CC BY
58
Панова Наталья Владимировна
Российский государственный университет правосудия
(e-mail: info@raj.ru)
Соотношение дисциплинарной и уголовной ответственности за незаконное участие в предпринимательской деятельности
В статье характеризуются основания и меры дисциплинарной ответственности должностных лиц за незаконное участие в предпринимательской деятельности, обосновывается их недостаточный профилактический эффект, оправдывающий криминализацию таких деяний в уголовном законе.
Ключевые слова: незаконное участие в предпринимательской деятельности, дисциплинарная ответственность, уголовная ответственность, критерии криминализации.
N.V. Panova, Russian State University of Justice; e-mail: info@raj.ru
Correlation of disciplinary and criminal liability for illegal participation in business activities
The article describes the grounds and measures of disciplinary responsibility of officials for illegal participation in entrepreneurial activities, justifies their insufficient preventive effect, justifying the criminalization of such acts in criminal law.
Key words: illegal participation in entrepreneurial activity, disciplinary responsibility, criminal responsibility, criteria for criminalization.
Непременным условием криминализации деяния является объективная невозможность эффективного противодействия ему иными правовыми мерами, более мягкими по сравнению с уголовно-правовыми. Это связано с тем, что уголовная ответственность является наиболее строгим видом юридической ответственности и весьма существенно ограничивает права и свободы лиц, к которым она применяется, а также порождает иные отрицательные социальные последствия при ее реализации. Как справедливо отмечает В.Н. Кудрявцев, «уголовный закон поражает не только виновного, но и ни в чем не повинных членов его семьи, избавляет общество не только от правонарушителя, но и от участников общественного производства, разрывает у осужденного не только преступные, но и полезные, необходимые социальные связи» [1, с. 220]. Поэтому в теории уголовного права считается, что если существует возможность урегулировать сложившиеся в обществе противоречия, не прибегая к введению мер уголовной ответственности, то нужно постараться ограничиться использованием в этих целях норм других отраслей права [2, с. 68-70; 3]. Иными словами, если эффективное противодействие общественно опасному деянию возможно административными, гражданско-пра-
вовыми, дисциплинарными и т.п. средствами, то его криминализация нецелесообразна.
При установлении уголовной ответственности за незаконное участие в предпринимательской деятельности указанное требование полностью соблюдено, поскольку административные санкции за это деяние отсутствуют, а меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные законодательством о государственной и муниципальной службе, на практике доказали свою неэффективность.
Низкая эффективность дисциплинарных санкций в первую очередь связана с тем, что в соответствии со служебным законодательством их применение к государственным и муниципальным служащим, а также лицам, замещающим муниципальные должности, нарушившим запрет на участие в предпринимательской деятельности, - это право, но не обязанность представителя нанимателя (ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4], ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [5]). В результате дисциплинарная ответственность, по данным НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, применяется всего лишь к 47% государственных и муници-
55
пальных служащих, нарушивших запреты и ограничения, связанные со службой [6, с. 127]. Показательным в этом плане является следующий пример.
В декабре 2008 г. прокуратурой Приморского края выявлено два факта участия гражданских служащих администрации приморского края в предпринимательской деятельности. Вице-губернатор края Попов П.Г. зарегистрирован в качестве учредителя коммерческой организации ООО «Антек», а начальник отдела анализа, оценки и прогнозирования управления рыбного хозяйства администрации края Молодкина Г.К. зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя. Прокурором края на имя губернатора внесено представление. По результатам его рассмотрения Молодкиной Г.К. объявлен выговор, а Попов П.Г. не понес никакого наказания [7, с. 32].
Более того, даже в случаях, когда руководитель соответствующего государственного (муниципального) органа или учреждения пытается реализовать свое право на применение дисциплинарного взыскания, государственные и муниципальные служащие, уличенные в нарушении запрета на участие в предпринимательской деятельности, имеют возможность избежать дисциплинарной ответственности. Результаты прокурорских проверок показывают, что «в настоящее время сложилась практика, когда при направлении в комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов информации о нарушении государственными гражданскими и муниципальными служащими соответствующих запретов с последними расторгается служебный контракт (трудовой договор) по инициативе служащего. Таким образом, никаких негативных последствий для названных лиц это не влечет, а также не препятствует замещению в дальнейшем должностей государственной и муниципальной службы» [8].
Даже в тех случаях, когда за нарушение соответствующего запрета к государственным и муниципальным служащим применяется дисциплинарное взыскание, оно не всегда соответствует общественной опасности правонарушения. Так, в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» представитель нанимателя имеет право применить к государственному гражданскому служащему следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о
неполном должностном соответствии; 4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; 5) увольнение с гражданской службы. При этом для применения последнего дисциплинарного взыскания необходим исчерпывающий перечень оснований, к числу которых нарушение запрета на участие в предпринимательской деятельности не относится. В связи с этим специалисты в области служебного законодательства констатируют, что меры дисциплинарной ответственности, которые предусмотрены за нарушение ограничений и запретов, связанных с государственной и муниципальной службой, «являются малоэффективными и в большинстве случаев неадекватными, не соответствующими тяжести и социальной опасности совершенного проступка» [9, с. 5].
Впрочем, процитированное высказывание является, на наш взгляд, излишне категоричным. Если государственный или муниципальный служащий в нарушение запрета на участие в предпринимательстве зарегистрировался в качестве индивидуального предпринимателя либо учредил организацию, осуществляющую предпринимательскую деятельность, но не использовал свое должностное положение для покровительства ей, применение дисциплинарной ответственности может оказаться вполне достаточным. Однако в случаях, когда должностное лицо, используя свои полномочия и связи, предоставляет образованной им организации различного рода льготы и преимущества, меры дисциплинарного характера явно не способны адекватно отразить общественную опасность содеянного, о чем наглядно свидетельствует следующий пример.
В ходе проверки, проведенной прокуратурой г. Москвы, было установлено, что руководитель комитета рекламы, информации и оформления г. Москвы Макаров В.П. скрыл факты учредительства им ряда коммерческих организаций, в том числе осуществляющих деятельность в области рекламы. После вмешательства органов прокуратуры соответствующий материал был рассмотрен на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, и распоряжением правительства Москвы от 5 апреля 2010 г. № 624-РП Макарову В.П. объявлен выговор [6, с. 314].
Приведенный пример является весьма показательным в двух отношениях. Во-первых, он демонстрирует, что объявленное дисципли-
56
нарное взыскание абсолютно не соответствует степени общественной опасности участия чиновника столь высокого ранга в подконтрольной ему по должности предпринимательской деятельности, особенно учитывая явную коррупционную подоплеку его действий. Во-вторых, он показывает, что меры дисциплинарного воздействия нередко используются только лишь для того, чтобы создать видимость привлечения чиновника к ответственности (ведь вполне очевидно, что в рассматриваемом примере должна идти речь не о дисциплинарной, а об уголовной ответственности).
Суммируя сказанное, можно с определенностью утверждать, что противодействие практике незаконного участия должностных лиц в предпринимательской деятельности исключительно с помощью дисциплинарных средств воздействия невозможно, особенно если такое участие сопряжено с использованием должностного положения для покровительства подконтрольным им организациям. Исходя из этого, необходимость установления уголовной ответственности за незаконное участие в предпринимательской деятельности не вызывает сомнений.
При этом надо подчеркнуть, что сделанный вывод не умаляет значения дисциплинарной ответственности как таковой; он лишь отражает действительность, показывая, что в существующем виде меры дисциплинарного воздействия практически не препятствуют чиновникам незаконно участвовать в бизнесе. В результате мы имеем ситуацию, когда в сложившейся системе законодательного регулирования уголовная ответственность является фактически единственным правовым инструментом, который (несмотря на определенное несовершенство ст. 289 УК РФ и практики ее применения) хоть как-то удерживает чиновников от незаконного участия в предпринимательстве. Подобная ситуация затрудняет противодействие незаконному участию должностных лиц в предпринимательской деятельности, поскольку такое противодействие может быть эффективным только при условии сочетания и комплексного использования уголовно-правовых и дисциплинарных средств. Дисциплинарная ответственность, по идее,
должна находиться в авангарде правовых мер противодействия незаконному участию в предпринимательской деятельности, поскольку потенциально она способна выполнять роль меры ранней профилактики и оказывать двойное превентивное воздействие - удерживать государственных и муниципальных служащих от нарушения административного запрета на участие в предпринимательстве, предупреждая тем самым совершение преступления, предусмотренного ст. 289 УК РФ. Для этого необходимо «оживить» меры дисциплинарной ответственности, добиться ее неотвратимости, исключить случаи, когда она применяется вместо уголовной ответственности.
Разработка мер, направленных на повышение эффективности дисциплинарной ответственности за незаконное участие государственных и муниципальных служащих в предпринимательской деятельности, - это задача специалистов в области административного и служебного права. Вместе с тем определенную ценность, возможно, будут иметь и наши предложения, которые сводятся к следующему:
исключить усмотрение при решении вопроса о применении дисциплинарного взыскания к государственным и муниципальным служащим, а также лицам, замещающим муниципальные должности, нарушившим запрет на занятие предпринимательской деятельностью, сделав такое применение обязательным;
включить нарушение соответствующего запрета в число оснований для увольнения указанных лиц;
разработать механизм передачи материалов служебной проверки, проводимой по факту нарушения соответствующего запрета, в Следственный комитет РФ для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по ст. 289 УК РФ.
Как представляется, реализация высказанных предложений позволит повысить значение дисциплинарной ответственности как меры ранней профилактики незаконного участия должностных лиц в предпринимательской деятельности, что будет способствовать повышению эффективности всей системы противодействия рассматриваемым коррупционным проявлениям.
57
1. Основания уголовно-правового запрета (криминализация и декриминализация). М., 1982.
2. Антонов А.Д. Теоретические основы криминализации и декриминализации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
3. Пудовочкин Ю.Е. Основания, принципы и правила криминализации общественно опасных деяний в правовых позициях Конституционного суда Российской Федерации // Рос. правосудие. 2008. № 5(25).
4. Собр. законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
5. Собр. законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
6. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. метод. материалов / под общ. ред. А.Э. Буксмана. М., 2011.
7. Назаров П.А. Проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной гражданской службе (в части соблюдения гражданскими служащими запретов и ограничений), противодействии коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления // Проблемы реализации Национального плана противодействия коррупции в Дальневосточном федеральном округе: сборник материалов науч.-практ. конф., 15 июня 2009 г. Хабаровск, 2009.
8. О практике осуществления прокурорского надзора за соблюдением требований действующего законодательства о предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: информ. письмо Первого заместителя Гзнерального прокурора РФ А.Э. Буксмана от 25 июня 2010 г.
9. Агеев В.Н. Способы ограничения прав государственных служащих как средство борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Следователь. 2009. № 6.
1. Bases of the criminal and legal ban (criminalization and decriminalization). Moscow, 1982.
2. Antonov A.D. Theoretical bases of criminalization and decriminalization: diss. ... Candidate of Law. Moscow, 2001.
3. Pudovochkin Yu.E. The bases, the principles and rules of criminalization of socially dangerous acts in legal positions of the Constitutional court of the Russian Federation // Russian justice. 2008. № 5(25).
4. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2004. № 31. Art. 3215.
5. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2007. № 10. Art. 1152.
6. Public prosecutor's supervision of performance of the legislation on anti-corruption: coll. of methodical recommendations / gen. ed. by A.E. Buksman. Moscow, 2011.
7. Nazarov P.A. Problems of implementation of public prosecutor's supervision of performance of the legislation on the public civil service (regarding observance by civil servants of the bans and restrictions), anti-corruption in public authorities and local government //Problem of implementation of the National plan of anti-corruption in the Far Eastern Federal District: proc. of sci. and practical conf., June 15, 2009. Khabarovsk, 2009.
8. About practice of implementation of public prosecutor's supervision of observance of requirements of the current legislation about prevention and settlement of conflicting interests in the public and municipal service: information letter of the First Deputy Prosecutor General of the Russian Federation A.E. Buksman d.d. June 25, 2010.
9. Ageev V.N. Ways of restriction of the rights of public servants as means of fight against corruption in the system of public service // Investigator. 2009. № 6.
58
