CC BY
110
УДК 342(470)(072.8)
Т.В. Троицкая
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ УСЛОВИЙ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИИ
Введение: механизм организации и функционирования политических партий является показателем уровня демократического развития государства. Реализация основополагающих принципов деятельности политических партий является необходимым условием легитимности выборных органов публичной власти и должностных лиц. Цель: на основе комплексного анализа организационных и правовых особенностей формирования и функционирования политических партий в России сформировать тенденции исторического трансформирования требований, предъявляемых к политическим партиям, а также перспективы их развития. Методологическая основа: совокупность методологических приемов и способов научного познания, осуществлялся анализ теоретических, практических и правовых аспектов требований, предъявляемых к политическим партиям. Статья подготовлена с применением исторического, сравнительно-правового, системного, функционального методов научного познания, а также метода анализа и синтеза. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно несовершенства российского законодательства с точки зрения требований, предъявляемых к политическим партиям в России. Вывод: государственное регулирование деятельности политических партий в России должно быть направлено на поддержку политической конкуренции, развитию демократии и гражданского общества, с одной стороны, и обеспечение государственной безопасности — с другой.
Ключевые слова: законодательные требования к политическим партиям, политические партии, члены политических партий, региональные отделения политических партий.
T.V. Troitskaya
FORMATION AND DEVELOPMENT OF ORGANIZATION AND ACTIVITY CONDITIONS OF POLITICAL PARTIES IN RUSSIA
Background: the mechanism of organization and functioning of political parties is an indicator of the level of the state democratic development. The implementation of the fundamental principles of political parties is a necessary condition for the legitimacy of the elected bodies of public authorities and officials. Objective: on the basis of a comprehensive analysis of the organizational and legal features of the formation and functioning of political parties in Russia to shape a trend of historic transformation of the requirements for political parties, as well as prospects for their development. Methodology: a set of methodological techniques and methods of scientific knowledge, the analysis of theoretical, practical and legal aspects of the requirements for political parties. The article is prepared with the use of
© Троицкая Татьяна Викторовна, 2019
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: Troiskaya@yandex.ru © Troitskaya Tatyana Viktorovna, 2019
Candidate of law, Associate professor, associate professor, Constitutional law department (Saratov State Law Academy) 269
historical, comparative legal, systemic, functional methods of scientific knowledge, as well as the method of analysis and synthesis. Results: the author's position on the imperfection of the Russian legislation in terms of the requirements for political parties in Russia is argued. Conclusion: state regulation of the activities of political parties in Russia should be aimed at supporting political competition, the development of democracy and civil society, on the one hand, and ensuring state security — on the other.
Key-words: legislative requirements for political parties, political parties, members of political parties, regional branches of political parties.
Политические партии являются основополагающим общественным институтом, участвующим в осуществлении государственной власти в стране и являющимся индикатором ее демократического развития. «Главной формой политического многообразия является многопартийность. Институт многопартийности имеет положительные оценки в процессе развития демократизации государственно организованного общества» [1, с. 322]. Посредством функционирования многопартийности осуществляется взаимодействие гражданского общества и государства и формирование воли народа в осуществлении государственной власти.
При условии функционирования в стране реально демократического политического режима, политические партии формируются посредством самоорганизации активных слоев общества, как правило, с целью участия в избирательных кампаниях. К примеру, Конституция США, принятая 16 сентября 1787 г., вообще не упоминала о политических партиях, которых, на тот исторический период, в Америке, не было. Более того, отцы-основатели молодой республики выступали против деления общества на партии. Вместе с тем демократические механизмы проведения выборов в стране способствовали их образованию, при отсутствии конституционно-правового регулирования. Таким образом, Федералистская партия США возникла в далеком 1792 г., а ее представитель Дж. Адамс стал первым партийным президентом США [2, с. 56]. Подобная ситуация складывалась в Великобритании, где Консервативная партия была основана в 1834 г., а Лейбористская в 1900 г. как Комитет рабочего представительства. Данные примеры свидетельствуют о формировании политических партий без регулирующего участия и влияния государства в этом процессе.
Если говорить о специальных законах, принятых на основании демократических конституционных норм и регулирующих статус политических партий, то, как правило, в государствах с развитыми демократическими традициями, подобные законы отсутствуют. На примере рассмотренных стран мы видим, что в США до сих пор отсутствует закон о политических партиях на федеральном уровне, в Великобритании он был принят только в 2000 г. В данном случае деятельность политических партий осуществляется на основе общих демократических принципов и многолетних государственных традиций, а с точки зрения правового функционального регулирования и нормами избирательного законодательства.
Обратная ситуация складывается в государствах с недавними демократическими традициями, к которым относится и Россия. В таких странах не исключены примеры формирования политических партий при поддержке государства или при его непосредственном участии. Следовательно, возникает необходимость четкого правового закрепления элементов их правового статуса, включая органи-
зационные и функциональные требования. С точки зрения зарубежного опыта, подобные законы приняты, к примеру в ФРГ (1967 г.), Португалии (1974 г.), Австрии (1975 г.), Испании (1978 г.), Бразилии (1979 г.), Болгарии (1990 г., 2004 г.) [3].
Россия прошла непростой путь становления партийной системы, являющейся частью ее политической жизни. Ее современное развитие на постсоветском пространстве началось в начале 1990-х гг., и было связано с либерализацией политической системы страны в целом. Под политическим плюрализмом, который стал центральным элементом обновленной партийной системы, следует понимать «закрепленную правом возможность каждого человека выражать собственные политические убеждения» [4, с. 102]. Для посттоталитарного государства политический плюрализм — это центральный элемент строительства демократии.
Политический режим советского прошлого не способствовал развитию политического плюрализма. Руководящая роль коммунистической партии, закрепленная в ст. 126 Конституции СССР 1936 г., предусматривающей объединение активных граждан из числа рабочего класса во Всесоюзную коммунистическую партию и представляющую передовую и руководящую ячейку трудящихся1 и ст. 6 Конституции СССР 1977 г., признающую Коммунистическую партию руководящей силой советского общества и ядром его политической системы2, была отменена только в 1990 г. 5 февраля 1990 г. на расширенном пленуме ЦК КПСС М.С. Горбачев выступил с заявлением о необходимости введения поста президента СССР, отмены ст. 6 Конституции СССР 1977 г. о руководящей роли КПСС и установлении многопартийной политической системы.
Новая редакции ст. 6 Конституции СССР 1977 г. и соответственно ст. 6 Конституции РСФСР 1978 г. предоставляли в целом политическим партиям и другим общественным организациям участвовать в выработке политики государства, в управлении государственными и общественными делами
Помимо конституционного закрепления политического многообразия, правовой основой деятельности политических партий в постсоветской России был закон от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях»3, который положил начало процессу закрепления организационных и функциональных требований к данной форме создания общественного объединения. Статья 8 указанного закона предусмотрела требование к численному составу в целом общественного объединения «Общественные объединения создаются по инициативе не менее десяти граждан». По сравнению с другими общественными объединениями, политические партии не могли создаваться другими общественными объединениями. Анализ указанного закона позволяет сделать вывод о закреплении организационных требований к политическим партиям, вместе с тем, требования, связанные с деятельностью политических партий отсутствовали, т.к. закон не предусматривал обязанности политических партий и специальных оснований для их ликвидации.
1 См.: Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверж- £3 дена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических ш Республик от 5 декабря 1936 г.). URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1936/ red_1936/3958676/chapter/8c635a6adbf5951fcb0f9e5ed6429908/ (дата обращения: 02.03.2019).
2 См.: Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.). URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1977/red_1977/5478732/ (дата обращения: 02.03.2019).
3 См.: Закон СССР от 9 октября 1990 г. № 1708-1 «Об общественных объединениях» // ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. № 42, ст. 839. 271
Следующий этап функционального развития политических партий был связан с принятием Конституции 1993 г. и в последующем принятием Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», который не вообще не содержал требований к численному составу политических общественных объединений4! В рамках данного исторического периода, действовали конституционные требования и ограничения в отношении общественных объединений, распространяющиеся и на политические партии. Так, в соответствии со ст. 13 Конституции РФ «Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни»5! Курочкин А.В. отмечает: «В 1990-х гг. вообще отсутствовали какие-либо правила, регламентирующие для партий и иных объединений условия использования тех или иных избирательных технологий» [5, с. 92].
Впервые в России специальный закон о статусе политических партий был принят в 2001 г.6Я в соответствии с которым политические партии должны были соответствовать следующим требованиям:
численный состав политической партии в целом — не менее 10 тыс. членов политической партии;
региональные отделения — в более половине субъектов РФ; численный состав региональных отделений — не менее 100 членов для половины субъектов РФ, в остальных — не менее 50 членов;
нахождение руководящих органов политической партии и ее региональных отделений на территории России.
Никогда ранее подобные требования не закреплялись на уровне федерального закона в России. Более того, помимо организационных требований (численный состав, наличие региональных отделений и руководящих органов на территории Российской Федерации), предъявляемых к политическим партиям, федеральный закон впервые предусмотрел функциональные требования, связанные с установлением обязанностей политических партий и оснований для приостановления их деятельности и их ликвидации. Обязанности, закрепленные в ст. 27 федерального закона, были направлены на осуществление контрольных функций за деятельностью политических партий со стороны регистрирующих и избирательных органов, к примеру, допускать представителей данных органов на мероприятия, информирование их о численном составе. Вызывает интерес положение федерального закона относительно участия политических партий в выборах различного уровня. С одной стороны, в соответствии со ст. 36 федерального закона предусматривалось право политических партий участвовать в выборах, с другой стороны, неучастие политических партий в выборах в течение 5 лет являлось основанием для их ликвидации.
4 См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21, ст. 1930.
5 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ)) // Российская газета. 2009. 21 янв.; 2014. 7 февр.
6 См.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // Собр. 272 законодательства Рос. Федерации. 2001. № 29, ст. 2950.
В декабре 2004 г. в Федеральный закон «О политических партиях» были внесены принципиальные изменения в отношении их численного состава. Так, минимальное требование к численному составу политической партии было увеличено до 50 тыс. членов политической партии, причем региональные отделения, созданные в половине субъектов Российской Федерации, должны иметь в своих членах не менее 500 чел. В остальных не менее 250 членов данной политической партии. Соответственно политические партии, зарегистрированные на тот момент в России, должны были в течение года привести свой численный состав в соответствии с требованием Федерального закона, либо перерегистрироваться в другие формы общественного объединения, или ликвидироваться7. Безусловно, данные поправки не могли не привести к сокращению числа политических партий в России. Если на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в 2003 г. участвовало 39 политических партий, то в 2007 г. 11 политических партий из 15 официально зарегистрированных [6, с. 92].
Изменившиеся требования относительно численного состава политической партии были оценены Конституционным Судом РФ. В Постановление от 1 февраля 2005 г. Конституционный Суд РФ признал не противоречащими Конституции Российской Федерации требования о минимальном численном составе в отношении политических партий8! Данное решение было обосновано выводом о том, что политическая партия представляет собой особый вид общественного объединения. Целью деятельности политической партии является участие в управлении делами государства.
Инициатором рассмотрения данного дела в Конституционном Суде Российской Федерации была Балтийская республиканская партия. В последующем по инициативе данной партии, нормы федерального закона о требованиях в отношении численного состава политических партий были рассмотрены Европейским Судом по правам человека. 12 апреля 2011 г. Суд вынес решение, в котором подчеркнул, что «любые действия, предпринятые против политических партий, учитывая их важную роль для надлежащего функционирования демократии, затрагивают как свободу на объединение, так и демократию в соответствующем государстве»9. В целом Европейский Суд не исключил возможность установления требований к минимальному численному составу политических партий, но в России, отметил Суд, данные требования слишком завышены.
В отношении основании для ликвидации политических партий, Европейский Суд указал, что такая мера может применяться только к тем партиям, которые используют незаконные или недемократические методы, подстрекают к насильственному изменению конституционного строя страны.
Предложения о сокращении минимального численного состава политических партий поступали еще задолго до решения Европейского Суда по рассматриваемому вопросу, а именно в 2008 г. в Послании Президента Федеральному Собранию
7 См.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. ш от 20 декабря 2004 г. № 168 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 29, ст. 2950; 2004. № 52, ч.1, ст. 5272.
8 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. // Российская газета. 2005. № 3693.
9 См.: Постановление Европейского Суда по правам человека от 12 апреля 2011 г. Дело «Республиканская партия России против России» [Republican Party of Russia v. Russia] (жалоба № 12976/07) (I Секция). URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70017370/ (дата обращения: 03.03.2019). 273
Российской Федерации глава государства озвучил такую необходимость. Данные изменения были внесены только в 2012 г., и в настоящее время политические партии должны включать в свои ряды не менее пятисот членов. В отношении региональных отделений требования о численном составе не предусмотрены10. В результате таких преобразований количество зарегистрированных партий в России возросло в несколько раз и по состоянию на май 2019 г. их количество 6111.
Казалось бы, либеральные преобразования в отношении численного состава политических партий не являются таковыми по своему содержанию. Резкая трансформация требований, предъявляемых к политическим партиям, негативно сказывается на ходе исторического развития и развития политических партий в целом. После изменений 2004 г. многие партии, зарождавшиеся в начале 1990-х гг., были вынуждены уйти с политической арены. К примеру, 3 апреля 2007 г. в соответствии с данным требованием Федерального закона по решению Верховного Суда России была ликвидирована Социально-демократическая партия России12. Таким образом, прерывалась цепочка современного развития российской партийной системы.
В отношении функциональных обязанностей, Федеральный закон, в настоящее время, продолжает детально регламентировать права и обязанности политических партий и их региональных отделений. Сегодня можно наблюдать увеличение срока до 7 лет, по истечению которого, политическая партия, не участвующая в выборах различного уровня, может быть ликвидирована.
Данное законодательное основание для ликвидации политических партий, в совокупности с практикой проведения выборов и процентном соотношении участия в них зарегистрированных политических партий позволяет сделать вывод о том, что в ближайшее время количество политических партий в России резко сократится. По прогнозам Института социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) зарегистрированных политических партий останется 2513.
Проведенное исследование организационных и функциональных требований, предъявляемых к политическим партиям и их законодательное закрепление, позволяет сделать вывод о том, что российская партийная система находится на первоначальном этапе своего развития. Развитое государство и общество предполагает минимальную степень законодательного регулирования требований к политическим партиям. Данный институт гражданского общества должен являться объектом регулирования законодательства об общественных объединениях, а с точки зрения их участия в ходе организации и проведения выборов, избирательным правом.
Более перспективным, с точки зрения государственного регулирования деятельности политических партий, в России является не закрепление условий регистрации рассматриваемого института гражданского общества, а установление функциональных пределов и ограничений условий в их деятельности и,
10 См.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. от 2 апреля 2012 г. № 28) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 29, ст. 2950; 2012. № 15, ст. 1721.
11 См.: Официальный сайт Министерства юстиции РФ. URL: https://minjust.ru/nko/gosreg/ partii/spisok (дата обращения: 30.05.2019).
12 См.: Бюллетень ВС РФ. 2007.
274 13 См.: Массовое вымирание партий // Газета.т. 2016. 23 авг.
как следствие, наступление ответственности за их несоблюдение, в т.ч., в форме приостановления деятельности и ликвидации.
Конституция РФ закрепляет первоначальные пределы свободы личности, а также границы деятельности общественных институтов. В соответствии со ст. 13 Конституции РФ пределами деятельности политических партий в России, как формы общественного объединения, является запрет на цели и действия, направленные на «насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни»14. На основе данного конституционного предела федеральным законодательством могут устанавливаться необходимые функциональные ограничения и условия деятельности политических партий в России, в том числе и в процессе проведения выборов. Сегодня Федеральный закон «О политических партиях» устанавливает ограничения в виде невозможности создания политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, из лиц одной профессии, а также их деятельности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах и др. Избирательным законодательством России устанавливаются условия и ограничения в деятельности политических партий, с точки зрения участия в формировании избирательных комиссий, формировании избирательных фондов, выдвижении кандидатов и списков кандидатов, форм осуществления предвыборной агитации и др.
В целом, функциональным пределам, ограничениям и условиям в деятельности политических партий России должны быть присущи следующие признаки: наличие специфических условий осуществления деятельности политических партий в целом и в рамках избирательного процесса;
обоснованное сужение объема правомочий политических партий; направленность на защиту общественных и государственных интересов; неотвратимость ответственности при соблюдении необходимых процессуальных требований;
государственная и общественная защита прав политических партий. В свою очередь, в основу установления функциональных пределов, ограничений и условий в деятельности политических партий должны быть положены следующие принципы: законность, обоснованность, соразмерность, ответственность и равноправие.
Государственное регулирование деятельности политических партий в России должно быть направлено на поддержку политической конкуренции, развитию демократии и гражданского общества, с одной стороны, и обеспечение государственной безопасности — с другой. Баланс государственных и общественных интересов — это стратегическая задача функционирования органов государственной власти в современных условиях политического развития России.
14 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ)) // Российская газета. 2009. 21 янв.; 2014. 7 февр. 275
Библиографический список
1. Борисовская Н.В. Многопартийность как необходимое условие современного парламентаризма // Известия Российского государственного педагогического ун-та им. А.И. Герцена. 2010. № 124. С. 320-324.
2. Василенко П.В. Демократическая партия США как важный компонент американской политической системы (краткий историко-политический экскурс) // Клио. 2013. № 3 (75). С. 56-60.
3. Ашкеров А.Ю., Бударигин М.А.., Гараджа Н.В., Данилов В.Н. Основы теории политических партий: учебное пособие. 2007. 264 с.
4. Соловьева Т.Н. Политический плюрализм в России как один из основополагающих признаков правового государства // Вестник Московского государственного областного университета. Сер.: История и политические науки. 2018. № 1. С. 100-110.
5. Курочкин А.В. Причины противоречий правовой институционализации политических партий в России // Вестник Воронежского государственного университета. Сер.: Право. 2017. № 4 (31). С. 88-93.
6. Амиантов АА. Современные политические партии России: цели их создания и деятельности // Вопросы политологии. 2017. № 4. С. 88-98.
References
1. Borisovskaya N.V. Multiparty System as a Necessary Condition of Modern Parliamentarism // proceedings of the Russian State Pedagogical University named after A.I. Hertsen. 2010. No. 124. P. 320-324.
2. Vasilenko P.V. Democratic Party of the USA as an Important Component of the American Political System (brief historical and political excursus) // Clio. 2013. № 3 (75). P. 56-60.
2 3. Ashkerov A.Yu., Budarigin M.A., Garadzha N.V., Danilov V.N. Fundamentals of the
? Theory of Political Parties. Textbook. 2007. 264 р.
Я 4. Solovyova T.N. Political Pluralism in Russia as One of the Fundamental Features of
the Rule of Law // Bulletin of the Moscow State Regional University. Series: History and | political science. 2018. No. 1. P. 100-110.
| 5. Kurochkin A.V. Causes of Contradictions of Legal Institutionalization of Political
f Parties in Russia // Bulletin of Voronezh state University. Series: Right. 2017. № 4 (31). >| P. 88-93.
I 6. Amiantov A.A. Modern Political Parties of Russia: the Purposes of Their Creation
I and Activity. Questions of political science. 2017. No. 4. P. 88-98.
n.
S
55
0
1 I CL CD U
a ra
и О
5S
О *
и ш О
и 01 CD
