законах, что предопределило формирование различных дефектов партийного права.
В отечественном правоведении недостатки правового регулирования принято рассматривать в трех плоскостях:
в качестве факторов, препятствующих развитию правоотношений [1, с. 83; 2, с. 151];
в качестве ошибок в применении юридической техники [3, с. 138; 4, с. 21];
в качестве формы рассогласованности норм, имеющих разную отраслевую или институциональную принадлежность [5, с. 10; 6, с. 72].
При этом ученые расходятся во мнении о назначении, целях и принципах партийного права в его соотношении со смежными подотраслями конституционного права, прежде всего с изби-
рательным и парламентским правом. Ряд авторов отмечают зависимость партийного права от сложившейся системы партийных правоотношений [7, 8], что наделяет законодательство исключительно формализующей функцией [9, 10]. Другие теоретики подчеркивают главенствующую роль правовых норм в регулировании партийной деятельности, обосновывая тем самым усиление государственного контроля над политической системой [11, 12]. В наиболее обобщенном виде данный подход сводит понимание политических партий до рамок специализированных организаций, обладающих особыми правами и обязанностями в политической сфере [13].
Консолидация в праве понимается как вид систематизации правовых норм и нормативных правовых актов, направленных на устранение дефектов правового регулирования посредством унификации [14, 15]. В более
112
широком смысле консолидация является способом устранения противоречий между правовыми нормами, регулирующими однородные или смежные общественные отношения. Подобная трактовка в полной мере может быть спроецирована на партийные и парламентские правоотношения, находящиеся в тесной взаимосвязи.
Так, некоторые исследователи констатируют, что система парламентских правоотношений выступает продолжением партийной деятельности по достижению власти и публичному управлению [16, с. 63; 17, с. 480]. Другие авторы, не отрицая общую конституционно-правовую природу данных общественных отношений, отмечают их специфику и различия, что позволяет обосновать несовпадение источников правового регулирования [18, с. 57; 19, с. 53].
Проблема неконсолидированности норм о партийной деятельности в Государственной Думе РФ имеет институциональный характер. Так, при обращении к Регламенту Государственной Думы РФ [20] и Федеральному закону от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [21] (далее - Федеральный закон № З-ФЗ) можно выявить отдельные несогласованные положения.
Непосредственно партиям в рассматриваемом законе посвящена ст. 7.1 об условиях функционирования фракций. В частности, Федеральный закон № 3-ФЗ регулирует деятельность фракций, которые сформированы из федерального списка кандидатов, допущенных до участия в парламентских выборах. Однако в п. 1 ст. 16 Регламента Государственной Думы РФ, помимо этого, под фракцией понимается также объединение депутатов-одномандатников, а в п. 1.1 ст. 16 детализированы специальные права депутатов, которые избраны от одномандатного округа, но выдвинуты политической партией.
Указанное дублирование норм можно рассматривать в качестве дефекта правового регулирования, поскольку именно Регламент призван упорядочить подобные отношения, которые одновременно подчинены устаревшим нормам, содержащимся в федеральном законе. Примечательно, что данные нормативные правовые акты являются источниками парламентского права, т.е. должны быть гармонизированы друг с другом и не вступать во внутренние противоречия.
Часть 3 ст. 7.1 Федерального закона № З-ФЗ, регламентирующая деятельность думских фракций, имеет бланкетный характер, в том числе отсылая к нормам Федерального закона от 11 июля г. 2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» [22] (далее - Федеральный закон № 95-ФЗ). Изложенное фактически привело к такому дефекту права, как «мертвая норма», поскольку в содержании Федерального закона № 95-ФЗ не прослеживается никаких условий деятельности партийных фракций. Напротив, эти правоотношения являются предметом регулирования парламентского законодательства.
Вместе с тем в Федеральном законе № 95-ФЗ сформулированы гарантии реализации субъективных прав партий, которые не представлены в Государственной Думе РФ, а равно в законодательных собраниях субъектов Российской Федерации. В то же время каких-либо иных норм, призванных урегулировать партийную деятельность в парламентском направлении, в анализируемом законе нет.
Указанная особенность обусловлена несовпадением предмета регулирования парламентского и партийного законодательства. Таким образом, можно предположить, что доминирующее в конституционно-правовой доктрине представление о политических партиях как о комплексном правовом институте [23; 24], не подтверждается коллизиями и пробелами в правовом регулировании партийной и парламентской деятельности.
Для преодоления выявленных противоречий достаточно определить правовые рамки между политическими партиями и парламентскими объединениями депутатов посредством корректировки соответствующих положений в Федеральном законе № 3-ФЗ и Регламенте Государственной Думы РФ. Одним из инструментов достижения баланса в правовом регулировании исключительно партийной деятельности является консолидация законодательства о политических партиях с парламентским законодательством в части выработки оптимального механизма партийного участия в организационных парламентских единицах.
В связи с этим ст. 7.1 Федерального закона № 3-ФЗ очевидным образом представляется негармонично структурированной, поскольку большинство ее частей посвящено особенностям партийного статуса депутата, входящего во фракцию. Между тем особенности сохранения партийного и фракционного положения члена политической партии должны оставать-
113
ся предметом внутрипартийного регулирования. В противном случае нормы, регламентирующие данные правоотношения, должны устанавливаться исключительно партийным законодательством.
В частности, в п. 1 ст. 8 Федерального закона № 95-ФЗ подчеркивается, что партии свободны в определении форм и методов своей деятельности, если какое-либо ограничение не установлено этим же нормативным актом. Примечательно, что возможность ограничительного воздействия на партийную деятельность (в том числе в парламентских формах) может быть закреплена не любым федеральным законом, к которому, например, относится Федеральный закон № 3-ФЗ, а лишь Федеральным законом № 95-ФЗ. Иначе п. 1 ст. 8 Федерального закона № 95-ФЗ должен быть скорректирован и изложен в следующем виде: «Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности, за исключением ограничений, установленных федеральным законом».
Другим аспектом в соотношении партийного и парламентского законодательства является правовой статус депутата и сенатора, состоящий из системы прав и обязанностей. Так, ч. 2.3. ст. 6 Федерального закона № 3-ФЗ содержит, по существу, одно субъективное право, разделенное на два механизма реализации. Это право на участие в управлении некоммерческими организациями, к числу которых относятся политические партии.
Ключевым условием реализации парламентариями данного права служит безвозмездный характер участия в некоммерческих организациях. При этом единственное отличие заключается в наличии или отсутствии необходимости предварительного уведомления палаты Федерального Собрания РФ.
В частности, если депутат и сенатор участвуют в управлении политической партией, то не возникает юридической обязанности уведомления об этом факте. Напротив, при схожем участии в управлении другими некоммерческими организациями, не указанными в п. «а» ч. 2.3 ст. 6 Федерального закона № 3-ФЗ, такое уведомление становится обязательным.
В обобщенном виде можно признать, что депутат и сенатор имеют право участвовать в управлении любыми некоммерческими организациями при условии уведомления об этом соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, если иное не установлено законом.
В качестве исключения выступает участие депутата и сенатора в управлении политической партией, профессиональным союзом, жилищным, жилищно-строительным и гаражным кооперативом, товариществом собственников недвижимости. Что касается участия в аналогичной деятельности общественных организаций, то п. «а» ч. 2.3 ст. 6 Федерального закона № 3-ФЗ содержит особую оговорку, которая сужает его до съезда (конференции) или общего собрания данных видов юридических лиц.
Изложенное позволяет утверждать, что право на участие в управлении некоммерческими организациями депутат и сенатор могут реализовать посредством трех механизмов, которые зависят от организационно-правовой формы юридического лица:
без ограничений в отношении политической партии и некоммерческих кооперативов, а также товарищества собственников жилья;
с ограничением форм такого участия до определенных органов управления в отношении общественных организаций;
с ограничением самого участия в виде обязанности уведомления палат парламента.
Примечательно, что в нормах Федерального закона № 95-ФЗ данные ограничения не урегулированы, хотя они предполагаются во внутрипартийных отношениях. В частности, в п. 3 ст. 10 определен круг лиц, которые не вправе реализовывать интересы политической партии в силу своего членства в ней непосредственно в служебной и профессиональной деятельности (публичные служащие, государственные и муниципальные должностные лица). Исключение составляют депутаты всех уровней, которые могут быть связаны партийными решениями. В силу этого возникает вопрос о возможности политической партии устанавливать иные ограничения на фоне тех, которые определены в ч. 2.3 ст. 6 Федерального закона № 3-ФЗ в отношении депутатов, состоящих в партийном членстве.
Кроме того, в п. 3 ст. 10 Федерального закона № 95-ФЗ не названы сенаторы в качестве лиц, на которых очевидным образом могут распространяться решения политической партии, в том числе посвященные непосредственной парламентской деятельности.
Предполагается, что указанные вопросы должны регулироваться во внутрипартийном механизме, а не нормами законодательства с учетом того, что уведомление соответствующей палаты Федерального Собрания РФ носит
114
преимущественно информационный, а не ограничительный характер. Данный факт позволяет констатировать, что приведенный пример из парламентского законодательства демонстрирует избыточность правового регулирования и вмешательства государства в партийную деятельность.
Таким образом, можно сделать вывод, что в российском законодательстве назрела потребность в консолидации партийного и парламентского права для устранения ряда коллизий и минимизации негативных последствий влия-
1. Кожокарь И. П. Неполнота правовой регламентации как дефект системы российского права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2019. № 5. С. 82-87.
2. Милинчук Д. С. Правовая неопределенность в системе дефектов права // Государственно-правовые исследования. 2021. № 4. С. 149-152.
3. Кутафин О.Е. Пробелы, аналогия и дефекты в конституционном праве // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 9(25). С. 134-149.
4. Рязанова М.Н. Виды дефектов права: к истории проблемы // Ученые записки Казанского филиала Российского государственного университета правосудия. 2021. Т. 17. С. 18-24.
5. Овсепян Ж. И. Пробелы и дефекты как категории конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 10-17.
6. Шарнина Л. А. Усмотрение в конституционном праве: границы между допустимым средством упорядочение общественных отношений и правовым дефектом // Вестник Московского университета. Сер. 11: Право.
2018. № 6. С. 67-79.
7. Решетников О.М. О партийном праве // Актуальные проблемы современной науки. 2014. № 5(79). С. 55-56.
8. Писарев А.Н. Совершенствование правового положения политических партий в Российской Федерации с учетом зарубежного опыта партийного строительства // Российское государствоведение. 2017. № 2. С. 18-30.
9. Берлявский Л.Г., Махова А.В. Роль избирательного законодательства в эволюции российской партийной системы // Избирательное законодательство и практика.
2019. № 4. С. 3-9.
ния образовавшихся дефектов правового регулирования («мертвых норм», диссиметрии, дублирования и т.д.). На первом этапе систематизации норм права достаточно провести разграничение между предметом регулирования проанализированных федеральных законов, а именно решить вопрос о возможности политических партий самостоятельно регулировать статус своих членов в парламентских фракциях либо перенести данную группу правоотношений в плоскость партийного законодательства.
1. Kozhokar I.P. Incompleteness of legal regulation as a defect in the system of Russian law // Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2019. No. 5. P. 82-87.
2. Milinchuk D.S. Legal Uncertainty in the System of Law Defects // State Legal Research. 2021. No. 4. P. 149-152.
3. Kutafin O.E. Gaps, analogy and defects in constitutional law // Bulletin of the O.E. Kutafin (MSUA). 2016. No. 9(25). P. 134-149.
4. Ryazanova M.N. Types of law defects: to the history of the problem // Scientific notes of the Kazan branch of the Russian State University of Justice. 2021. Vol. 17. P. 18-24.
5. Ovsepyan Zh.I. Gaps and defects as categories of constitutional law // Constitutional and municipal law. 2007. No. 15. P. 10-17.
6. Sharnina L.A. Discretion in constitutional law: the boundaries between the permissible means of ordering public relations and legal defect // Moscow University Bulletin. Ser. 11: Right. 2018. No. 6. P. 67-79.
7. Reshetnikov O.M. On party law // Actual problems of modern science. 2014. No. 5(79). P. 55-56.
8. Pisarev A.N. Improving the legal status of political parties in the Russian Federation, taking into account the foreign experience of party building // Russian State Studies. 2017. No. 2. P. 18-30.
9. Berlyavsky L. G., Makhova A. V. The role of the electoral legislation in the evolution of the Russian party system // Electoral legislation and practice. 2019. No. 4. P. 3-9.
10. Nikiforov A.Yu. Development of party legislation in Russia (late XX- earlyXXI centuries) // Legal state: theory and practice. 2015. No. 3(41). P. 34-38.
11. Kleshchar E.A. The role of law in the formation of the party system of modern Russia // Legal Thought. 2009. No. 1(51). P. 41-45.
115
10. Никифоров А.Ю. Развитие партийного законодательства в России (конец XX - нач. XXI вв.) // Правовое государство: теория и практика. 2015. № 3(41). С. 34-38.
11. Клещарь Е.А. Роль права в формировании партийной системы современной России // Юридическая мысль. 2009. № 1(51). С. 41-45.
12. Долгих Ф.И. Партийное право в системе российского права // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2015. № 5. С. 8-12.
13. Головинов А. В. Особенности реализации конституционного принципа идеологического многообразия в законодательстве о политических партиях // Известия Алтайского государственного университета. 2016. № 3(91). С. 43-46.
14. Зарьков Д.С. Соотношение и взаимосвязь консолидации с другими формами систематизации законодательства // Право и государство: теория и практика. 2020. № 4(184). С. 11-13.
15. Реутов В.П., Ваньков А.В. К вопросу о консолидации как форме систематизации законодательства // Право и современные государства. 2013. № 3. С. 16-20.
16. Кошель А. С. Конституционно-правовые основы парламентского права России // Lex Russica (Русский закон). 2019. № 1(146). С. 62-69.
17. Ерыгина В. И. Правовые ограничения в избирательном и парламентском праве как средство защиты общественных интересов // Юридическая техника. 2018. № 12. С. 480-483.
18. Коновалова Л. Г. Источники парламентского права: дискуссионные вопросы конституционно-правовой теории // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. 2018. № 16. С. 57-60.
19. Булаков О.Н. Парламентское право России: место в правовой системе // Образование и право. 2020. № 9. С. 51-54.
20. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 янв. 1998 г. № 2134-IIГД (ред. от 28.02.2023) //Собр. законодательства РФ. 1998. № 7. ст. 801; 2023. № 10. ст. 1618.
21. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера-
12. Dolgikh F.I. Party law in the system of Russian law // Business in law. Economic and legal journal. 2015. No. 5. P. 8-12.
13. Golovinov A.V. Features of the implementation of the constitutional principle of ideological diversity in the legislation on political parties // Bulletin of the Altai State University. 2016. No. 3(91). P. 43-46.
14. Zarkov D.S. Correlation and relationship of consolidation with other forms of systematization of legislation // Law and State: Theory and Practice. 2020. No. 4(184). P. 11-13.
15. Reutov V.P., Vankov A.V. On the issue of consolidation as a form of systematization of legislation // Law and Modern States. 2013. No. 3. P. 16-20.
16. Koshel A.S. Constitutional and legal foundations of Russian parliamentary law // Lex Russica (Russian Law). 2019. No. 1(146). P. 62-69.
17. Erygina V.I. Legal restrictions in electoral and parliamentary law as a means of protecting public interests // Legal Technique. 2018. No. 12. P. 480-483.
18. Konovalova L.G. Sources of parliamentary law: debatable issues of constitutional and legal theory // Altai Bulletin of the State and Municipal Service. 2018. No. 16. P. 57-60.
19. Bulakov O.N. Parliamentary law of Russia: a place in the legal system // Education and law. 2020. No. 9. P. 51-54.
20. On the Rules of Procedure of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation: decree of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation d.d. Jan. 22, 1998 N 2134-II GD (as amended on 28.02.2023) // Coll. legislation of the Russian Federation. 1998. No. 7. Art. 801; 2023. No. 10. Art. 1618.
21. On the status of a member of the Federation Council and the status of a deputy of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation: fed. law d.d. May 8, 1994 No. 3-FZ (as amended on 06.02.2023) // Coll. legislation of the Russian Federation. 1994. No. 2. Art. 74; 2023. No. 6. Art. 919.
22. On Political Parties: fed. law d.d. July 11, 2001 No. 95-FZ (as amended on 05.12.2022) // Coll. legislation of the Russian Federation. 2001. No. 29. Art. 2950; 2022. No. 50 (Part III). Art. 8792.
23. Puzentsova Yu.A. Constitutional and legal regulation of the institute of public associations and political parties in the Russian Federation // Agrarian and land law. 2020. No. 10(190). P. 7-11.
116
ции: федер. закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ (ред. от 06.02.2023) // Собр. законодательства РФ. 1994. № 2. ст. 74; 2023. № 6. ст. 919.
22. О политических партиях: федер. закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (ред. от 05.12.2022) // Собр. законодательства РФ. 2001. № 29. ст. 2950; 2022. № 50 (Ч. III). ст. 8792.
23. Пузенцова Ю.А. Конституционно-правовое регулирование института общественных объединений и политических партий в Российской Федерации // Аграрное и земельное право. 2020. № 10(190). С. 7-11.
24. Головин А. Г. Политические партии как один из институтов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 2-6.
24. Golovin A.G. Political parties as one of the institutions that ensure the implementation of the right of citizens of the Russian Federation to participate in managing the affairs of the state // Constitutional and municipal law. 2008. No. 8. P. 2-6.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Курочкин Анатолий Васильевич, доктор политических наук, доцент, профессор кафедры конституционного, административного и международного права Набережночелнинского института Казанского федерального университета; e-mail: Kurochkin.tolik@bk.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.V. Kurochkin, Doctor of Political Sciences, Associate Professor, Professor of the Department of Constitutional, Administrative and International Law of the Naberezhnye Chelny Institute of Kazan Federal University; e-mail: Kurochkin.tolik@bk.ru
117
