CC BY
137УДК 340
РАЗВИТИЕ ПАРТИЙНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ (КОНЕЦ XX - НАЧ. XXI ВВ.)
НИКИФОРОВ Александр Юрьевич
кандидат политических наук, доцент кафедры политологии и истории Института права ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет», г. Уфа, Россия E-mail: alieksandr.nikiforov. [email protected]
Правовой статус политических партий и развитие партийного законодательства. Особенности развития законодательства о политических партиях и правовой статус партий в России в конце XX - нач. XXI вв. Незыблемая однопартийная система не позволяла думать о возможности появления каких-либо политических партий и о выработке норм регулирования взаимоотношений с ними. Это определялось и характером господствовавшего в российском обществе правосознания, положением дел в области политических и правовых теорий, концепций о государственном устройстве, о политической системе; степенью разработанности конституционного права и характером его отношения к партийной системе. Состояние отечественной теории конституционного (государственного) права в части правового регулирования отношений, связанных с политическими партиями.
Ключевые слова: партийное законодательство, Федеральный закон «О политических партиях», партийные системы, правовой статус политических партий.
THE DEVELOPMENT OF PARTY LEGISLATION IN RUSSIA (THE END OF XX -THE BEGINNING OF XXI)
NIKIFOROV Alexander Yuryevich
candidate of sciences (political sciences), assistant professor of the chair of political science and history of the Institute of Law of the FBSEIHPE "Bashkir State University", Ufa, Russia E-mail: alieksandr.nikiforov. [email protected]
Legal status of political parties and development of party legislation. Special aspects of the legislation of political parties and the legal status of parties in Russia in the end of XX - the beginning of XXI. Strong one-party system did not allow thinking of emergence of any political parties and elaboration of regulation norms for the relationship with them. This was determined by the character of the leading legal consciousness of the Russian society as well as by the situation in the sphere of political and legal theories, concepts on state structure; the status of the constitutional law and its relation to the party system. The condition of the national theory of the constitutional (state) law in terms of legal regulation of relations, connected with political parties.
Key words: party legislation, the Federal Law "On political parties", party systems, legal status of political parties.
В современном обществе политические партии, партийные системы, являясь существенным структурным элементом демократической политической системы, функционируют на прочной конституционно-правовой базе. В конце XX века большинство европейских стран имели развитую систему партийного законодательства. Эта система включала в себя: нормы конституции, определяющие конституционный правовой статус политической партии; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры; федеральные и региональные нормативные правовые акты. В России в конце 80-х - начале 90-х гг. собственно партийного законодательства фактически не существовало. Правовые предпосылки для участия граждан в общественно-политической жизни предусматривались в рамках гражданского законодательства, в законах о выборах. Незыблемая однопартийная система не позволяла думать о возможности появления каких-либо политических партий и о выработке норм регулирования взаимоотношений с ними. Это определялось и характером господствовавшего в российском обществе правосознания, положением дел в области политических и правовых теорий, концепций о государственном устройстве, о политической системе; степенью разработанности конституционного права и характером его отношения к партийной системе. В общественном сознании россиян прочно закрепились такие коммунистические установки политического мировоззрения, как всесильность государства; общая воля, формируемая и реализуемая одной партией, одним вождем - харизматической личностью; несокрушимость установившегося социалистического государственного строя. Россияне до конца 80-х гг. пребывали в правовом, политическом и конституционном поле, выраженном в ст. 6 Конституции СССР: ядром политической системы является Коммунистическая партия Советского Союза - руководящая и направляющая сила советского общества [1] КПСС провозгласила себя единственной возможной в обществе партией, авангардом всего народа.
С отменой ст. 6 Конституции СССР ускорился процесс распада советской политической системы, социалистической государственности. Вместо однопартийности развилась безбрежная, бесформенная многопартийность, которая оказалась в правовом вакууме. Да и весь т.н. «демократический
транзит», «либеральное реформирование» не имели необходимой конституционно-правовой основы. Российское конституционное право в системе норм, устанавливающих порядок образования государственной власти, компетенцию, порядок и формы ее деятельности, не находило места для партийной системы. Среди ученых-правоведов, обративших внимание на то, что в систему российского конституционного права должно включаться и избирательное право, были М.В. Баглай, К.В. Арановский, А.Е. Постников [2, с. 30].
Более определенно о «праве общественных институтов», «партийном праве» говорилось в работах Ю.А. Тихомирова, Ю.А. Юдина. Они считали, что партийное право является такой же подотраслью конституционного права, как и избирательное и парламентское право. Но последнее по своему характеру является комплексным, включает в себя как конституционно-правовые, так и иные нормы [3, с. 6]. Комплексный характер партийного права заключается в том, что оно включает в себя не только конституционно-правовые, но и социальные, партийно-политические нормы, поскольку партии - важнейший социальный, политический институт как гражданского общества, так и политической системы. Помимо этого, правовая регламентация политической партии, кроме конституционно-правовых норм, включает и другие отрасли публичного права (избирательное, финансовое, судебное). В работе Ф.М. Раянова обосновывается необходимость отлаживания взаимоотношения общества и государства [4]. Такое состояние отечественной теории конституционного (государственного) права, лишь 90-е годы начавшей признавать необходимость правового регулирования отношений, связанных с политическими партиями, сказалось и на нормотворческом процессе.
Разработкой закона о политических партиях в России стали заниматься практически с 1988 года, когда постепенно начала разрушаться монополия КПСС. В октябре 1990 года был принят Закон СССР «Об общественных объединениях», который вступил в силу с 1 января 1991 г. В нем были определены общие положения, порядок образования, права и условия работы общественно-политических объединений, контроль за их деятельностью, характер их международных связей. Это был единственный такого рода закон, допускающий возможность функционирования других (кроме коммунистической) политических партий [5, с. 20]. Политические партии шли в общем потоке общественных объединений, общественных организаций наравне с профессиональными, спортивными, культурными и пр. Самостоятельный правовой статус политических партий закон не определил. Но в отличие от других общественных объединений, согласно ст. 6 общесоюзные политические партии должны были иметь не менее 5 тыс. членов, а ст. 9 запрещала членство иностранных граждан и лиц без гражданства [6, ст. 9]. В этом законе определены задачи политических партий и формы их участия в избирательном процессе. Основные принципы избирательного процесса рассмотрены в работе
A.Ю. Никифорова [7]. Этот закон действовал в Российской Федерации до мая 1995 г., когда был принят Федеральный закон «Об общественных объединениях».
Конституция РФ 1993 г. не содержит ни одного положения о политических партиях, последние вливаются в общее понятие «общественные объединения». Конституция провозгласила лишь принцип многопартийности [8, ч. 3 ст. 13] и закрепила основы правового статуса, общие для всех общественных объединений, не выделяя партии. Принятие Федерального закона «Об общественных объединениях» (1995 г.) не оказало существенного влияния на состояние партийного законодательства в России. Законодатели еще не осознали или не захотели увидеть особое место и роль политических партий в отношениях гражданского общества и государства. Законы о политических партиях еще не выделяются из общего закона об общественных объединениях, тогда как во многих странах мира существует самостоятельное партийное законодательство.
Среди исследователей и разработчиков закона о политических партиях не было единогласия, существовало множество разных, порой противоположных, подходов к вопросу правового регулирования деятельности политических партий. Не проявляли заинтересованности в решении этой проблемы и политические силы, стоявшие у власти, пытаясь регулировать процесс допуска партий во властные структуры через законы об избирательной системе, о выборах. Поэтому несколько проектов закона о политических партиях, подготовленных в эти годы в Государственной думе, так и не обрели силу закона. В этих условиях плачевной оказалась и судьба проекта закона «О партиях», разработанного членом КПРФ
B. Зоркольцевым. Проект закона обсуждался и был принят в третьем чтении в Государственной думе 8 декабря 1995 года. Однако 7 февраля 1996 года Совет Федерации отклонил этот документ. Согласительные процедуры по совершенствованию законопроекта не привели к положительному результату. Согласительная комиссия фактически так и не приступила к работе из-за позиции сената.
Новые импульсы по разработке партийного законодательства были приданы в 2000 году. Думские партийные фракции подготовили свои варианты закона «О политических партиях» от КПРФ (В. Зоркольцев), «Единства» (А. Чуев), «Яблока» (А. Шишлов). Свой вариант закона написала рабочая группа при Центральной избирательной комиссии (руководитель группы и автор проекта Е. Дубровина). Последний был инициирован президентом В. Путиным, он и внес на рассмотрение Нижней палатой. Распоряжением В. Путина председатель ЦИК А. Вешняков был назначен представителем главы государства при рассмотрении законопроекта в парламенте. После бурных дискуссий в комитетах и фракциях на пленарном заседании в первом чтении был принят президентский проект, представленный первым в порядке поступления. Главную цель его появления А.Вешняков сформулировал следующим образом: проект будет стимулировать деятельность партий в регионах и влиять на оздоровление избирательного процесса, сделает деятельность партий прозрачной.
О. Шеин, В. Рыжков, С. Юшенков, представляя варианты своих фракций, упор делали не на достоинства своих проектов, а на недостатки президентского варианта: регламентацию численности партии не менее 10 тыс. членов; государственное финансирование, что приведет, с их точки зрения, к зависимости партий от государства; прекращение деятельности региональных партий; запрет на создание партии по социальной, профессиональной и религиозной принадлежности. Особую озабоченность у оппонентов президентского проекта вызывала облегченная, на их взгляд, возможность ликвидировать партию или приостановить ее деятельность.
При всех достоинствах президентского варианта, который и был принят Государственной думой в первом чтении, он действительно был еще недостаточно совершенен по ряду положений. Так, вызывало возражение установление только одного уровня партий - общероссийского. А почему не могут быть межрегиональные и региональные политические партии? Запрет на создание партии по социальной, профессиональной, религиозной принадлежности не согласуется с конституционными правами и свободами граждан. Недостаточно проработан вопрос о критериях государственного финансирования партий. В процессе доработки эти спорные положения, к сожалению, не были учтены.
ФРГ, имеющая на сегодняшний день наиболее разработанное партийное законодательство, приняла «Закон о политических партиях» только в 1967 г., через 20 лет с момента возникновения этой проблемы. Он был призван регулировать конституционно-правовой статус партий, их цели и задачи, принципы внутренней организации, механизмы и процедуры участия в выборах и т.д. Закон 1967 г. был обновлен и дополнен в 1988 г. В нем уточнены задачи политических партий, их конституционное положение, общие положения об органах власти, принципах выдвижения кандидатов и финансирования партий. Во Франции, Швейцарии, Австралии, Канаде, США (на федеральном уровне) нет специальных законов о партиях. Их правовой статус регулируется положениями конституции или законами о союзах, согласно которым любая группа граждан имеет право объединяться в партии, как на общенациональном, так и местном уровнях. Эти законы часто достаточно объемистые, они предписывают даже чисто партийные процедуры - правила избрания делегатов на партийные съезды, сроки и порядок их проведения, процедуры избрания партийных органов и т.п. [9, с. 282]. В большинстве стран мира, включая и развивающиеся, во второй половине XX века предметом правового регулирования являлся весь комплекс вопросов, связанных с образованием, деятельностью, организацией политических партий. Их правовая институализация осуществлена в 90 годы и в странах Центральной и Юго-Восточной Европы. Среди немногих современных демократических государств, конституции которых не включают специальных положений о политических партиях, остается Россия [10, с. 20]. В 90 годы не было в России и специального Федерального закона о политических партиях.
На этом основании неверно было бы делать вывод, что правовой статус политических партий в России в 90 годы был совсем не разработан, он регламентировался законом «Об общественных объединениях», избирательным законодательством, нормами обычного и парламентского права. Видимо, можно говорить о неполноте, достаточности объема правовой регламентации партий, неразработанности четких правил вхождения партий во власть, об отсутствии регламентации деятельности правящей партии и т.п. Тем не менее, отсутствие специального закона о политических партиях, определяющего их правовой статус в наиболее полном объеме, явилось крупным препятствием в формировании партийной системы в 90 годы.
Во многих странах детальная регламентация правового статуса политических партий осуществляется в специальном законе о политических партиях. Последний «является в настоящее время преобладающей формой их юридической институализации. Такой закон дает возможность определить правовой статус с учетом специфики этого вида общественных объединений» [10, с. 27]. И дело не толь-
ко в специфике партии, ибо каждое общественное объединение является таковым. Главное заключается в том, что в демократическом обществе политическая партия - это один из основных её политических институтов. Деятельность партии охватывает и гражданское общество, и органы государственной власти. Она является высшей формой общественно-политического объединения граждан. Объективное предназначение партии - формирование и выражение воли народа, общества. Однако Россия в 90-е годы жила без закона о политических партиях.
Политические партии России первое пятилетие 90-х гг. жили по общесоюзному, а второе пятилетие - по федеральному закону «Об общественных объединениях». Последний установил явочно-регистрационный порядок приобретения общественными объединениями (политическими партиями) России легального статуса, который предполагает свободное, без предварительного разрешения, создание общественных объединений с последующей государственной регистрацией для получения права юридического лица, либо функционирование без таковой [11 с. 136].
Новый этап в развитии российских политических партий, формировании партийной системы начался с принятием в 2001 году федерального закона «О политических партиях». Федеральный закон «О политических партиях», явился важным правовым актом в развитии российского партийного законодательства. Исходя из конституционного принципа о признании в Российской Федерации политического многообразия, многопартийности, в преамбуле закона отмечено, что государством: а) гарантируется равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач; б) обеспечивается соблюдение прав и законных интересов политических партий.
Предметом регулирования Закона определены общественные отношения, связанные с реализацией гражданами РФ права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации партий.
Впервые в российском законодательстве в Законе дано нормативное определение политической партии: это «общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдума, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления» [12, ст. 3, гл. I]. Федеральный Закон о политических партиях был принят через 10 лет с момента возникновения реальной необходимости регулирования общественных отношений в условиях перехода от монопартийности к многопартийности. В нем нашли отражение многие принципиальные вопросы, связанные с нормативным определением партии, принципов деятельности, целей и задач, выявлением квалификационных признаков партии как политического института. На основе фиксации этих общих методологических, теоретических положений, предметом правового регулирования специального закона явился целый комплекс вопросов, связанных с образованием, деятельностью, организацией политических партий. Правовая основа институализации политических партий была приведена в стройную систему. Она вобрала в себя опыт партийного законодательства европейских стран, и практический опыт функционирования политических партий России. Предметное регулирование общественных отношений, связанных с реализацией гражданами РФ права на объединение в политические партии, особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации партий, осуществленные в законе «О политических партиях», имело принципиально важное значение в развитии партийного законодательства, способствовало упорядочению системы политических партий. Оценка закона политиками и учёными была неоднозначной. Критики увидели в нём директивное ограничение количества политических партий, ограничение политического статуса, установление государственного контроля внутрипартийной жизни, ущемление прав граждан регионов на политическое объединение. Как и любой акт публично-правового регулирования закон «О политических партиях» содержит определённые требования, ограничивающие свободу создания и деятельности партий. Но эти ограничения распространяются на все общественные объединения и направлены на достижение необходимых современной власти целей.
В серии реформ 2000 гг. внесены значительные изменения в федеральное и региональное избирательное законодательство, утверждены новые варианты законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др. Партийное законодательство 2000-х гг. способствовало проведению политических реформ, направленных на укрепление федеративных отношений, «вертикали власти», ограничение автономии региональных элит.
Объединение центристских сил в новые партийные структуры, использование тактики временных союзов и привлечение на сторону пропрезидентского большинства других политических партий, лояльных бизнес-структур, - позволило укрепить федеральную власть, президентскую власть, консолидировать в определенной мере политический класс.
Основные параметры правового статуса политических партий за последние годы определились. Конечно, российское законодательство будет развиваться с точки зрения масштабности, четкости, детализации. Главной и неотложной задачей является решение проблемы определения полномочия политических партий в органах государственной власти, прежде всего в представительных и исполнительных, чтобы партии могли реально участвовать в формировании и реализации воли народа, общества. Необходимо совершенствовать законодательную базу для полноценного функционирования эффективной, конкурентной партийной системы.
Библиографические ссылки
1. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических республик. М., 1977.
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для юрид. вузов и факультетов. М.: ИГ, Норма Инфра М., 1998.
3. Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права. Государство и право. М., 1998. №7. С. 6-7.
4. Раянов Ф.М. Сущность правового государства: историко-цивилизационный подход.. Правовое государство: теория и практика. 2012. № 4 (30). С. 8-11.
5. Никифоров Ю.Н., Никифоров А.Ю. Статус политических партий в постсоветской России: особенности формирования, типология, тенденции развития. Уфа: Восточный университет, 2002. 124 с.
6. Федеральный закон «Об общественных объединениях». Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930.
7. Никифоров А.Ю. Принципы избирательного политического субпроцесса. Вестник Башкирского университета. 2014. Т. 19. № 1. С. 215-219.
8. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
9. Политические партии в условиях демократии. Роль и функции партий в политической системе ФРГ. Издатели: Й. Тезинг и В. Хофмайстер. Фонд Конрада Аденауэра. Пер. с немец. 1995. 557 с.
10. Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М.: Изд. группа «Форум». ИНФРА. Москва, 1998. 284 с.
11. Никифоров Ю.Н., Никифоров А.Ю. Политические партии современной России: эволюция многопартийности и статуса партий. Уфа: РИЦ БашГУ, 2008. 168 с.
12. Федеральный закон «О политических партиях ». Собрание законодательства РФ. 2001. № 95-ФЗ.
References
1. The Constitution (Fundamental Law) of the Union of Soviet Socialist Republics. M., 1977.
2. Baglaï M.V. Constitutional law of the Russian Federation: the textbook for jurid. schools and faculties. M.: IG Infra Norma M., 1998. P. 30.
3. Tikhomirov Y.A. Development of the theory of constitutional law. State and right. M., 1998. №7. P. 6-7.
4. Ryan F.M. The essence of the rule of law: the historical and civilizational approach.. State of Law: Theory and Practice. 2012. № 4 (30). P. 8-11.
5. Nikiforov Y.N. Nikiforov A.Yu. The status of political parties in post-Soviet Russia: features of the odds-ming, typology, development trends. Ufa: Eastern University, 2002. 124 with
6. The Russian Federation. Federal Law "On Public Associations". Meeting of the legislation of the Russian Federation. 1995. № 21. St. 1930.
7. Nikiforov A.Yu. The principles of the electoral political subprocess. Bulletin of Bashkir Université-ta. 2014. T. 19. № 1. P. 215-219.
8. The Constitution of the Russian Federation. M., 1993.
9. Political parties in a democracy. The role and function of parties in the political system of Germany. Izdat-Do: Y. Te-zing and V. Hofmayster. Konrad Adenauer Foundation. Trans. a German. 1995. 557 p.
10. Yudin Y.A. Political parties and the right in a modern state. M. : Ed. group "Forum". INFRA. Moscow, 1998. 284 p.
11. Nikiforov Y.N. Nikiforov A.Yu. Political parties of modern Russia: the evolution of a multiparty system and the status of the parties. Ufa: RIC BSU, 2008. 168 p.
12. The Federal Law "On political parties". Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2001. № 95-FZ.
Дата поступления: 23.06.2015 Received: 23.06.2015
