CC BY
254
ПРАВО
И.Р. СУЛТАНОВ, кандидат политических наук, доцент, руководитель Центра изучения европейского права и европейской интеграции Башкирского государственного университета
Тел. +7-917-4794818; [email protected]
Статья посвящена актуальным вопросам международного права. Международные интеграционные организации играют все более существенную роль в развитии международного права. Особенно интенсивно внедрение новых институтов международного права происходит с развитием интеграционных объединений. Исследование рассматривает вопрос перспектив международного сотрудничества в контексте влияния на него интеграционных объединений.
Ключевые слова: международные интеграционные организации, сближение международного и национального права, экономическое межгосударственное сотрудничество, международные интеграционные процессы, европейское право.
Зарубежные исследователи справедливо отмечают, что «многие аспекты правовой интеграции СНГ в сравнении с ЕС недоразвиты, но ряд других обстоятельств делает интеграцию в СНГ более устойчивой, чем в ЕС» [1, с. 154]. Это дорогое признание, подтверждающее, что далеко не только правовые достижения влияют на уровень и успешность реальной интеграции. Как известно, именно экономическая составляющая образует основу международной интеграции. И даже недоразвитое правовое оформление не становится препятствием для всеохватных и устоявшихся экономических связей [2]. В СНГ интеграция строится не от договоров к экономике, а от экономики к праву. Видимо по этой причине, что бросается в глаза, учредительные договоры СНГ и даже ЕВРАЗЭС очень короткие и удовлетворяются всего 20-30-ю лаконичными статьями1. Тогда как соглашения западных интеграционных блоков представляют из себя тома. Так, только договор об учреждении Евросообщества содержит 314 статей, а еще десятки протоколов и деклараций к ним. Соглашение о НАФТА - более 2200 статей. Видимо органическое единство (СНГ), сложившееся естественным путем в рамках единого некогда государства, не требует столь высокой юридической конкретности и проработанности, как западные альянсы, идущие от формально-юридического единства к реальной интеграции (ЕС и НАФТА) [3].
Приоритет экономических интересов в деле объединения подтверждает и сам учредительный Договор стран СНГ о создании Экономического Союза, где в статье 26 мы находим, что государствами СНГ делается установка на «признание необходимости достижения единообразного регулирования экономических отношений» [4, с. 7475]. Там же предусмотрены и конкретные меры для членов Союза. К их числу относится «разработка модельных актов, регулирующих хозяйственные взаимоотношения»; и, еще более конкретно - «проведение работы по координации и сближению действующего национального законодательства...» [4, с. 78].
Но, как мы отмечали и в этом, поистине интеграционном соглашении, не обошлось без оговорок, которыми интеграционный потенциал соглашения оказался существен-
СООТНОШЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА И АКТУАЛЬНОСТЬ ПРОБЛЕМЫ В ЭПОХУ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
© И.Р. Султанов
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
1>сш
но снижен. Имеется в виду «осторожная» норма статьи 30-й, которой государствам нежелающим участвовать в интеграционных процессах в полном объеме, разрешалось принять на себя только часть обязательств, причем без объяснения причин. На примерах ЕС, СНГ, ЕВРАЗЭС, НАФТА, можно видеть, что диалектика внутрисоюзных отношений проявляется в том, что интеграционные шаги «наднациональных» структур встречают крайне осторожное отношение к себе со стороны государств - членов. Это отношение в ЕС получило название евроскептицизм. Он является реакцией на те или иные элементы глобализации и опасений утраты суверенитета.
Государства, вступая в состав интегрирующихся союзов, с одной стороны рассматривают интеграционные группировки как средство коллективной защиты от тех элементов глобализации, которые способны нанести ущерб национальным интересам. С другой стороны сами интеграционные сообщества уже по определению становятся активными проводниками основных идей глобализации. Как справедливо заключается В.М. Шумиловым, «региональная интеграция является проявлением глобальной тенденции. Она активно осуществляется на всех континентах, во всех «центрах экономической силы» - в Европе Северной Южной Америке Азии» [5, с. 180]. В этом - диалектика интеграционного движения.
Что касается культурной, языковой, «цивилизационной» [5, с. 180-181]. близости, то здесь преимущества СНГ очевидны. Видимо это последствия перехода единого государства к статусу международной организации, а не наоборот, как в ЕС - от разрозненных государств к более близкому конфедеративному союзу. Необходимо отметить, что в СНГ региональная правовая система еще сохранена [6]. В ЕС она лишь создается.
Экономическая взаимозависимость стран -членов также намного более велика, чем в ЕС. Всё это объективно влечет и правовое оформление либо на публичном (межгосударственном) либо, что значительно чаще, на частноправовом уровне, то есть хозяйственные соглашения между частными компаниями иными юридическим лицами. В СНГ, как мы уже ссылались на специалистов, «основным компонентом правового пространства являются именно национальные правовые системы и - пока в небольшом количестве - региональные международные договоры, которые в
принципе тоже должны действовать как часть национальной правовой системы» [7, с. 43].
Добавим, что по степени уже имеющейся близости национальных законодательств страны СНГ намного опережают ЕС в силу исторических причин. Государства бывшего Советского союза, имевшие единое законодательство и после распада СССР, уже в рамках СНГ развивают свои правовые системы примерно в одном направлении. Проблемы, с которыми сталкиваются новые государства, очень близки и находят в основном идентичные решения. Напомним, что переход на рыночные основы хозяйствования, приоритет частноправовых институтов, демонополизация экономики и т.п. требует аналогичных методов разрешения. Поэтому государства не только одинаково решают их, но и нередко заимствуют у наиболее продвинутых соседей. Интеграции правовых систем государств СНГ способствуют единые во многом сохранившиеся правовые традиции и само законодательство, например уголовное или трудовое. Специалисты отмечают, что «значительные отклонения от этих традиций (не имеющих идеологического налета) редки и, как правило, случайны - в силу спорадического влияния, оказываемого западными консультантами [8, с. 42] и находят мало сторонников среди профессиональных юристов» [7, с. 43]. Для унификации СНГ довольно активно использует издание модельных (рекомендательных) законодательных актов (Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ). Например, упомянем Хартию социальных прав и гарантий граждан независимых государств от 29 октября 1994 г., рекомендательный законодательный акт «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ» от 1 3 мая 1 995 г. и др.
Значительно смелее поступает ЕВРАЗЭС. Его учредительный договор не только заявляет о необходимости сближения национальных законодательств, но и конкретизирует их подведомственность. Вопросы «сближения, унификации национального законодательства Д.С. и приведения его в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС в целях реализации задач Сотрудничества» чётко отданы в ведение Межпарламентской Ассамблеи. Она, видимо по опыту СССР, управомочена разрабатывать «Основы законодательства в базовых сферах правоотношений» (с утверждением Межгоссоветом). И прямо установлено, что «типовые проекты», которые она
ПРАВО
принимает, становятся «основой для разработки актов национального законодательства».
В отличие от этих трех сообществ учредители НАФТА еще более конкретны в постановке целей и задач своей организации, в числе которых и сближение, и унификация законодательств государств-членов. Основными целями НАФТА, официально заявленными в соглашении об его образовании, являются: снятие барьеров в торговле и содействие свободному движению между странами товаров и услуг; установление справедливых условий конкуренции в рамках зоны свободной торговли; значительное увеличение возможностей для инвестирования в странах-членах соглашения; обеспечение эффективной защиты прав интеллектуальной собственности в каждой из стран; урегулирование экономических споров; создание перспектив будущего многостороннего регионального сотрудничества. Естественно, что все они требуют унификации национального права в перечисленных выше отраслях сотрудничества. Например, статья 302 (Ликвидация тарифов) обязывает каждое из трех государств унифицировать, т.е. «постепенно ликвидировать свои таможенные пошлины на товары.» [9]. Или норма статьи 309 (импортных и экспортных ограничений), запрещающая за некоторым исключением, «в какой-либо форме ограничения, требований экспортных цен и т.п. [ 10] Сближение как специально выделенная задача НАФТА не фигурирует в тексте договора, но предельно конкретно предписывается в каждой отрасли, где только предполагается тарифно-торговое сотрудничество.
При этом, нельзя не заметить, что запрещая государствам-членам дискриминацию внутри, т.е. в отношении взаимных товаропоставок и инвестиций, НАФТА устанавливает протекционистские правила против внешних производителей (в частности, в текстильной промышленности и автомобилестроении).
Международно-правовая практика знает немало способов сближения и унификации национальных законов. Например, «неофициальную ко -дификацию и унификацию правовых норм в международной экономической системе осуществляет, в частности, Международная торговая палата (создана в 1 920 году, находится в Париже). В частности, она разработала единые своды в разных отраслях (унифицированные правила и обычаи для документарных аккредитивов, правила по инкас-
со, Международные правила толкования торговых терминов - ИНКОТЕРМС» [11, с. 261]. В некоторых странах (Испания, Ирак, Украина) правила ИНКОТЕРМС введены как обязательные и включаются во внешнеторговые договоры.
Аналогичной деятельностью занимаются и региональные интеграционные организации, деятельность которых требует порой еще более глубокой унификации национальных правопорядков. Ясно, что успех интеграции был бы невозможен без сближения национальных законодательств и унификации правовых понятий, принципов и норм. Осуществляется она в интеграционных альянсах несколькими способами. Основной - это заключение традиционных межгосударственных соглашений и издание единых актов, требующих приведения к единообразию внутренних правил регулирования. В некоторых сообществах (например, в ЕС) такие акты наделяются даже повышенной нормативной силой по сравнению с типичными межгосударственными организациями.
Можно упомянуть, например, регламенты, директивы и «решения» ЕС. Весьма эффективны в деле сближения, гармонизации и унификации национальных норм межгосударственные суды интеграционных объединений. В Том же Евросообществе суд не раз указывал на несоответствие внутренней нормы интеграционной. Благодаря тысячам таких заключений и правотолкований за 50 лет были сформулированы важнейшие принципы Евросообщества, в частности верховенства европрава над национальным. Экономический Суд СНГ также вносит свою лепту в унификацию национальных законов, норм и понятий. Например, решение №С-1/14-96 от 11 сентября 1996 года по даче толкования понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец», решение № С-1/296 от 26 января 1996 года по толкованию ст. 6 Соглашения о взаимном признании прав на возмещении вреда и т.п.
Возможны и специальные процедуры, весьма эффективные в этом деле. Например, преюдициальная процедура в ЕС, означающая, что каждый национальный суд обязывается перед вынесением своего решения запросить суд Евросообщества о применимости в первоочередном порядке соответствующей интеграционной нормы. Другой пример - так называемое «прямое действие» европейских регламентов и «решений», благодаря ко -торому их унифицирующий результат достигается
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
1>сш
значительно быстрее, чем у традиционных дипломатических соглашений, требующих довольно длительной имплементации. Следующим способом полезным для сближения норм национального права следует причислить нормы и акты мягкого права. Это совместные программы, проекты, «стратегии», совместные хартии. С их помощью формулируются ориентиры, которые, как показывает практика ЕС, в дальнейшем получают свое уже юридическое закрепление. «Развитие международной жизни требует все более активного нормативного регулирования. Разработка соответствующих договоров занимает много времени. Поэтому на помощь приходят резолюции международных кон -ференций, являющиеся актами «мягкого права». Они быстрее формируются, государства соглашаются с ними легче, чем с жёсткими обязательствами по договорам» [12, с. 27].
Случается, что интеграционные органы берут за основу нового правового стандарта внутреннюю норму какого-то государства-члена. Это заметно облегчает «усвоение» и принятие остальными членами нового акта. У Еврокомиссии, как основного правотворческого органа, вошло в практику правило закладывать в основу интеграционного акта правила и правовые традиции как можно большего количества государств-членов. Это дает больше шансов, что она не окажется чувствительной для государств-членов и самое главное, не будет отвергнута ими на стадии голосования. А такое в практике случается не так уж редко. Скажем в качестве примера, что имплементационная дисциплина даже в ЕС оставляет желать лучшего.
Исследователь Ю. Кудрявец, справедливо отмечает, что «процесс совершенствования методов имплементации норм международных актов во внутреннее законодательство государств в настоящее время еще не завершен» [13, с. 63]. В процессе осуществления реализации и дальнейшего развития международной интеграции и сотрудничества появляются новые формы и способы имплементации, что обуславливает необходимость использовать опыт международной унификации, накопленный прежде всего Европейским экономическим сообществом и Союзом Независимых Государств.
Так, прибалтийские государства, лишь менее 10-ти лет назад вступили в Евросоюз, уже довольно массово нарушают единые для всех предписания. Только в отношении Эстонии Еврокомиссия
возбудила уже 16 дел о нарушениях [ 14] в результате того, что она не сумела своевременно принять 32 директивы Европейского союза. В целом же, по состоянию на январь 2007 года Эстонией не было принято 32 директивы. Даже наиболее концептуальные интеграционные директивы не всегда принимаются государствами надлежаще. Директивы об электричестве 1996г. и 2003 г. «Об общих правилах функционирования внутреннего рынка электроэнергии» не имплементированы правительствами вовремя. Та же судьба постигла и известную генеральную директиву о газе 2003 г. («Об общих правилах функционирования внутреннего рынка природного газа»). Все они содержат правовые установки и ориентиры общие для всех государств - членов. Однако далеко не все госу -дарства - члены проявили исполнительность и имплементировали ее до 1 июля 2004 года, как было заложено, а сделали это лишь под большим нажимом Брюсселя к 2006 году [15]. Примеры можно продолжить. Они дают основание заключить, что даже в таких передовых и наиболее успешных с точки зрения унификации группировках процессы сближения правовых систем происходят далеко не безоблачно. И здесь наиболее успешным оказывается то региональное сообщество, где налажена система контроля за их исполнением, где он возлагается не только на межгосударственные структуры, но и на сами государства и их внутренние органы, которые для наилучшей организации требовалось бы вплести в общую административную вертикаль. Неплохой пример для такой организации дела демонстрирует Европейское сообщество, где каждый административный уровень несет свою долю ответственности за имплементацию и реализацию самих целей интеграции. Многоуровневое правительство, как сегодня именуют эту вертикаль, начиная от регионов, затем национальных правительств и заканчивая брюссельскими структурами власти, смягчает противоречия типичные для отношений государств с органами всего альянса.
Тем не менее, несмотря на эти традиционные противоречия, право Евросообщества за десятилетия своей правотворческой активности «скопировало» целый ряд своих норм и принципов из права ФРГ. Назовем, например, т.н. принцип верности интеграционному союзу, берущий своё происхождение от национального принципа верности федерации. Другое правило также вошло благодаря суду
ЕС в число правовых материй ЕС - принцип верховенства интеграционного права над правом государств. Прообразом его также стал немецкий принцип статьи 31 немецкой Федеральной конституции, который гласит, что «федеральное право имеет преимущество перед правом земель» [1 6, с. 31]. Оттуда же и такие известные принципы федерализма в устройстве ЕС, как принципы субсидиарности (вспомогательности) или пропорциональности (достаточности).
Нельзя не остановиться и на другом источнике правовых норм и принципов, берущийся в основу региональных правовых стандартов. Это нормы Генерального соглашения о тарифах и торговле 1947 г. и соглашения ВТО 1995 г. К их числу следует отнести, например, национальные нормы о недиск-риминации товаров и услуг, поступающих из других
государств союза. В обязательном порядке унифицируются национальные нормы о конкуренции, правило национального режима для бизнеса из соседних государств, в частности, корпоративного права, неограниченного перемещения и провоза грузов через границы и т.п. Говоря коротко - это нормы, обеспечивающие свободное перемещение товаров, инвестиций, услуг и трудовых ресурсов. Все эти нормы почти без исключения можно найти и в учредительных соглашениях СНГ, ЕВРАЗЭС, договорах всех Евросообществ и, конечно НАФТА.
Иными словами, творчество в деле изобретения собственных, новаторских инструментов для сближения, гармонизации и унификации национальных норм и принципов ничем не ограничено и в интеграционных союзах успешно реализуется в самых разных формах.
Примечание
1 Имеется в виду только уставные акты, не включая протоколов и деклараций к ним, например: Протокол к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств от 21 декабря 1991 г., Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 г., Устав Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г., документы, узаконивающие иные институциональные формы сотрудничества, в частности, тот же Договор о создании Экономического Союза от 24 сентября 1993 г., Договор между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г., Договор об образовании Сообщества России и Беларуси от 2 апреля 1996 г., Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г., программные документы СНГ (Концепция экономического интеграционного развития Содружества Независимых Государств, одобрена Решением Совета глав государств Содружества от 28 марта 1997 г.), Соглашение о гарантиях прав граждан государств - участников Содружества независимых государств в области пенсионного обеспечения, заключенное 13 марта 1992 г., о трудовой миграции и социальной защите трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г., о сотрудничестве в области охраны труда от 9 декабря 1994 г., о порядке разработки и соблюдения согласованных норм и требований по охране труда к взаимопоставляе-мой продукции от 1 2 апреля 1 996 года, о порядке расследования несчастных случаев на производстве, происшедших с работниками при нахождении их вне государства проживания от 9 сентября 1994 г., о взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей от 9 декабря 1994 г., Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств от 29 октября 1994 г., и др.
Библиографический список
1. Katlijn Malfliet, The Commonwealth of independent states: towards supranationalism? // F.J.M.Feldbrugge, ed., Law in Transition.
2. См. Калачян К.К. Экономическая интеграция государств-участников Содружества Независимых Государств на фоне глобализации мировой экономики (международно-правовые проблемы). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М, 2003.
3. См. А.В. Архангельский. Международно-правовые основы обеспечения коллективной безопасности государств-участников СНГ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003.
4. Бюллетень международных договоров 1995. № 3. Октябрь.
5. В.М. Шумилов. Международное экономическое право// Московский журнал международного права № 2 (42), 2001.
6. Р.Ш. Давлетгильдеев. Международно-правовое сотрудничество государств-участников Содружества Независимых Государств в области труда и социального обеспечения. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 1998.
7. В.Н. Фисенко, И.В. Фисенко / Хартия сотрудничества в рамках Содружества независимых государств // Московский журнал международного права, 1993, № 3.
УЧЕНЫЕ
ЗАПИСКИ
8. Weitz R., Lucas M.R. // Цит. по раб. Фисенко В.Н., Фисенко И.В. Хартия сотрудничества в рамках Содружества независимых государств // Московский журнал международного права 1993, № 3.
9. Преамбула Договора об учреждении Евразийского экономического сотрудничества // http://www.tamognia.ru/ laws/law_657.html
10. Статья 7 Договора об учреждении Евразийского экономического сотрудничества.
11. Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА) (North American Free Trade Agreement, NAFTA) http://www.krugosvet.ru/enc/gumanitarnye_nauki/ekonomika_i_pravo/ html
12. Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА)> Текст Соглашения (НАФТАу/http:// translate.google.ru/translate
13. http://www.international.gc.ca/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/nafta-alena/texte/index.
14. Шумилов В.М. Международное право: учеб. - М.: ТК Велби, 2007.
15. Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть: учеб. Для студентов юрид. фак. и вузов / И.И. Лукашук; Рос. Акад. наук, Ин-т государства и права, Академ. правовой ун-т. - Изд. 3-е, перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер,
16. Ю. Кудрявец Некоторые проблемы реализации норм международных правовых актов во внутреннем праве государств// Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999, № 3.
17. «Еврокомиссия возбудила в отношении Эстонии 16 дел»// Regnum. 29 января 2007// http:// www.regnum .ru/ news/ 773327.html
18. Annual Report on the implementation of the Gas and Electricity Internal Market, Brussels, 5.1.2005. COM (2004)863 final, p.3.
19. Основной закон Федеративной Республики Германии// Конституции государств Европейского Союза. Под. Ред. Л.А.Окунькова. М.: Издательская группа ИНФРА М - Норма. 1997.
THE INTERRELATION OF THE INTERNATIONAL AND THE INTERNAL LAW AND THE ACTUALITY OF THE ISSUE IN THE GLOBALIZATION ERA
The article is devoted to the current issues of the international law. International integration organizations today are playing a more significant role in the development of the international law. The integration of new institutes of the international law is occurring more rapidly due to the development of the integration organizations. The research looks at the issue of the international cooperation prospects in the context of the influence of the integration associations upon it.
Key words: international integration organizations, the approximation of the norms of international and domestic law, interstate economic cooperation, international integration processes, European law, International law.
2007.
I.R. SULTANOV
