CC BY
1217
Научная дискуссия*
Соотношение международноправовых и национально-правовых регуляторов
Ю.А. Тихомиров
Выбор данной темы для научного обсуждения объясняется актуальностью проблем участия России в мировом сообществе. Наша страна прилагает громадные усилия для обеспечения национальных интересов в политической, экономической, социальной и иных сферах на основе обеспечения своего суверенитета. Эти цели достижимы в соответствии с общими целями мирового сообщества и региональных сообществ. Обеспечению сочетания интересов и согласованной деятельности служат национальное право и международное право. Глобализация в мире побуждает к поиску гармоничного сочетания национальных и международных регуляторов1.
1. Право в фокусе мировой динамики
История убедительно доказала необходимость права как важнейшего регулятора жизни человека, государства и общества. Внутригосударственное право дополняется с древних времен нормами, которые регулируют международные отношения. И дуализм права стал доминантой правового развития в мире, отражая основные стороны внутренней и внешней жизни людей и их объединений и организаций. Много веков две правовые системы развиваются в известной мере параллельно, оказывая влияние друг на друга. Но в последние полстолетия происходят крупные изменения в их соотношении ввиду процессов глобализации и многосторонней интеграции стран. Экономические, технологические2, торговые, гуманитарные, информационные связи становятся универсальными, побуждая к модернизации правовых сфер. И угрозы для мирового сообщества требуют соблюдения общих правил3.
В рубрику вошли материалы семинара «Методология поиска (выбора) оптимальных правовых решений», проведенного 26 июня 2012 г. по инициативе Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.
1 См. подробнее: Национальная идея России: «Моя страна должна быть, и должна быть всегда!», или о том, что должны делать власть и общество, чтобы это было так. М.: Научный эксперт, 2012.
2 См., например: Россия и мир. В поисках инновационной стратегии. М.: Издательский дом «Дело» РАНХ и ГС, 2011.
3 См. Глобальные угрозы миру. М.: Научный эксперт, 2011.
Исследователи вынуждены признавать трудности в реализации международных актов, особо выделяя «самоисполнимые» нормы. Влияет и состояние национального законодательства, его готовность к их восприятию. Об этом пишет американский ученый Эндрю Гузман в своей книге4. В то же время Сол Пиччотто признает, что переход от правления к управлению размывает четкую иерархию норм в условиях многоуровневого международного управления5. Так ли это?
Коренной вопрос развития всех государств заключается в трактовке суверенитета. В научной литературе сложились устойчивые его определения. Так, отмечается, что государство обладает суверенитетом, означающим возможность решать самостоятельно внутренние, а также внешние задачи с соблюдением общепризнанных норм международного права. Выделяются три главных свойства суверенитета: верховенство, единство государственной власти и независимость6. И в этом смысле именно суверенитет является конституционным принципом, основой конституционного строя. По сути дела, почти во всех конституциях закреплен принцип суверенитета народа и государства. Таковы преамбула Конституции РФ о возрождении суверенной государственности России, ст. 3 о многонациональном народе как носителе суверенитета и единственном источнике власти в Российской Федерации, о недопустимости присвоения власти в Российской Федерации.
Аналогичные нормы содержатся в конституциях иностранных государств. В Конституции Франции раздел I посвящен национальному суверенитету, который принадлежит народу и осуществляется им через своих представителей и путем референдума. Принцип Республики — правление народа, народом и для народа — выражен в стабильности власти, закона, выборной системе, а также в языке, гимне и флаге.
И в государствах Латинской Америки суверенитет признан основой страны. Так, Конституция Боливарианской Республики Венесуэла устанавливает, что Боливарианская Республика Венесуэла является свободной и независимой. Неотъемлемыми правами нации являются независимость, свобода, суверенитет, неприкосновенность, территориальная целостность и национальное самоопределение.
В нашей стране конституционные принципы суверенитета получают развитие и конкретизацию. В Гражданском, Бюджетном и Налоговом кодексах содержатся нормы о собственности и финансах как основе жизнедеятельности общества, государства и граждан. Земельный, Лесной и Водный кодексы, Федеральный закон «О недрах» регулируют использование и охрану природных ресурсов. Напомним, что и Уголовный кодекс охраняет государственные интересы. Вопрос заключается в том, в какой мере право способствует в этих сферах приоритету публичных интересов для обеспечения суверенитета страны. Опыт свидетельствует о колебании подходов к приватизации и национализации, к определению степени участия иностранных граждан и организаций в приоб-
4 Guzman A. How International Law Work. A Rational Choice Theory. Oxford University Press, 2008.
5 См.: Пиччотто С. Многоуровневое международное управление: на пути к созданию глобальной конституции // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 4.
6 См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 442445.
ретении и управлении собственностью, в частности применительно к стратегическим предприятиям. Курс государства на устойчивое социально-экономическое развитие отвечает национальным интересам России и интересам мирового сообщества.
Проводится в жизнь правило — государства вступают в международные организации и межгосударственные объединения, передавая им на правовой основе часть своих прав. Подчеркнем: в этом и заключается первичность суверенных прав и их обогащение за счет «членских» прав в международных структурах и получения гарантий обеспечения своих национальных интересов сквозь призму глобальных интересов и их гармоничного сочетания. Заинтересованность государств в успешном и согласованном решении таких всеобщих дел, как безопасность, энергетика, экология, продовольствие и др., означает признание своего рода субсуверенности прав, которые переданы международным структурам. В юридическом смысле оно выражается в процедурах имплементации международно-правовых норм, в обязательности их реализации, в приоритетах действия в случаях противоречий с национальными нормами7. Таков смысл п. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, принятая 24 сентября 1970 г. Резолюцией 2625 (XXV) на 1883-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, установила: «Создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом, являются формами осуществления этим народом права на самоопределение».
Принцип уважения прав человека и основных свобод реализован в таких международно-правовых актах, как Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека, а также в ряде других универсальных, региональных или двусторонних договоров.
Нужно откровенно признать: концепции и нормативные модели суверенитета в реальной действительности получают подчас иное выражение. Подвижные социально-экономические ситуации и динамичные интересы подчас побуждают игроков на публично-правовом поле к действиям, позициям и взглядам другой направленности и содержания. Исторический и современный опыт свидетельствует о разных формах выражения суверенных прав государств, зависящих как от их собственной позиции, так и от внешних курсов других государств и международных структур. Ведь в мировом сообществе все страны связаны столь тесными узами — экономическими, технологическими, экологическими и иными, — что абсолютизация их независимости носит скорее политико-юридический характер. И тем не менее...
7 См. подробнее: Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М.: Волтерс Клувер, 2006.
Обоснованием подобных действий служат некоторые новейшие теоретикоидеологические концепции. Отрицая роль «государства-нации», Римский клуб в 1960-1970-х гг. разработал сценарии мирового развития, которые предусматривали сужение объема суверенных прав государств, стирание их границ и постепенное усиление роли феномена «надгосударственности»8.
Немецкий ученый Юрген Хабермас обосновывает тенденцию «преодоления» национального государства. Спор идет о нормативном самопонимании демократического правового государства. К концу подходит национальное государство, а вместе с ним всякая форма политической социализации. Граждане погружаются в анонимную сеть отношений, в которой им приходится согласно тем или иным собственным предпочтениям делать выбор между порожденными системой вариантами. В этом постполитическом мире моделью поведения становится транснациональное предприятие. Конечной точкой является децен-трированное мировое сообщество, распадающееся на неупорядоченное множество самовоспроизводящихся и самоуправляемых функциональных систем.
Примерами крайнего отрицания суверенных прав служат разгром и прямой захват США и их союзниками Ирака и бомбардировки Белграда. Такие действия близки к понятию «агрессия».
В США выполнялся проект Школы права Нью-Йоркского университета и Института международного права и юстиции. Совместный вариант был проработан с Мертонским колледжем Оксфордского университета. Тема «Глобальное управление и глобальное административное право в международном правовом порядке». Отмечается, что глобализация и появление глобального управления трансформируют структуру международного права. Различие между внутригосударственным и международным правом становится менее обоснованным, мягкие формы создания норм становятся все более распространенными, суверенное равенство государств постепенно подрывается, и основание легитимности международного права все в большей степени ставится под сомнение.
Выносится вердикт: международное право устаревает из-за невычленен-ной, спонтанной системы юридической силы резолюций и решений Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН, признающих и не признающих их государств. Глобальный административный порядок означает более широкое, подвижное, отвечающее современным требованиям юридическое новообразование, гармонично вплетающееся в право, политику, экономику, культуру и другие сферы общественных отношений, которое не основано на суверенном равенстве государств, как международное право, но отличается транспарентностью, многофункциональностью и адаптированностью не только к публично-правовым, но и к частноправовым институтам9.
Как видно, подводится теоретический фундамент под любые произвольные действия на международной арене в интересах супергосударства и транснациональных корпораций.
В развитии внутреннего права государств наблюдаются такие типичные тенденции, как расширение отраслей законодательства, возрастание роли закона в общем объеме правового регулирования, периодическое изменение
8 Об этом подробнее см.: Будущее в настоящем. М., 1984.
9 См.: European Journal of International Law. 2006. Vol. 17. №. l.
уровней и методов регулирования (либеральных, рыночных, централистских и т. п.), укрепление гарантий прав и свобод человека и гражданина, обеспечение самостоятельности бизнес-структур, совершенствование правоохранительных институтов. Возрастает роль сравнительного правоведения как стимулятора интеграционно-правовых процессов. Правильно утверждается, что происходит замена стихийного правового развития сознательным, с опережением правовых образцов и попытками их догонять. Оправдан вывод о том, что наблюдается тенденция смещения акцентов права с сугубо внутренних вопросов к регулированию региональных и наднациональных вопросов10.
Крупные перемены происходят и в международном праве, где традиционная дихотомия «международное публичное право — международное частное право» дополняется тремя тенденциями. Одна отражает интенсивный процесс специализации и формирования и выделения отраслей, близких к отраслевой системе внутреннего права (образовательное, экологическое право и т. п.). Другая тенденция свидетельствует об интенсивном влиянии внутреннего права на создание в рамках международного права громадного нормативного блока, служащего как бы общей частью соответствующих отраслей и институтов внутреннего права. Обобщение последних приводит к формированию на их основе международных моделей и стандартов как ориентиров для «материнских» нормативных массивов.
Третья тенденция отражает две предыдущих и выражается в увеличении удельного веса так называемого мягкого права, рекомендательных норм. Это позволяет расширять спектр выбора альтернативных национально-правовых регуляторов11.
Отмеченные явления обострили интерес отечественных юристов к проблемам соотношения национального и международного права. Несмотря на сохраняющийся «автономизм» в подходах специалистов, можно отметить новые акценты. Во-первых, исследуются вопросы влияния международного права на систему и отрасли законодательства12. Во-вторых, проводится мягкий водораздел в общих и специальных механизмах правового регулирования13. В-третьих, признается устарелость традиционных подходов к праву и обосновывается новое интегративное понимание права, отвергающее дуализм в праве14.
Думается, рано выносить вердикт в пользу какого-либо варианта научного решения. Скорее всего, все варианты отражают постепенный и противоречивый процесс изменений в данной сфере.
Для каждой страны важен устойчивый «перекресток», где сходятся потоки национально-правового и международно-правового регулирования. Конституции служат таким мостом. Так, в Конституции РФ содержатся положения
10 Кашкин С.Ю. Основные тенденции развития зарубежного, международного и европейского прав // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 5.
11 См. подробнее: Безбородов Ю.С. Концепция «мягкого права» в доктрине и структуре международного права // Российский юридический журнал. 2004. № 4.
12 Международное право и национальное законодательство. М.: ЭКСМО, 2010.
13 Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Введение в российское право. М.: Городец, 2003; Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010.
14 Ершов В.В. Международное и внутригосударственное право с позиций легизма и интегративного понимания права // Российское правосудие. 2011. № 8.
о стремлении страны к миру, о возможности передачи части полномочий межгосударственным объединениям, о порядке преодоления коллизий между нормами национального закона и международных договоров, о порядке ратификации международных договоров.
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» развивает эти положения. Но не менее важно подготовить и принять федеральный закон «О порядке реализации международно-правовых актов в правовой системе Российской Федерации», что придаст большую ритмичность и стабильность этим пересечениям.
Отрадно, что в законодательстве закреплен приоритет международных договоров над национальными законами в случае противоречия их норм. Констатация расхождения служит основанием для действия первых и приостановления действия вторых. Таковы нормы кодексов и федеральных законов об образовании, культуре, охране здоровья и др. Заметим, что в правовых системах иностранных государств закреплен тот же принцип с той лишь разницей, что объем признания приоритета международных норм не ограничен коллизионными ситуациями.
Сказанное позволяет сделать некоторые обобщающие выводы. Бесспорно, что процессы глобализации оказывают мощное влияние на развитие государства и права. Новые информационные технологии создают невиданные ранее возможности открытого взаимодействия стран, народов и отдельных людей, формируя новое понимание характера и объема деятельности государства и регулирующей сферы права. Мы используем понятие «правовое пространство» для обозначения особой сферы правового регулирования территориального и надтерриториального характера, формируемой с помощью системы регуляторов интегративной сферы сотрудничества государств, организаций и людей. В этой связи возникает ряд актуальных проблем теоретического и практического характера.
Во-первых, соотношение правового пространства и суверенитета государств.
Во-вторых, виды правовых пространств (экономического, образовательного, информационного, сетевого, «смешанного», переходного и т. п.).
В-третьих, меры сочетания международных, национальных, корпоративных и личных регуляторов.
В-четвертых, сохранение территории как признака государства и обогащение его понятием «правовое пространство» при вхождении государств в интегративные объединения и партнерские отношения.
В-пятых, расширение сфер правового регулирования за пределами государственных границ.
В-шестых, пределы разных юрисдикций.
В-седьмых, широкие возможности для людей выражать свои интересы и действия в разных правовых пространствах.
В-восьмых, возможности сочетания разных правовых систем (сетей) в едином правовом пространстве с использованием общих этических принципов.
В-девятых, введение в контекст сравнительного правоведения понятия «правовое пространство».
В-десятых, возможности использования конструкции «правовое пространство» для практического формирования разных видов единых правовых пространств — в рамках и вне интеграционных объединений государств и их партнерских отношений.
2. «Рокировки» правовых норм — открытые двери?
Как отмечается в юридической литературе, национальные правовые акты принимаются на основе конституции соответствующими органами. Законы, указы, постановления, приказы и иные акты находятся между собой в иерархическом соподчинении, что отражает единство государственной власти в стране. Содержащиеся в правовых актах нормы классифицируются по разным основаниям, и в контексте нашей темы можно вести речь о нормах-дефинициях, нормах-целях, нормах-принципах, нормах компетенционных, нормах-режимах, нормах-стимулах, нормах-ограничениях, нормах-санкциях, технико-юридических нормах. Нормы различаются по объему и методам регулирования и юридической силе15.
Международно-правовые нормы отличаются своеобразием. Во-первых, эти нормы обращены прежде всего к государствам как их главным адресатам, но немалая часть норм предназначена для народов и наций, для граждан, для государственных органов и неправительственных организаций. Во-вторых, нормы обеспечены санкциями, принятыми в международно-правовом общении. Обязательность соблюдения нормы допускает широкий выбор правовых и иных средств их выполнения. Расширяется объем рекомендательных норм.
Можно выделять нормы-дефиниции, нормы-принципы и нормы-цели. Есть «оценочные положения», с которыми соседствуют более конкретные нормы как обязательства государств.
В-третьих, нужно отметить нормы, содержащиеся в решениях международных организаций и межгосударственных объединений, а именно — резолюции, постановления, декларации, хартии, содержащие общие оценки ситуаций в мире и регионах и согласованные программы (планы) действий государств. Добавим к сказанному и устную договоренность представителей государств на международных форумах, конференциях и встречах.
В-четвертых, необходимо различать формы международно-правовых актов — договоры, соглашения, декларации, конвенции, хартии, модельные акты, своды правил «лучшей практики» (бизнес-структур), применяемые для оценки и решения разнообразных международно-правовых задач.
Как видно, спектр международно-правовых регуляторов весьма широк. Нормы международного права создаются различными субъектами государства, которые заключают между собой договоры и соглашения от своего имени, а государственные органы — заключают правительственные, ведомственные и локальные соглашения в соответствии со своим статусом. Субъектами выступают международные организации (ООН, МОТ, ЮНЕСКО и др.) и межгосударственные объединения (ЕС, СНГ, Евразийский Союз и т. п.) на основе учредительного устава, а также их постоянные органы (Совет Безопасности и т. п.).
15 См. Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. 3-е изд. М.: Норма, 2007; Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права. 2010.
Особенностью международно-правовых норм является их относительная самостоятельность по отношению друг к другу, и лишь в пределах международной организации возникают субординационные связи.
Национально-правовые и международно-правовые регуляторы соотносятся между собой по-разному. В основе лежит базовое соотношение принципов национального и международного права, которое опирается на два исходных принципа. Суверенитет государств, закрепленный в их конституциях и признанный основополагающими международными актами, предопределяет объем участия государств в международных отношениях. В то же время действует принцип приоритета международных норм в определенных сферах и случаях. Это вытекает из постулата «договоры должны соблюдаться», «акты международных объединений доминируют в регулируемых сферах», «в силу п. 4 статьи 15 Конституции РФ признан приоритет международных договоров в случае их расхождения с национальными нормами».
Правда, возникает вопрос и даже сомнения — всегда ли оправданы такие «открытые двери»? Успокаивает то, что в более конкретном аспекте возникают следующие корреляции между названными регуляторами в однородных или смежных сферах: а) национальные нормы закрепляют границы исключительного регулирования; б) международные нормы устанавливают объем собственного регулирования; в) международные нормы служат побудителем или основанием принятия национальных норм — по выбору или конкретноуказанных;
г) совместное или совмещающее действие национальных и международных норм (в сфере экологии и др.); д) компенсирующее применение тех или иных норм в силу отсутствия или бездействия других норм.
Обратимся к социальной сфере16, где действуют правовые акты ООН, МОТ, Совета Европы, СНГ: Всеобщая декларация прав человека, международные пакты об экономических, социальных, политических и культурных правах, Конвенция МОТ о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца, Европейская социальная хартия. Эти и другие акты создают целевые, директивные и рекомендательные импульсы для развития российского социального законодательства. В федеральных законах об оказании государственных и муниципальных услуг, об охране здоровья, об образовании и других немало норм, сформулированных прямо или косвенно под влиянием положений названных международных актов. Динамика здесь весьма многообразна и противоречива, поскольку они требуют подчас более высоких материальных и иных гарантий, чем страна может предоставить в настоящее время.
Интересны формы правовых решений, которые принимаются в Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Кроме традиционных документов можно отметить конвенции об антикоррупционной деятельности, содержащие «набор стандартов», кодексы «лучшей практики» как свободы бизнес-правил, рекомендации об анализе регулирующего воздействия и, наконец, информационно-аналитические доклады по проблемам государственного управления, экономики, окружающей среды, развития конкуренции.
Образование Евразийского экономического сообщества сопровождалось появлением таких актов, как основы законодательств, принимаемых в договор-
16 См.: Международно-правовые стандарты социального обеспечения. М.: Норма, 2008.
ном порядке, решения Совета глав государств и Интеграционного комитета. Формирование Таможенного союза привело к принятию единого Таможенного кодекса, применяемого единообразно на территории стран-членов. Заключаются соглашения по экономическим и иным вопросам, влекущие изменения в национальных законодательствах. А действия и решения Комиссии Таможенного союза приобретают все более императивный характер.
Следующий шаг в формировании единого экономического пространства и механизма правовой интеграции государств-членов — Договор о Евразийской экономической комиссии (2011), которая является единым постоянно действующим регулирующим органом Таможенного союза, Единого экономического пространства. Комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер и входящие в договорно-правовую базу Таможенного союза и ЕЭП. Применяются и рекомендации. Можно предвидеть: с формированием полномочного Евразийского Союза объем его правотворчества вырастает.
Вступление России в ВТО обостряет внимание власти и деловых кругов к использованию правил ее организации и деятельности. Согласно Уставу, ВТО обеспечивает общие институциональные рамки для осуществления торговых отношений между ее членами в вопросах, относящихся к соглашениям, и связанными с ними правовыми документами, включенными в Приложения и Соглашения об учреждении ВТО17. И все же у бизнес-сообщества остаются опасения в отношении условий развития сельского хозяйства, автомобилестроения и др.
Изучение международно-правовых актов свидетельствует о трех крупных проблемах, требующих согласованных решений. Во-первых, в нарастающем процессе дифференциации и специализации международных и интеграционных институтов все более остро ощущается необходимость системных связей между принимаемыми ими нормами и правилами. Большая степень системности, но не жесткой иерархичности позволит избежать чрезмерной концентрации нормативных масштабов в одних сферах, их дублирование, пробельность в других.
Во-вторых, ввиду увеличения в структуре международно-правовых актов количества норм, порожденных внутриправовой регуляцией, необходимо находить пределы их восхождения и превращения в международные регуляторы. Иначе — чрезмерное подавление и пресс.
В-третьих, остаются не вполне ясными пункты «встречи» международных и национальных норм и способы реагирования последних на сигналы внешней среды. Напомним: будет полезным скорректировать действующий ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» и разработать проект ФЗ «О порядке реализации и использования международно-правовых актов в правовой системе Российской Федерации».
В юридической литературе не в полной мере проведен анализ видов международно-правовых актов. Их часто объединяют в большие группы типа учредительских документов, соглашений, резолюций. В действительности разновидностей этих актов очень много, о чем можно судить по своеобразному контекст-анализу документов в сфере социального обеспечения в одном из сборников. Речь идет об уставах, международных пактах, конвенциях, соглашени-
17 Прямые инвестиции. 2012. № 6. С. 6-11.
ях, декларациях, рекомендациях, кодексах (Европейский кодекс социального обеспечения и др.), хартиях, резолюциях ООН18. Особую группу составляют рекомендации, которые содержат нормы морального и политического характера и выражают согласование воли сторон19. Но вряд ли можно отрицать и их правообразующий смысл, поскольку они обладают ценностно-ориентирую-щим потенциалом, в чем можно будет убедиться ниже. Объем «мягкого права» расширяется.
Поэтому условно можно разделить международно-правовые акты на несколько категорий по их юридической силе и применительно к нормам национального права: по их юридической форме, по сфере действия. В основе различий — характер отношений между государством и иными субъектами и типы опосредуемых задач.
Обратим особое внимание на явление, которое не стало предметом глубокого анализа с точки зрения соотношения национального и международного права. Имеются в виду расширяющиеся связи международных и национальных ассоциаций и объединений в области спорта, туризма, культуры, образования. Между тем подобные негосударственные институты, равно как и неправительственные организации, становятся все более активными участниками международных отношений и «авторами» соответствующих нормативных регуляторов. Например, в Уставе общероссийской общественной организации «Российский футбольный союз» отмечается, что Российская Федерация сознает себя частью мирового футбольного сообщества, признает уставы ФИФА и УЕФА, Олимпийскую хартию и утверждает, что все субъекты футбола обязаны соблюдать эти нормы. Вопрос в том, как влияют эти и другие нормы на правотворчество и правоприменение в данной сфере.
Возникают разные ситуации, когда применение международных норм становится не вполне явным. Показательно в этом плане постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 2012 г. в связи с жалобой гражданина И.Д. Ушакова. В постановлении отмечается, что в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров и положениями Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в их буквальном истолковании, органы публичной власти и должностные лица Российской Федерации последовательно проводят правовую политику, которая заключается в том, что правила временно применяемого международного договора становятся частью правовой системы Российской Федерации и имеют, как и вступившие в силу международные договоры Российской Федерации, приоритет над российскими законами при отсутствии официально опубликованного текста, в том числе в случае, когда ими изменяется нормативное содержание прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
С точки зрения требований ст. 15 (ч. 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 2, 17 (ч. 1) и 19 (ч. 1) временно применяемые международные договоры Российской Федерации по своим юридическим последствиям,
18 См.: Международно-правовые стандарты социального обеспечения. М.: Норма, 2008.
19 См.: Бризкун К.А. Влияние рекомендательных актов международных организаций на развитие международно-правовых и внутригосударственных норм Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
влиянию на права, свободы и обязанности человека и гражданина в Российской Федерации, по сути, приравниваются к вступившим в силу международным договорам, ратифицированным и соответствующим образом официально опубликованным в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Следовательно, временно применяемые международные договоры подлежат опубликованию (обнародованию) в официальном порядке, как и международные договоры, вступившие в силу.
Вопрос об официальном обнародовании международных договоров госу-дарствами-участниками, в том числе временно применяемых международных договоров, затрагивающих права и свободы человека и гражданина и устанавливающих при этом иные правила, чем предусмотренные законом, по смыслу Венской конвенции о праве международных договоров, является предметом внутригосударственного регулирования, осуществляя которое федеральный законодатель, как это следует из ст. 71 (п. «к»), 84 (п. «д»), 106 (п. «г»), 107 и 108 Конституции Российской Федерации, обладает дискрецией в определении официальных изданий, опубликование в которых рассматривается как исполнение требований ст. 15 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.
3. Приоритет международных регуляторов — сферы и условия
Данный вопрос является ключевым. Государствам всегда приходится сочетать внутреннюю и внешнюю политику и учитывать события не только в своей стране, но и за рубежом. Поиски комплексных решений этой проблемы находят отражение в праве. Причем и здесь с позиций общей теории права можно различить две суперправовые системы — национального и международного права. Их параллельное развитие предполагает известное согласование и сочетание, поиски способов взаимодействия. Ведь национальные интересы далеко не всегда ограничены собственными государственными границами, и в мировом сообществе возникают потребности в партнерстве, союзнических отношениях и в удовлетворении региональных и всеобщих публичных интересов.
При некоторой самостоятельности и параллельности развития национальное и международное право не только влияют друг на друга, не только взаимодействуют, но в ряде аспектов и обладают приоритетом. Это объяснимо с позиций суверенитета государств и формирования ими своего рода норм-са-мообязательств.
В рамках нашей темы важно подчеркнуть сложное устройство «правовых партнеров». Как отмечалось выше, международное право, в котором различают международное публичное право и международное частное право, состоит из комплекса источников, обладающих разной юридической силой. Декларации, уставы, конвенции, договоры, модельные и примерные (типовые) акты действуют как нормативные ориентиры, общие и согласованные принципы, модельные регуляторы, правила, которые необходимо соблюдать участникам международно-правовых отношений. Это своего рода системы норм, состоящие из подсистем указанных норм, имеющих неодинаковый характер и радиус действия.
Еще более сложно построены системы национального права, в которых мы выделяем национальное законодательство. Оно представляет собой наиболее нормативно-структурированную часть национального права с высокой степенью юридической силы. Системы законодательства охватывают как его общие цели, задачи и принципы, так и отрасли и законодательные массивы, связанные между собой.
Вполне очевидны поэтому общие и специализированные каналы влияния международного права и его источников на системы и отрасли национальных законодательств. Само влияние может быть не всегда жестко фиксированным, хотя основные каналы включают согласованные формализованные механизмы и процедуры. В получивших в последние десятилетия широкое развитие межгосударственных объединениях они предстают особенно отчетливо.
С учетом сказанного рассмотрим способы влияния международно-правовых норм на национальное законодательство. Условно их можно группировать следующим образом: а) всеобщие принципы функционирования мирового сообщества и демократического развития государства (обеспечение прав человека, власти закона и др.); б) доктринальное влияние в виде концепций о социальном государстве, административной юстиции и т. п.; в) модельные (типовые) международные правовые акты; г) унифицированные (единообразные) стандарты;
д) функционально-договорные обязательства; е) договоренности как итог международных переговоров; ж) прецедентное влияние решений международных судов; з) деятельность международных институтов.
Более того, глобализация приводит к усилению интернационализации права. Перемены в современном мире многообразны. Они отражаются и в международном праве, и в праве межгосударственных объединений, и во внутреннем праве. Причем отражение их в правовых формах приобретает новое качественное выражение — формируются надгосударственные и внешнеэкономические правовые режимы. Их вводят с применением регуляторов трех названных правовых систем, что позволяет гибко реагировать на многообразные и динамичные явления в международных отношениях. Активно втягиваются в паутину внешних связей не только государства, но и неправительственные организации, отдельные государственные и муниципальные органы, предприятия и иные коммерческие структуры.
Упомянутые выше правовые пространства становятся функционально разветвленными, но при этом нельзя допускать ослабления государственно-правовых режимов.
Государства представлены в международных структурах. Но при этом общеполитические структуры типа ООН и Совета Безопасности, Европейского союза и Совета Европы, Североатлантического союза поддерживают гуманитарные интервенции для защиты прав человека в национальных государствах (в Ливии, Сирии и др.). Не подвергается ли при этом ограничению такой основополагающий принцип классического международного права, как суверенитет и невмешательство во внутренние дела государств?
Вместе с тем усиливается тенденция взаимозависимости национальных экономик и международных структур. Как в последних принимаются решения?
Учитываются ли коренные национально-государственные интересы в их актах? Какова публичная отчетность этих структур?
Необходимо обратить особое внимание на природу и роль международных стандартов. В юридической литературе и в международных и национальных правовых документах широко используется данное понятие. Но оно нередко наполняется разным содержанием. В широком смысле имеется в виду приоритет международно-правовых принципов и норм, признанный конституциями, например Конституцией РФ (ч. 4 ст. 15). Иное значение международных стандартов можно признать за актами и документами международных специализированных организаций, регулирующих только отраслевые или функциональные сферы общей деятельности. Таковы, например, решения ЮНЕСКО, Международной организации труда, ВТО. Наконец, третью группу международных стандартов составляют специальные императивные нормы и решения, выражаемые нередко в количественных показателях (технико-юридические нормативы, квоты и т. п.).
Во всех случаях за международными стандартами стоят признанные мировым сообществом и государствами авторитет и сила. Это либо своего рода императивность, либо допускаемый выбор действий по их реализации, который остается за каждым государством.
Каким образом осуществляется влияние международных стандартов на национальное законодательство? В первую очередь через целевую ориентацию государств в их правотворчестве; установление общих понятий и терминов, которые надлежит использовать в национальном правотворчестве и правоприменении; определение сфер деятельности национально-государственных институтов и соответствующего предмета нормативно-правового регулирования; предложение типовых правовых решений в виде модельных законов (кодексов, регламентов и т. п.), рекомендуемых для применения в национальных государствах; однозначное императивное регулирование в виде принципа или технического решения однородных задач; рекомендации, допускающие выбор правовых вариантов решений в процессе национального правотворчества.
Разумеется, набор указанных способов влияния меняется. На изменения влияют два фактора. Прежде всего — изменения в конкретных общественных ситуациях, в политических, социально-экономических процессах. Вместе с тем надо учитывать специфику использования международных стандартов в сферах публичного и частного права, в отдельных отраслях.
Очень сложным является вопрос о реагировании государства на международные стандарты. Общие для всех требования заключаются в использовании традиционных процедур ратификации, присоединения, одобрения, но эти процедуры применяются весьма неравномерно. Разновременность ратификации международных актов не раз подвергалась критической оценке.
Отрицательно влияет на процесс сближения национальных законодательств «избирательность» в выполнении международных обязательств, когда государства предпочитают реализовывать одни из них и оставляют без внимания другие. Причины такого выбора подчас чисто политические, отражающие колебания политических курсов государств и быстро меняющиеся отношения с государствами-партнерами.
Важен механизм приведения национальных законодательств в соответствие с международными стандартами. На этапе вступления в межгосударственные объединения и международные организации государства должны провести большую работу по отмене и изменению действующих законов, подготовке проектов новых актов, разработке моделей и схем новых структур и процедур деятельности органов и организаций. Бывают задержки и односторонние меры. Таков опыт России при подготовке к вступлению в Совет Европы и ВТО.
После имплементации международных стандартов нужны программные мероприятия по их реализации. Речь идет о трех моментах. Первый — определение либо единообразных, либо вариативных форм приведения национальных законодательств в соответствие с международными стандартами. Понятия, термины, доктрины, обычаи, сделанная ранее оговорка используются в полной мере. Второй — формирование новых структур либо изменение действующих органов. Третий — введение новых процедур деятельности органов и решения правовых вопросов.
Повышается удельный вес правил, сложившихся в международной предпринимательской практике. Удобство пользования ими обеспечивается за счет обобщения и систематизации, проводимой международными органами и организациями. Документы рекомендательного характера становятся эффективным средством регулирования международных экономических отношений на субгосударственном уровне. Венская конвенция о праве международных договоров ввела торговые термины и правила их толкования. Унифицированные правила по договорным гарантиям, при передаче торговых данных средствами компьютерной связи, правила для документарных аккредитивов, по инкассо, принципы международных коммерческих контрактов, принципы европейского права и другие разработаны и приняты Международной торговой палатой, Международным институтом по унификации частного права, Комиссией по европейскому контрактному праву. Добавим к перечню кодексы корпоративного поведения, кодексы «лучшей практики» на линии организации экономического сотрудничества и развития.
Все вышесказанное послужило основанием для разработки концепции субправа в качестве особой формы правового регулирования. Она включает правила, устанавливающие единство в регулировании международной предпринимательской деятельности. Правила обеспечивают предсказуемость в регламентации взаимодействия сторон разной государственной принадлежности и позволяют им избегать разноречивых предписаний норм национального права. Так формируется мост между национальным и международным правом, а государства лишь одобряют использование таких правил в частноправовых отношениях20.
В процессе правотворчества и правоприменения, толкования права необходимо полностью и корректно учитывать соответствующие принципы и нормы международного права. Но при этом возникают немалые трудности, поскольку и национальные, и международные нормы сопоставляются, сравниваются и применяются не изолированно, а в контексте своих правовых систем.
20 См.: Бахин С.В. Субправо. СПб., 2002. С. 140-187.
Следует учитывать и установление коллизионных правил и процедур, позволяющих преодолевать противоречия между нормами национального и международного права.
Не следует игнорировать и особенности структуры и содержания национальных и международно-правовых норм. Для первых характерна трех- или двухчленная структура: гипотеза, диспозиция и санкция, либо гипотеза и диспозиция, либо диспозиция и санкция. Второй группе норм присуща большая степень своего рода нормативной концентрации. Нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы-цели, коллизионные нормы, презумпции дают нормативную ориентацию национальным нормам.
Международное право, будучи по своей природе преимущественно договорным, уделяет большое внимание порядку заключения и выполнения международных договоров. Сегодня типичные положения в данной сфере изложены в Венской конвенции о праве международных договоров и касаются они и стадий принятия международных обязательств, и классического принципа «договоры должны соблюдаться».
В российской правовой системе подписанный и ратифицированный федеральным законом международный договор подлежит реализации. При этом важны оговорки и заявления о применении вместо положений какой-либо статьи договора норм национальных законов, о совместимости обязательств, о намерении признать международные стандарты. Федеральные и иные структуры должны принимать меры по его реализации. Правительство РФ принимает постановления по выполнению обязательств российской стороны, вытекающих из международных договоров. В частности, определяется министерство или ведомство как национальный (административный) орган по соблюдению данного договора, даются поручения о принятии конкретных решений, правил и т. п., заключаются хозяйственные соглашения. Но нередко реальных изменений не происходит.
Самой универсальной международной организацией является Организация Объединенных Наций. Учрежденные Уставом ООН органы принимают различные правовые решения. Генеральная Ассамблея принимает рекомендации, резолюции, решения, рассматривает общие принципы сотрудничества (ст. 18). Совет Безопасности — доклады (общие и специальные), рекомендации, решения о конкретных мерах, срочных военных мероприятиях, собственные правила процедуры. Решения Совета Безопасности выполняются государствами — членами ООН непосредственно и путем их действий в соответствующих международных учреждениях.
Успешно действуют специальные комиссии ООН (по международной торговле и др.), европейских структур (Комиссия по контрактному праву Европарламента и др.), чьи нормативные модели чаще всего служат стандартом для применения в национально-правовых системах.
Источником нормообразования служат постоянные международные форумы. Участники Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) периодически принимают документы или акты, содержащие их согласованные оценки международных ситуаций и направления совместной деятельности.
Своеобразным является процесс унификации права в странах Латинской Америки. Первоначально был сделан упор на подготовку кодексов международного публичного и частного права. В послевоенный период возрастает роль «кодексов поведения», «стандартов регулирования», «общих принципов регулирования», вводимых с помощью конвенций. Унифицированные нормы, в основе которых лежат международные договоры, обладают приоритетом в иерархии норм. Межамериканские конвенции, ратифицированные государствами — членами Организации американских государств, формируют единое право. Таковы Кодекс международного частного права 1928 г. (Кодекс Бустаманте), конвенции о получении свидетельских показаний за границей 1975 г., о судебных поручениях 1975 г., об экстерриториальном действии иностранных судебных и арбитражных решений 1979 г. и др.21
В мире действует немало международных специализированных организаций. Их задача — содействие сотрудничеству государств в различных сферах жизни на основе единых принципов и норм. Международная организация труда (МОТ), ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и другие выполняют большой объем работы по реализации общих международно-правовых актов и собственных решений.
К сожалению, положения международных договоров и соглашений иногда просто дублируются в текстах национальных правовых актов. В некоторых случаях их вообще игнорируют.
Нарастающая информационно-технологическая идентичность многих видов деятельности государств настоятельно требует их единообразной и даже жесткой регламентации. Иначе неизбежны катастрофы, потери, убытки, жертвы из-за неправильной эксплуатации технических средств. Регламентные нормы, регулирующие вопросы авиационного и морского движения и сходные технологические процессы, имеют обязательную силу. Признанием и подтверждением ее являются соответствующие нормы, содержащиеся в Воздушном кодексе РФ и Кодексе торгового мореплавания РФ.
В русле этих процессов и повышение удельного веса правил, норм и стандартов, разрабатываемых и принимаемых независимыми международными структурами. Высокое качество документов и авторитет этих структур придают их рекомендательным актам значение универсальных регуляторов. Конвенции, кодексы, Принципы УНИДРУА (например, о международном финансовом лизинге), ЮНСИТРАЛ, Принципы европейского контрактного права, типовые финансовые правила расчетов, кодексы корпоративного поведения и управления все шире используются для нормативной ориентации в процессе правотворчества и правоприменения при осуществлении финансово-экономических операций.
Поэтому целесообразно:
• провести инвентаризацию действующих актов органов разных интеграционных объединений;
• создать Единый реестр интеграционных правовых актов и других документов;
21 См.: Унификация права стран Латинской Америки. Ч. I и II. М., 1991.
• обновить правила и процедуры разработки и принятия решений глав государств и правительств, модельных законов, решений, принимаемых в рамках отраслевых советов и советов министров, заключения договоров и соглашений;
• обновить научно-методические рекомендации по анализу и порядку сближения национальных законодательств.
Серьезное внимание следует уделить модельному законотворчеству. Анализ сотен модельных законов свидетельствует о том, что не менее одной трети из них касается экономической сферы. И их потенциал надо использовать в полной мере, в частности модельного гражданского и налогового кодексов, законов о господдержке малого предпринимательства, об основных принципах сотрудничества в сфере науки и научно-технической деятельности, о защите высоких технологий и др.
В то же время нужно более строго определять критерии выбора предмета и методов регулирования модельного закона и не допускать механического воспроизведения в них текстов национальных законов. Напротив, необходимо уделить больше внимания реализации модельных законов в законодательной деятельности государств — участников СНГ. Пока это остается слабым местом в их практике.
4. Как национальные правовые регуляторы влияют на международное право
Национально-правовое регулирование является выражением суверенных прав государств. Поэтому в двустороннем процессе взаимодействия международного и национального права важна не пассивная, а активная роль последнего.
Приведем примеры. В мае 2012 г. после выборов нового президента Франции канцлер ФРГ А. Меркель сказала, что нельзя допустить изменения позиции Франции в отношении жесткого финансового соглашения в ЕС — тут налицо преемственность позиции государств в отношении своих международных обязательств.
В апреле 2012 г. в Аргентине принят Закон о национализации дочерней компании испанского акционерного общества для большего влияния государства на ее деятельность. Испания выразила недовольство и высказалась за применение санкций к Аргентине (экономический бойкот и т. п.).
М.Т. Баймаханов правильно отмечает ведущую роль конституции в реализации международно-правовых актов. Это выражается не только в собственно конституционных текстах, но и в бесспорном влиянии конституционных положений на развитие текущего законодательства22. Такая трансформация норм служит, в свою очередь, источником влияния национально-правового опыта на разные способы международного регулирования.
Признавая первичность конституционных норм государств, отметим такую тенденцию, как возрастающее влияние системы национального права и зако-
22 Баймаханов М.Т. Избранные труды по теории государства и права. Алматы, 2003. С. 363-404, 552-574.
нодательств на систему международного публичного права. При всем сходстве и разнообразии системы отраслей национальных законодательств бесспорно их влияние на специализацию в рамках международного права. Становятся все более развитыми международно-правовые массивы в области трудового, экологического, образовательного, медицинского, социального права. Эти комплексы представляют собой своеобразное дополнение соответствующих отраслей национального законодательства и отражают его мощное влияние.
Влияние национальных законодательств на международное правотворчество проявляется в разных формах. Во-первых, государства — члены международных организаций и межгосударственных объединений используют свое право вносить предложения юридического характера — проекты международных актов, дополнения, поправки и т. п.
Во-вторых, получившее широкое развитие в рамках Межпарламентской ассамблеи СНГ и Межпарламентской ассамблеи ЕврАзЭС модельное правотворчество. Страны-участницы, обобщая полезный свой и иной опыт принятия и реализации законов, вносят предложения о подготовке модельных законов.
В-третьих, общей тенденцией развития и международного, и национального права является своего рода «восхождение» национальных актов на международный уровень. Развитию интегративных связей государств во многом способствует возрастание удельного веса национального правотворчества в механизме международного правотворчества, когда апробированные в ряде или многих государствах одинаковые или однородные правовые решения свидетельствуют о типичных предметах их регулирования. Национально-правовой интерес перерастает во всеобщий интерес, диктующий известную унификацию способов национального регулирования.
В последние десятилетия международные структуры приняли целый ряд конвенций, хартий, рекомендаций о развитии конституционных институтов национальных государств. Эти институты в течение длительного времени показали свою устойчивость и послужили прототипом соответствующих международно-правовых решений и рекомендаций, облегчая их поиск и принятие. К примеру, таковы Хартия местного самоуправления Совета Европы, отразившая лучший опыт регулирования местной власти, Лимская декларация о контрольных органах, материалы ООН о демократическом правосудии, концепции и модельные законы Межпарламентской ассамблеи СНГ о выборах, международные документы о прокуратуре. Последний пример весьма показателен.
В разных странах мира действуют органы прокуратуры, которые при общих задачах обладают специфическими признаками и различаются по месту в государственной системе, объему функций и полномочий, организации деятельности. Обобщение разного опыта привело к созданию в 1995 г. Международной ассоциации прокуроров. Восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями принял в 1990 г. «Руководящие принципы, касающиеся лиц, осуществляющих судебные преследования». Комитет министров Совета Европы принял в 2000 г. «Рекомендации членам Совета Европы о роли государственного обвинения в системе уголовного правосудия». Упомянем и о Рекомендациях ПАСЕ о роли прокуратуры в демократическом правовом обществе (2003 г.). Действуют также Европейские руководящие при-
нципы по этике и поведению прокуроров (2005 г.), стандарты профессиональной ответственности.
Потребность в периодическом согласовании позиций, действий и решений побуждает глав государств и правительств, министров проводить саммиты. Такие встречи служат обмену мнениями и выработке направления деятельности в разных сферах. Так, по инициативе российского министра сельского хозяйства в январе 2009 г. в Берлине состоялась встреча глав аграрных ведомств 27 стран, по окончании которой принято заявление о совместных действиях по пяти направлениям и достигнута договоренность о разработке совместной аграрной политики России и Евросоюза.
Национальные законодательства развиваются и параллельно, и согласованно в некоторых аспектах. Сравнительное правоведение «ищет» общие и особенные моменты. За последнее десятилетие совершился переход от постановки общих вопросов к более предметному сравнительному анализу23. Появились новые журналы — «Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения», «Ежегодник сравнительного правоведения», «Энциклопедия сравнительного правоведения» (Киев) и др.
Развитие исследований в области сравнительного правоведения — отрадное явление. Но в них слишком узко трактуется понятие «правовая система». Не хватает инструментально-методического аспекта, т. е. разработки средств анализа, сравнения, оценки; не представлены выводы изучения и практические предложения. К тому же акцент на сопоставлении законов оставляет в тени другие явления правовой жизни. Ведь правоведение не синоним права в строго нормативном смысле, оно охватывает все источники права, государственные и иные институты, юридические учреждения, правоприменение, юридическое образование и науку.
Исходя из этого, автор в своей книге «Курс сравнительного правоведения» предложил более широкий спектр исследуемых элементов правовой системы и ввел нормы международных организаций и межгосударственных объединений как своего рода общий знаменатель, как критерий, как ускоритель сближения национальных правовых систем24. В другой работе использована схема построения книг издательства «Kluwer», когда рассматриваются юридические и институциональные элементы, способы сравнения, сближения, гармонизации и унификации норм разных правовых систем. Причем анализ развития публичного и частного права и охватываемых ими отраслей российского права дается в сопоставлении с соответствующими отраслями иностранного права. Этим достигается более строгое предметно-инструментальное сравнение.
Полагаем также целесообразным видоизменить некоторые понятия в рамках сравнительного правоведения. Сохраняя в качестве базового объекта понятие «правовая система», считаем возможным, во-первых, отказаться от отождест-
23 См.: Киселев И.Я. Сравнительное трудовое право: учебник. М.: Проспект, 2005; Основные институты гражданского права зарубежных стран: Сравнительно-правовое исследование. М.: Норма, 1999; Малиновский А.А. Сравнительное правоведение в сфере уголовного права. М: Международные отношения, 2002; Административное право зарубежных стран: учебник. М.: Спарк, 2003; Институты конституционного права зарубежных стран. М., 2004; Саидов А.Х. Национальные парламенты мира. М.: Wolters Kluwer, 2005.
24 См.: Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М.: Бек, 1996.
вления ее с понятием «правовая семья», имеющим устойчивые историко-культурологические корни; во-вторых, расширить круг объектов изучения за счет отнесения к ним четырех видов макроправовых систем — национальной правовой системы, правовой семьи, правовой системы межгосударственных объединений и системы международного права. Происходит смена векторов притяжения — наряду с «парными» сравнениями возрастает роль «многочленных» сравнений. В таком случае можно вести речь о современной правовой карте мира, где видны границы и пересечения систем. Таков макроуровень сравнительно-правового анализа.
Второй его блок составляют: а) правовые нормы; б) законы и иные правовые акты; в) правовые институты; г) подотрасли законодательства; д) отрасли законодательства; е) правовые массивы; ж) системы законодательства; з) предметы и методы правового регулирования; и) юридические понятия и термины; к) юридическая техника. Третий блок — ситуационно-целевой, когда для транснациональных проектов и т. п. изыскиваются новые правовые решения. В четвертом блоке, или круге сравнения, можно выделить: а) правовые концепции; б) правосознание; в) правовую культуру; г) правомерное и неправомерное поведение. Пятый блок охватывает юридическое образование и юридическую профессию. Шестой блок включает государственные и общественные институты, опосредуемые правом.
Каковы же типичные правовые различия национальных законодательств? Они неодинаковы по своей природе и с точки зрения возможностей их преодоления. Можно вести речь о временных и долгосрочных различиях и о различиях, не устраняемых даже в отдаленном будущем.
Имеются в виду различия:
а) сущностные. Например, некоторые догматы мусульманского права, в частности принцип Конституции Ирана «признание Страшного суда»;
б) теоретические. Например, преобладание процессуальных институтов и норм в административном праве США и Германии;
в) разные по построению системы и отрасли права. Например, в Израиле нет конституции и кодексов, действуют 11 основных Законов, в Германии среди источников трудового права нет трудового кодекса;
г) неодинаковые формы кодификации. Например, во Франции кодексы включают и незаконодательные нормы, на Украине сосуществуют гражданский и хозяйственный кодексы;
д) специфические понятия и термины;
е) специфика конкретных правовых институтов и норм, правовых решений. Например, в экологическом праве Германии делается акцент на стимулировании, в Уголовном кодексе Швеции предусмотрен электронный контроль за осужденным не более чем на два месяца тюремного заключения;
ж) особенности юридической техники и построения законов;
з) разноскоростные нововведения. Например, в Украине уже принят Кодекс административного судопроизводства, в Казахстане действует Закон «Об административных процедурах», в Белоруссии развивается административная юстиция, Россия только планирует новшества в этой сфере;
и) контрастные государственные институты.
Применительно к выявлению и оценке правовых различий и их преодолению кроме познавательных аспектов есть и деятельностный аспект. В зависимости от целей, которые ставят перед собой государства, темпов и уровней их политического, экономического и социального развития, от характера международных отношений формируются их правовые связи с другими государствами. И, соответственно, модифицируются отрасли национального законодательства. Военнополитическое сотрудничество (пакты, союзы и т. п.) «подталкивает» к видоизменению некоторых норм и институтов конституционного и административного права. Ускоренная и масштабная экономическая интеграция побуждает быстрее идентифицировать законодательство о компаниях, транспорте, таможенном деле, технические правила и регламенты и т. п. Другие отрасли развиваются в прежнем русле с небольшими изменениями либо ждут «своего часа».
Сильное влияние оказывает членство в международных и межгосударственных структурах и их нормы.
В процессе сравнительно-правового анализа выявляется передовой опыт национально-правового регулирования, который интересен не только для ряда стран, но и в международном масштабе. Так было с Гражданским кодексом России, который послужил основой Модельного Гражданского кодекса, принятого Межпарламентской ассамблеей СНГ. Полезен опыт Германии в использовании правовых решений для защиты климата. Принятый в 2000 г. Закон «О возобновляемых источниках энергии» мотивирует граждан, предприятия и коммуны самостоятельно производить электроэнергию из возобновляемых источников и на выгодных условиях отдавать в электросеть. Их долю намечено увеличить к 2020 г. с 25% до 30%, и это побудило 47 государств ввести у себя аналогичный закон. Обобщение опыта национально-правового регулирования в этой сфере позволило отразить его в новом документе на конференции по защите климата в Копенгагене в 2009 г.
Динамичное законотворчество отдельных государств служит хорошим стимулом для других стран. Так, в Республике Беларусь давно действует Закон о нормативных правовых актах, в Республике Казахстан есть законы об административных процедурах, о правовой статистике. Опыт принятия и реализации этих законов полезен для России.
Острота энергетических проблем в мире побуждает государства проводить саммиты для выработки договоренности об их совместном решении. И это еще раз подтверждает активное воздействие национально-правовых подходов на выработку мер международного регулирования.
Наконец, отметим повышенное внимание государств и международных институтов к обобщению национальной правовой практики. Для этого создаются системы мониторинга (например, Международный институт мониторинга и развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств - участников МПА СНГ).
Громадное значение имеет анализ и обобщение судебной практики государств и «включенность» международных судов в механизм разрешения споров. Европейский суд по правам человека, Экономический суд СНГ и другие позитивно влияют на судебную практику и законодательство государств.
Важна в этом отношении практика применения оговорки о публичном порядке. Признание тех или иных обстоятельств нарушениями публичного порядка Российской Федерации, основополагающих принципов российского права осуществляется судом по своей инициативе в ходе рассмотрения дела. Алгоритм решения вопроса о применении оговорки о публичном порядке включает в себя обращение к иностранному источнику, изучение конкретных обстоятельств дела в целях принятия обоснованного решения о последствиях противоречия публичному порядку. Иностранным источником в этом случае будет не норма иностранного права, а само иностранное решение. При этом оговорка о публичном порядке возможна лишь в тех отдельных случаях, когда применение иностранного закона могло бы породить результат, недопустимый с точки зрения российского правосознания.
Нарушение публичного порядка как основание для отказа включения в российский правопорядок юрисдикционных актов, вынесенных за пределы национальной судебной системы (иностранных судебных и арбитражных решений, решений третейских судов), установленное ст. 233, 239, 244 АПК РФ и ст. 412, 414, 417, 421, 426 ГПК РФ, выступает регулятором объема государственного контроля, ориентированного на достижение его оптимального уровня в конкретных исторических условиях. Формирование единообразной судебной практики имеет важное значение для дальнейшего развития системы альтернативных способов разрешения предпринимательских споров, международных экономических отношений, соблюдения Российской Федерацией принятых международных обязательств25.
Выводы
1. Процессы глобализации и необходимость решения общих задач побуждают развивать сотрудничество народов, государств, организаций и граждан. Роль права становится в этих условиях еще более важным условием стабильности в современном мире.
2. Две основные правовые системы — национальное право и международное право — развиваются динамично. Их соотношение имеет глубокий гуманистический смысл: обеспечивается государственный суверенитет и согласованное решение региональных и мировых проблем. Преувеличение значения одного из принципов и умаление другого ведут к нарушению международного правопорядка и национальных интересов.
3. Процесс изменения во внутреннем праве государств и в международном праве отражает расширение сфер их совместного и согласованного регулирования. Важен обоснованный поиск меры национальных и международных регуляторов с учетом увеличения числа общих предметов регулирования.
4. Формирование общих правовых пространств в разных сферах жизни общества и мирового сообщества становится актуальной задачей. Ее решение требует гибкого сочетания национальных, международных и корпоративных регуляторов, облегчающих человеку свободу развития и самовыражения.
25 Курочкин С.А. О практике применения судами норм института публичного порядка // Закон. 2008. № 10.
5. Актуальное значение приобретает формирование нового типа правовых систем в межгосударственных объединениях, в рамках которых концентрируются императивные, косвенные и рекомендательные нормы.
6. Стремительное увеличение нормативно-правовых массивов в мире придает особую остроту реализации норм. Соблюдение конституционных принципов и международных обязательств означает использование, по решению международных судов, комплекса средств, а в необходимых случаях и санкций.
7. Требует серьезных исследований механизм мониторинга международных актов, включающий использование методик мониторинга национального законодательства.
8. Становится все более очевидной задача расширения объема и повышения уровня правовой культуры граждан государств. Знание ими национальных и международных правил деятельности и способов их защиты требует системы обучения механизму «смешанного» регулирования.
