CC BY
21Конституционное, административное право и государственное управление
Г~пп
М.Т. БАИМАХАНОВ,
главный научный сотрудник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки НПА в области конституционного, административного права и государственного управления ГУ «Институт законодательства РК», академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор
СООТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-СУВЕРЕННЫХ И МЕЖДУНАРОДНЫХ НАЧАЛ РЕГУЛИРОВАНИЯ, ОБЕСПЕЧЕНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Отмечая 20-летие обретения Казахстаном государственной независимости, мы, естественно, анализируем те изменения, которыш подверглись основные сферы экономической, социально-политической, духовной, государственно-правовой жизни республики, стараемся дать им оценку и наметить меры, способствующие улучшению дел в каждой из них. Не касаясь всех названных сфер, остановимся только на одной из них, а именно на правах человека в разрезе соотношения государственно-суверенный и международных начал их регулирования, обеспечения и реализации. Этот срез проблемы крайне актуален и важен, и неслучайно почти все докладчики и выступающие прямо ими косвенно касаются его.
Ныне сфера функционирования и развития прав человека испыпывает влияние не только национального (внутригосударственного) законодательства, но и международного права, и ее рассмотрение предполагает раскрытие содержания, форм и последствий действия обоих названных направлений регулирования [1]. Без освещения сочетания названных средств регулирования получить целостное и исчерпывающее представление о состоянии прав человека в той или иной стране невозможно.
При этом действие как внутригосударственного законодательства, так и международного права в сфере прав человека опосредуется таким важным фактором, как суверенитет государственной власти. Подчеркивая значение государства, сыгравшего прогрессивную роль в человеческой истории, Томас Гоббс в свогм известном труде «Левиафан» писал: «Верховная власть не столь пагубна, как отсутствие ее, и вред возникает тогда, когда большинство с трудом подчиняется меньшинству» [2].
Разумеется, роль суверенитета государства в функционировании национального (внутригосударственного) законодательства более значима, чем его же роль в функционировании международного права. И тем не менее даже в этом последнем случае (применительно к принципам и нормам международного права) приуменьшать, а тем более игнорировать роль суверенитета государства нежелательно.
Остановимся подробнее на освещении роли суверенитета государства в развитии прав человека.
При решении этих, как и многих других, вопросов целесообразно отталкиваться от исходных понятий о правах человека и правах иных субъектов общественных отношений. Они (эти понятия) как бы выступают показателями, в содержательном плане акцентирующими наше внимание на доступе личности к духовным и материальныш благам, механизмам власти, волеизъявления, и в то же время это - непременное условие совершенствования самого индивида, упрочения его статуса, независимости [3]. Конкретизируя сказанное, следует прийти к выводу, что право человека - это своеобразное социально-юридическое явление, в котором органично сочетаются компонзнты естественного права и права позитивного, признаки и свойства объективного и субъективного права, элементы программно-обеспечительного и конечно-результативного характера. При этом следует оговориться, что только беря в совокупности и неразрывной связи все перечисленные компоненты, можно получить исчерпывающее представление о них. Допускаемая рядом ученых односторонняя трактовка права человека как проявления только субъективного права необоснованна точно также, как неприемлемо сведение его лишь к компонентам права объективного. Ведь не случайно в любом обществе неустанно идет борьба как за принятие оптимальных правоприменительных актов, так и за своевременное издание законов и других нормативно-правовых актов, причем все это рассматривается как меры по расширению или сужению прав человека.
Нельзя также ограничивать права человека рамками лишь естественных прав. Перечень последних расширяется за счет активной правотворческой деятельности государства. При этом по мере развития законодательства уточняется и обогащается его понятийный и категориальный аппарат. Если раньше оно пользовалось терминами «права подданного», «права гражданина», то теперь мы видим в нем более дробную терминологию. Как правильно отмечает Г.С. Са-
76 7 № 3 (23) 2011 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
паргалиев, в разделе II Конституции РК 1995 г. наряду с правами и обязанностями гражданина впервые в истории конституционного законодательства республики отдельно применено понятие «права человека» [4]. Каждый из употребляемый в законодательстве терминов имеет свое предназначение, которое нельзя путать: к примеру, в литературе отмечалась принадлежность личных прав - каждому, а политических прав - гражданам [5]. Иными словами, субъектом личных прав является каждый (гражданин, иностранец, лицо без гражданства), тогда как субъектами политических прав выступают граждане. Таксй связки понятий надо придерживаться в законодательстве.
Как отмечалось выше, сейчас недопустимо сводить средства закрепления, регулирования и обеспечения прав человека только к внутригосударственным институтам, ибо в этом деле ныне возрастает роль компонентов международного права. Неслучайно А.С. Автономов относит нормы международного права к числу источников конституционного (государственного) права ряда стран, ссылаясь, в частности, на то, что согласно конституциям ФРГ, Греции, Франции, общие нормы международного права имеют преимущество перед их законами и непосредственно порождают права и обязанности для их граждан [6].
Прогрессивный характер теории естественного права не исключает необходимости выявления тех ее компонентов, которые не совсем согласуются с требованиями обоснованности и аргументированности. На наш взгляд, слабым ее звеном является преувеличение «самостийного», как бы автоматического характера его (т.е. естественного права) реализации, приписытание ей (т.е. реализации указанного права) определенного свойства «самореализации». Даже убежденные последователи и явные сторонники естественного права начинают видеть в этом его уязвимость. Например, по мнению X. Лаутерпахта, объективные, а нередко и субъективные факторы, определяющие волю законодателя и составляющие то естественное право, на котором основывается право позитивное, с самого начала явились обобщением практического опыта. Но без воплощения их в позитивном праве (в законах, обычаях, договорах, прецедентах) они не могут эффективно реализовываться на практике. Высоко оценивая роль естественного права в развитии норм по защите прав и свобод личности, X. Лаутерпахт однако считал, что оно никогда не сможет заменить позитивных законов [7].
Неслучайно правотворчество имеет в одних случаях непосредственное, в других - косвенное отношение к состоянию прав человека. Нельзя не согласиться с Томасом Гоббсом, который в свое время отмечал: «Там, где суверен не прописал никаких правил, подданный свободен действовать согласно своему
собственному усмотрению. И такой свободы бывает в одних местах и в одни времена больше, в других местах и в другие времена - меньше соответственно тому, как это представляется наиболее целесообразным тем, которые обладают верховной властью» [8].
Вернемся к тому, что суверенитет государства был и остается важнейшим фактором, влиявшим и продолжающим влиять на состояние прав человека в каждый конкретный период жизни той или иной страны. Характер прав человека, их объем, степень их политико-юридической, экономической, материальной и иной гарантированности, пропорции соотношения их (прав) с обязанностями зависели и ныне во многом зависят от позиции, мнения и усмотрения государства. При этом однозначно оценить роль суверенитета в развитии прав и свобод человека нельзя, ибо она проявлялась и проявляется по-разному в разных обстоятельствах.
Позитивную роль в развитии прав и свобод человека суверенитет мог играть в прогрессивных или хотя бы в относительно прогрессивных странах. В них по усмотрению суверенной власти проводились реформы законодательства, расширявшие права человека. Сначала это быши отдельные страны, и проводившиеся в них реформы затрагивали лишь отдельные сферы жизнедеятельности человека. Передовые страны в силу тех или иных обстоятельств (приход к власти прогрессивных деятелей, реформаторов, стечение благоприятных для реформ условий, перевес сил на стороне деятелей левой ориентации) на отдельных этапах своей истории становились на путь преобразований и реформ, принимали законы, открытавшие населению или отдельным его слоям возможность улучшить жизненные условия и поднять их благосостояние. Порой эти преобразования и реформы замораживались и завершались крахом. Но добрые начинания не всегда забываются, память о них хранится в сознании людей и иногда после длительного перерыва они вновь становятся явью, как бы получая «второе дыхание». В этих случаях суверенитет выступал гарантией того, что курс государства на расширение прав человека не будет под давлением внешних сил произвольно изменен и пересмотрен в худшую сторону.
Но часто суверенитет был своеобразной ширмой, под прикрыгтием которой реакционные режимы творили произвол и беззаконие в сфере прав человека. Абсолютизация суверенитета вела к полному превалированию и преобладанию мнения, будто состояние, объем, характер человеческих прав, их распределение между представителями разных слоев (классов, сословий, наций) населения, формы их гарантий, защиты от нарушений и все другие связанные с этим вопросы всецело зависят от усмотрения каждого государства, входят в его исключительную компетенцию.
Конституционное, административное право и государственное управление
Пт
Никто иной не вправе вмешиваться в их решение и регулирование. Поэтому долгое время в общественном мнении господствовала теория октроированных (дарованных государством) прав человека, противостоявшая теории естественных прав и решительно отрицавшая ее обоснованность и истинность. Принцип суверенности государственной власти однозначно поддерживал теорию октроированных прав и усматривал основные истоки этих прав в недрах власти, которая при этом считалась не связанной никакими условиями, правилами и предварительными требованиями, а рассматривалась как всецело свободная в выборе своих решений и действий и не подверженная никакому внутреннему и внешнему влиянию.
Поскольку такая практика быта свойственна большинству стран мира, постольку ущерб, наносимый сфере прав человека, приобрел угрожающие размеры и перестал быть терпимыш. Постепенно негативные последствия безраздельного влияния принципа суверенитета на эту сферу жизнедеятельности общества послужили причиной активизации мирового сообщества с целью вмешательства во взаимоотношения отдельных государств и их граждан для устранения наиболее крайних проявлений злоупотребления своими полномочиями по регулированию прав и свобод. Но попытки мирового сообщества поправить положение в сфере прав человека встретили решительное сопротивление многих государств (особенно тех, которые преуспели в части нарушений прав человека). Наступил период скрытого, отчасти открытого противоборства сил, выступающих за поддержание незыблемости суверенитета, и сил, ратующих за его некоторое ограничение.
Стремление государств усилить воздействие принципа суверенности власти на сферу прав человека приводило в одних случаях к позитивным, в других -к негативным результатам. Если в передовык западных и отдельных восточных государствах набирали силу либерально-демократические подходы к правам человека, то во многих социалистических странах, а также в государствах так называемого третьего мира абсолютизация суверенитета привела к расширению нарушений прав и свобод населения, а в СССР наблюдалось крайнее проявление последствий этой закономерности - массовые политические репрессии по отношению к ни в чем не повинным гражданам [9].
Все это побудило мировое сообщество значительно усилить роль международно-правовых средств обеспечения, гарантирования и защиты прав человека, взять под свой контроль всю эту сферу жизнедеятельности каждого государства, обеспечить форсированное внедрение своих принципов и норм в законодательство всех стран. Неоценимо значение таких общечеловеческих актов, как Устав ООН, Все-
общая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и др. Они были дополнены актами континентального и локального уровня - Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Американской декларацией прав и обязанностей человека, Африканской хартией прав человека и народов, а также нормами двусторонних, трехсторонних и многосторонних договоров. Были введены механизмы международного контроля, правосудия, обеспечения выполнения принципов и норм международного права, международные институты поддержки, гарантирования и защиты.
По справедливому суждению А.А. Матюхина, «по мере вхождения все большего количества государств в систему международных пактов, конвенций и протоколов, регулирующих вопросы прав человека, эти государства стали признавать данные нормы международного права как обязательные для внутреннего применения... Так, естественное право, возродившись, приобрело «позитивную» жизнь» [10].
На этой основе заметно изменилось реальное соотношение внутригосударственного и международного права во всех сферах общественных отношений, особенно в сфере прав человека. Постепенно во многих странах внутренние законы и иные нормативные акты, противоречащие международно-правовым принципам и нормам, начали первоначально осторожно подвергаться сомнению с точки зрения законности и обоснованности, а затем стали признаваться юридически ущербными и незаконными. Завершением этой тенденции явилось то, что конституции многих государств закрепили приоритет общепризнанных принципов и норм международного права перед внутренними законами при решении вопросов о правах человека (см. Конституции ФРГ, Италии, Франции, Российской Федерации и др.). Статья 3 Конституции Республики Казахстан 1993 г. гласила: «Международно-правовые акты о правах и свободах человека и гражданина, признанные Республикой Казахстан, имеют на территории Республики приоритет перед ее законами». Впоследствии при принятии Конституции РК 1995 г. эта норма была изменена: она уже не увязывалась только с правами и свободами человека, приобрела общий характер и стала звучать следующим образом: «Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона» (пункт 3 статьи 4).
Нельзя не отметить, что в Казахстане в первые годы после обретения государственной независимости некоторые правозащитные органы выражали поже-
~[g 7 М 3 (23) 2011 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
лания об ускоренной ратификации Казахстаном актов международного сообщества о правах человека. Учет этих пожеланий означал сдвиг в лучшую сторону.
В современный период принцип суверенитета продолжает играть огромную роль в регулировании прав человека. Основное содержание прав, пределы их правового опосредования, гарантирования, обеспечения и защиты, меры ответственности за их нарушения, порядок наделения ими представителей разных слоев населения, материально-экономическое, организационное и иное «наполнение» прав - все это определяется государством в силу его суверенности, регулируется его суверенными прерогативами, подкрепляется системой принудительных мер, которыми располагает суверенная власть.
Но ныне решения суверенной власти по вопросам прав человека соотносятся и соизмеряются с установками мирового сообщества государств, с принципами и нормами международного права.
Наблюдающийся при этом процесс взаимодействия институтов внутригосударственного законодательства и норм международного права можно проиллюстрировать на таком примере: ратифицировав в ноябре 2005 г. Международный пакт о гражданских и политических правах, Казахстан в июлг 2011 г. в рамках 102-й сессии Комитета ООН по правам человека представил и защитил национальный доклад об исполнении положений Пакта. Доклад охватил все стороны деятельности по этому вопросу: мероприятия высших и местных государственных органов и органов местного самоуправления, действия развернутой системы
неправительственных организаций и других структур гражданского общества, а также отдельных лиц, успехи и недостатки в работе, степень сознательности и самодеятельности людей и т.д. Обсуждение носило заинтересованный характер, было выдвинуто множество предложений и рекомендаций, нашедших отражение в окончательном тексте доклада и решениях Комитета ООН, сделан общий вывод, что в республике результаты осуществления Пакта являются положительными, они позитивно влияют на национальное законодательство о правах человека [11].
Это - частный случай взаимодействия внутригосударственного законодательства и международного права. Реальная жизнь богата, причем богатство невозможно свести к обобщающим формулам и разновидностям. Сейчас правовые формы дополняются широким применением государственных услуг и других форм. В целом же имплементация международных принципов и норм в казахстанском законодательстве получила осуществление, прежде всего через положения не только Конституции, но и через многие законодательные и подзаконные акты. Механизм такой имплементации подробно освещен в монографиях Е.М. Абайдельдинова, A.A. Матюхина, С.К. Амандыковой и др. исследователей [12].
Как видно, в сфере прав человека наблюдается не только возрастающая роль государственно-суверенных и международных начал регулирования, обеспечения и защиты, но и их более органичная стыковка и взаимодействие, что позитивно сказывается на общем результате их функционирования и реализации.
Использованная литература
1. Международное право и национальное законодательство. - М.: ЭКСМО, 2009, гл. 1, 2, 4 и 5; Сочетание международно-правовых и внутригосударственных форм обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. - Астана, 2007, гл. 1, 2, 4, 7.
2. Антология мировой правовой мысли в пяти томах,. III том. - М.: «Мысль», 1999. - С. 44.
3. См.: Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Права человека. Учебник. - М.: ЭКСМО, 2008. - С. 20.
4. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Академический курс. - Алматы: Жеп жаргы, 2002. - С. 102.
5. См.: Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Права человека. Учебник. - М., ЭКСМО. 2008. с. 104.
6. См.: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. - М.: «Проспект», 2007. - С. 54-55.
7. Цитируется по: Сравнительное конституционное право. - М.: Издат. фирма «Манускрипт», 1996. - С. 241.
8. Антология мировой правовой мысли в пяти томах, III том. - М.: «Мысль», 1999. - С. 45.
9. Подробнее об этом см.: Баймаханов М.Т., Вайсберг Л.М., Котов А.К. Становление суверенитета Республики Казахстан (государственно-правовые проблемы). - Алматы, 1994. - С. 27, 37-39, 99-119; Сочетание международно-правовых и внутригосударственных форм обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. - Астана, 2007. - С. 37-41, 44-48 и след.
10. Матюхин А.А. Государство в сфере права: институциональный подход. - Алматы, 2000. - С. 240.
11. См.: Владимиров Ю. Виктор Малиновский: В Казахстане достигнут баланс между национальным и международным правом // Казахстанская правда от 26 июля 2011 г.
12. См.: Абайдельдинов Е.М. Соотношение международного и национального права Республики Казахстан (проблемы становления приоритетности). - Алматы, 2002; Матюхин АА. Государство в сфере права: институциональный подход. - Алматы, 2000; Амандыкова С.К. Становление доктрины конституционализма в Казахстане. - Караганда, 2002.
