CC BY
103
ПРОБЛЕМЫ. ПОИСК. РЕШЕНИЯ
УДК 352. 075. 1: 342.52
ответственность
муниципальных служащих как одна из составляющих мер по реализации национального плана противодействия коррупции
в системе национальной безопасности
российской федерации
В.Б. МУРАВЧЕНКО,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин E-mail: [email protected] Сибирский институт бизнеса и информационных технологий, Омск
Статья посвящена актуальным вопросам применения дисциплинарных, гражданско-правовых, административных, уголовных мер ответственности к муниципальным служащим, направленных на профилактику коррупции со стороны государства по осуществлению контроля за имущественным положением муниципальных служащих, а также лиц, замещающих муниципальные должности. Определены основные причины, способствующие проявлениям коррупции на муниципальном уровне: наличие административных барьеров; непрозрачность нормативной правовой базы и деятельности органов местного самоуправления; недостаточный уровень профессионализма лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы; отсутствие механизмов вовлечения граждан в сферу активной антикоррупционной деятельности.
Прослежена история развития в действующем законодательстве мер ответственности муниципальных служащих. Проведен анализ документов, устанавливающих меры ответственности муниципальных служащих, направленных на профилактику
коррупции, осуществление контроля со стороны государства за имущественным положением муниципальных служащих. Выявлены главные моменты по законодательному регулированию в данной сфере. Намечен комплекс мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции по следующим направлениям: привлечение государственных и муниципальных служащих к участию в обсуждении и разработке нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции; активизация участия государственных и муниципальных служащих в работе структурных подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений и комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, осуществляющих функции по противодействию коррупции; стимулирование государственных и муниципальных служащих к предоставлению информации о замеченных ими случаях коррупционных правонарушений, нарушениях требований к служебному поведению, ситуациях конфликта интересов;
просвещение государственных и муниципальных служащих по вопросам антикоррупционной тематики и методическое обеспечение их профессиональной служебной деятельности.
Определено влияние федерального законодательства на формирование муниципальных правовых актов, призванных служить противодействию коррупции. Сделан вывод о том, что совершенствование законодательного регулирования в области противодействия коррупции следует осуществлять в направлении усиления контроля со стороны государства за деятельностью муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности, за их имущественным положением.
Ключевые слова: план противодействия коррупции, ответственность, вина, мера взыскания, проступок, должностные обязанности, служебное расследование, должностной проступок, материальная ответственность, ущерб
На современном этапе коррупция определяется как одна из угроз национальной безопасности России. Президент РФ В.В. Путин своим указом от 11.04.2014 № 226 «О национальном Плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы» утвердил основные направления совершенствования организационных основ противодействия коррупции, а также принятый курс на активизацию антикоррупционного просвещения граждан (далее -План противодействия коррупции) [7].
Указанный План противодействия коррупции охватывает комплекс мероприятий, которые предусмотрены в федеральном законодательстве, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ. Законодательную основу антикоррупционной политики в России устанавливает Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции». В соответствии с этим законом явление коррупции определяется как «...злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица» [8].
Вместе с тем необходимо отметить, что в федеральном законодательстве в настоящее время формируется система административно-правовых средств противодействия коррупции. Ведомственные нормативные правовые акты, приведенные в соответствие с перечисленными федеральными законами и указами, образуют правовую основу противодействия коррупции в органах местного самоуправления.
Коррупция обладает рядом негативных свойств, которые ставят ее в ряд опаснейших социальных проблем, причем она представляет собой непосредственную угрозу национальной безопасности, препятствует развитию в нашей стране институтов демократии и гражданского общества, реализации гражданами своих прав. Главным и очевидным последствием распространения коррупции является снижение эффективности деятельности субъекта власти, в крайней своей форме выливающееся в паралич. Социальная же сущность коррупции проявляется в деградации аппарата публичной власти: коррумпированный аппарат уже не пригоден для отправления свойственных ему функций, бесполезен для общества [2]. Последствием распространения коррупции является снижение эффективности деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления.
Для противодействия коррупции, снижения ее уровня необходимы в настоящее время чрезвычайные меры и средства. Одним из существенных средств в деле противодействия коррупции может выступать процесс принятия законодательных актов на всех уровнях власти.
В данном случае, на взгляд авторов, нельзя не согласиться с мнением известного правоведа. С.Е. Чаннова о том, что в рамках антикоррупционной реформы было принято достаточное количество законодательных актов, однако они имели преимущественную направленность на внесение изменений в уже действующее законодательство о государственной и муниципальной службе. Так, в частности, Федеральным законом от 25.12.2008 № 280-ФЗ1 на служащих различных видов государственной службы (в частности, на сотрудников
1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции
Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»: Федеральный закон от 25.12.2008 № 280-ФЗ (ред. от 06.12.2011).
прокуратуры, военнослужащих, служащих органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности) были распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Сам по себе подобный шаг можно только приветствовать. Однако проблема заключается в том, что проведенные изменения были сделаны чисто механически, без учета положений тех нормативных актов об отдельных видах государственной службы, куда вносились изменения [11].
Если обратиться к практике, то можно отметить, что значительная часть подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых в целях обеспечения реализации федеральных законов, содержит в себе расплывчатые положения, позволяющие необоснованно расширять пределы полномочий муниципальных служащих, что можно трактовать как создание условий для проявления коррупции.
В принятой резолюции по итогам работы конференции, организованной Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера в 2011 г. на тему «Правовые основы и практика противодействия коррупции на муниципальном уровне», указаны основные причины, способствующие проявлениям коррупции на муниципальном уровне, а именно: наличие административных барьеров, непрозрачность нормативной правовой базы и деятельности органов местного самоуправления, недостаточный уровень профессионализма лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, отсутствие
механизмов вовлечения граждан в сферу активной
" 2 антикоррупционной деятельности2.
Реализация законодательства антикоррупционной направленности российского государства предусматривает необходимым условием участие всех членов общества, уполномоченных институтов в противодействии коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления. Реакция общества вызывает нетерпимость по отношению к коррупции, способствует снижению коррупционной составляющей муниципальными служащими.
2 Актуальные проблемы противодействия коррупции на муниципальном уровне // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2011. № 30.
В письме Министерства труда и социальной защиты РФ от 19.03.2013 № 18-2/10/2-1490 рекомендован целый комплекс мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции по следующим направлениям:
• привлечение государственных и муниципальных служащих к участию в обсуждении и разработке нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции;
• активизация участия государственных и муниципальных служащих в работе структурных подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений и комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссии), осуществляющих функции по противодействию коррупции;
• стимулирование государственных и муниципальных служащих к предоставлению информации о замеченных ими случаях коррупционных правонарушений, нарушениях требований к служебному поведению, ситуациях конфликта интересов;
• просвещение государственных и муниципальных служащих по вопросам антикоррупционной тематики и методическое обеспечение их профессиональной служебной деятельности3. На взгляд автора, дисциплинарная ответственность за привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции должна обеспечиваться путем совершенствования действующего законодательства, регулирующего правовое положение каждой из отраслей права.
Основные положения ответственности за привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции прописаны в федеральных законах. Так, в п. 4 ст. 3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 закрепляется право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе. Статья 21 указанного закона утверждает, что муниципальными служа-
3 Комплекс мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции: письмо Министерства труда и социальной защиты РФ от 19.03.2013 № 18-2/10/2-1490.
4 Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Изд-во «Норма», 1996.
щими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. В п. 17 ст. 4 закон относит регулирование основ муниципальной службы к полномочиям органов власти субъектов РФ. Ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами закреплена в указанном законе в общем виде.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» регулирует вопросы ответственности муниципального служащего [9]. Так, например, муниципальный служащий может быть уволен с муниципальной должности в связи с утратой доверия в случаях непредставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, установленных в ст. 14 и 15 Федерального закона. Статья 15 устанавливает, что непредставление муниципальным служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением. Статья 13 устанавливает, что муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае непредставления предусмотренных данным законом, Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что при совершении определенных коррупционных правонарушений муниципальный служащий может быть уволен с муниципальной службы. Анализируя коррупционные правонарушения муниципальными служащими, профессор Московского финансово-промышленного университета «Синергия» Г.М. Шама-рова выделяет, что может быть нарушено (закон, этические нормы, социальные ценности, стандарты) и кем нарушено (определенное должностное лицо, клиенты, группа лиц или организация в целом) [12]. Предписание законодателя об увольнении муниципального служащего (освобождении от должности) носит безальтернативный характер и должно однозначно выполняться при совершении определенных
коррупционных правонарушений.
На основе проведенного анализа можно констатировать, что большинство муниципальных нормативных правовых актов по организации и проведению антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях составляли, в частности: постановления администрации муниципального образования - 53, или 48,2%; распоряжения администрации - 5, или 4,5%. Несколько меньше было принято постановлений глав муниципальных образований - 35, или 31,8%; нормативно-правовых решений представительных органов местного самоуправления - 17, или 15,5%. В связи с этим логично предположить, что большинство муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях, составляют нормативно-правовые решения органов исполнительной власти муниципального образования [4].
В то же время нужно обратить внимание на тот факт, что в федеральном законодательстве прописана дисциплинарная ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей. Так, в ст. 27 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» говорится о том, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания [9]. Законодатель, по мнению автора, употребляя термин «неисполнение обязанностей» по отношению к муниципальному органу, понимает эту правовую норму как борьбу против неорганизованности, пассивности, неэффективности, нечестности, лени, безответственности и т.д. Муниципальный служащий несет полную ответственность за неисполнение обязанностей.
Большинство современных правоведов сходятся во мнении, что институт ограничения прав муниципальных служащих является неотъемлемой частью демократической системы, предоставляющей гражданам выражать свои интересы в органах муниципальной власти, посредством которого они реализуют свои конституционные права. Как отмечает доцент кафедры конституционного, административного и международного права филиала Казанского (Приволжского) федерального университета В.Н. Агеев, одним из способов противодействия
коррупции в сфере муниципальной службы Российской Федерации, предполагающим информационную открытость деятельности должностных лиц местного самоуправления и позволяющим противодействовать совершению коррупционных преступлений, является институт ограничения прав муниципальных служащих [1]. Учитывая изложенное, можно согласиться с таким подходом В.Н. Агеева, что одним из способов противодействия коррупции в сфере муниципальной службы Российской Федерации является именно институт ограничения прав муниципальных служащих.
За несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции, могут налагаться дисциплинарные взыскания. Законодательство большинства субъектов РФ не дает большого выбора правовых средств дисциплинарной ответственности. Законы республик Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Мордовия, Алтайского края, Липецкой, Магаданской, Мурманской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Орловской, Псковской, Самарской и Сахалинской областей предлагают определять дисциплинарные взыскания в соответствии с федеральным законом.
Уставом муниципального образования устанавливаются порядок и условия ответственности муниципальных служащих перед населением муниципального образования в соответствии с действующим законодательством.
В законодательстве Амурской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Калужской, Кемеровской, Курганской, Омской, Томской и Тюменской областей о муниципальной службе муниципальный служащий за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей привлекается к ответственности в порядке, установленном федеральным законом, иными областными законами, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Виды дисциплинарных взысканий, применяемых к муниципальному служащему, могут быть различными в зависимости от степени проступка. Так, к муниципальным служащим могут применяться следующие виды дисциплинарных взысканий:
1) замечание;
2) выговор;
3) увольнение со службы.
Временное отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей предполагает следующий порядок:
1) муниципальный служащий при наличии сведений о совершении им должностного проступка может быть временно, но не более чем на один месяц, до решения вопроса об ответственности в установленном порядке отстранен от выполнения должностных обязанностей должностным лицом, имеющим право назначения лица на муниципальную должность муниципальной службы. За временно отстраненным муниципальным служащим сохраняется материальное и социальное обеспечение;
2) должностное лицо, имеющее право назначения лица на муниципальную должность муниципальной службы, при принятии решения о временном отстранении муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей вправе назначить служебное расследование. По итогам служебного расследования должностное лицо, обладающее правом назначения лица на муниципальную должность муниципальной службы, принимает решение о привлечении муниципального служащего к дисциплинарной ответственности, либо о прекращении временного отстранения муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей за отсутствием факта совершения должностного проступка.
Служебное расследование определяется следующими положениями:
1) служебное расследование - комплекс мер, принимаемых в целях установления и проверки факта совершения муниципальным служащим должностного проступка;
2) служебное расследование назначается должностным лицом, обладающим правом назначения лица на муниципальную должность муниципальной службы, либо вышестоящим должностным лицом по его представлению;
3) проведение служебного расследования может быть возложено на кадровые либо иные службы органов местного самоуправления или специально создаваемые комиссии. Орган, осуществляющий служебное расследование, вправе для установления и проверки факта совершения должностного проступка принимать все меры, не запрещенные законом. В ходе служебного расследования от муниципального служащего требуются объяснения. Муниципальный служащий вправе давать объяснения, требовать их рассмотрения и приобщения к материалам служебного расследования;
4) орган, осуществляющий служебное расследование, по его результатам выносит одно из
следующих заключений:
- о наличии факта совершения должностного
проступка;
- об отсутствии факта совершения должност-
ного проступка;
- о необходимости направления материалов
служебного расследования в правоохранительные органы.
Установление ограничений прав лиц, поступающих на муниципальную службу, служит обеспечению эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий муниципальных органов, установлению препятствий возможному злоупотреблению муниципальных служащих, гарантированию осуществления служащими гражданских прав5.
В научных исследованиях О.Н. Княгининой указывается, что фактором, снижающим эффективность института дисциплинарной ответственности, является ослабление служебной дисциплины, обусловленное коррумпированностью части государственных служащих. Это свидетельствует о необходимости пересмотра существующего законодательства о государственной службе, дисциплинарных проступках, а значит, и дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих6. Поэтому совершенствование законодательства о муниципальной службе следует рассматривать как первочередную задачу, реализация которой обеспечит закрепление дисциплинарной ответственности за правонарушения в данной сфере.
Данные средства необходимо считать в качестве неотъемлемой составной части реформы муниципальной службы и совершенствования законодательства о дисциплинарной ответственности муниципальных служащих. Таким образом, важным направлением совершенствования законодательства о муниципальной службе должно являться более четкое закрепление оснований для дисциплинарных взысканий муниципальных служащих.
Ища выход из сложившейся ситуации, член-корреспондент РАЕН А.Ю. Кирьянов справедливо
5 Яковлев В.В. Вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством // Сибирский юридический вестник. 2005. № 3.
6 Княгинина О.Н. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: проблемы административной теории и практики. М.: РАНХ и ГС при Президенте РФ, 2010. С. 15.
-39 (276)
предполагает, чтобы закрепление ряда обязательных норм в федеральном законодательстве окажется неэффективным, если механизм работы по предупреждению и ликвидации коррупции не будет установлен на региональном и муниципальном уровнях. При этом обязательно должна быть установлена также и ответственность за нарушение указанных норм. В числе основных правовых мер следует также назвать и проведение антикоррупционной экспертизы законодательства, а также проектов муниципальных правовых актов, при помощи которой можно устранить коррупциогенные факторы в нормативно-правовых актах [5].
Таким образом, в методах воздействия на муниципальных служащих большое место отводится дисциплинарным мерам, без применения которых, по заключению многих юристов, никакие приемы мотивирования служебной деятельности не будут достаточно эффективными. В связи с этим деятельность региональных законодателей должна быть направлена на создание эффективных механизмов юридической ответственности в муниципальной сфере, а особое место в административно-правовом обеспечении противодействия коррупции должно быть отведено дисциплинарной ответственности.
Наряду с дисциплинарной ответственностью российское законодательство, в частности Трудовой кодекс РФ, конкретизирует возможность привлечения муниципального служащего к материальной ответственности.
Далее представляется целесообразным рассмотреть более подробно каждый из выделенных видов ответственности как способ предупреждения и пресечения коррупции в системе муниципальной службы.
Материальная ответственность оформилась в самостоятельный вид из гражданско-правовой ответственности. Ответственность за причиненный имущественный вред субъектами называют материальной ответственностью. В Трудовом кодексе РФ в ст. 234-237 установлена материальная ответственность работодателя. Наступление материальной ответственности работодателя предусмотрено по следующим основаниям: за утрату заработка в связи с незаконным лишением работника возможности трудиться (ст. 234 ТК РФ); за задержку заработной платы и других выплат (ст. 236 ТК РФ); за ущерб, причиненный имуществу работника (ст. 235 ТК РФ); за моральный вред, причиненный работнику (ст. 237 ТК РФ).
- 2014-
NATIONAL INTERESTS: priorites and security
Следовательно, можно сделать вывод, что только первые два основания материальной ответственности работодателя перед работником являются характерными для трудовых отношений и должны регулироваться нормами трудового права. В двух последних статьях материальная ответственность работодателя с большей вероятностью относится к гражданско-правовой ответственности [3]. Отсюда следует, что работодатель, причинивший ущерб имуществу работника, возмещает этот ущерб в полном объеме. Размер ущерба определяется по рыночным ценам, действующим на данной территории на момент возмещения ущерба.
При нарушении работодателем установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, работодатель обязан выплатить их с уплатой процентов (денежной компенсации) в размере не ниже одной трехсотой действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка РФ от не выплаченных в срок сумм за каждый день задержки, начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно. Конкретный размер выплачиваемой работнику денежной компенсации определяется коллективным договором или трудовым договором.
Работник обязан возместить работодателю причиненный им прямой действительный ущерб. Неполученные доходы (упущенная выгода) взысканию не подлежат. В то же время работодатель имеет право с учетом конкретных обстоятельств, при которых был причинен ущерб, полностью или частично отказаться от его взыскания с виновного работника. За причиненный ущерб работник несет материальную ответственность в пределах своего месячного заработка, если иное не предусмотрено Трудовым кодексом РФ или иными федеральными законами.
Полная материальная ответственность работника состоит в его обязанности возмещать причиненный ущерб в полном размере. Материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба может возлагаться на работника лишь в следующих случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ:
1) когда в соответствии с Трудовым кодексом РФ или иными федеральными законами на работника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный работодателю при исполнении работником трудовых обязанностей;
2) недостача ценностей, вверенных работнику на основании специального письменного договора или полученных им по разовому документу;
3) умышленное причинение ущерба;
4) причинение ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;
5) причинение ущерба в результате преступных действий работника, установленных приговором суда;
6) причинение ущерба в результате административного проступка, если таковой установлен соответствующим государственным органом;
7) разглашение сведений, составляющих охраняемую законом тайну (служебную, коммерческую или иную), в случаях, предусмотренных федеральными законами;
8) причинение ущерба не при исполнении работником трудовых обязанностей. Материальная ответственность в полном размере причиненного работодателю ущерба может быть установлена трудовым договором, заключаемым с руководителем организации, заместителями руководителя, главным бухгалтером.
Таким образом, к материальной ответственности государственные и муниципальные служащие привлекаются в соответствии с трудовым законодательством. Однако муниципальная служба и трудовые правоотношения - это разные сферы правового регулирования. Правильное определение вида правоотношений должно определять выбор надлежащих норм права7.
В зависимости от характера правонарушения и тяжести содеянного служащие органов местного самоуправления могут быть привлечены к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности. В научной литературе ученые чаще всего обосновывают применение юридических средств уголовно-правового характера с ужесточением санкций за совершенное коррупционное преступление [6].
В соответствии с нормами Уголовного кодекса РФ8 основанием для уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, а именно: злоупотребление служебным положени-
7 Комментарий к Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе» / под общ. ред. В.Г. Стрекозова // Российская юстиция. 1999. № 5.
8 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (с изм. и доп. от 21.07.2014).
ем, т.е. использование должностным лицом своих полномочий из корыстных побуждений или личной заинтересованности9, повлекших нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, государства или общества в целом.
Под использованием служебных полномочий вопреки интересам службы понимаются действия, которые совершаются должностным лицом в пределах своей компетенции, но по своему содержанию заведомо противоречат целям и задачам, ради достижения которых функционирует соответствующий орган. Использование служебных полномочий вопреки интересам службы может совершаться как путем активного поведения, так и путем бездействия. Уголовная ответственность может наступить лишь в том случае, если злоупотребление полномочиями было совершено лицом из корыстной или иной личной заинтересованности. Мотив корыстной заинтересованности предполагает желание незаконно получить деньги, имущество, материальные блага или иную имущественную выгоду либо желание путем злоупотребления своим должностным положением освободиться от выплат материальных обязательств - возмещения ущерба, уплаты долга за счет организации, в которой лицо занимает должность, либо за счет обслуживаемых этой организацией граждан.
Данное преступление влечет наказание в виде штрафа, лишения права занимать определенные должности или ареста, или лишения свободы на срок до 4 лет. То же деяние, совершенное главой органа местного самоуправления, может повлечь наказание в виде лишения свободы на срок до 7 лет. Такие же санкции применяются и за превышение должностных полномочий.
Генеральная прокуратура РФ приняла указание «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе»10. В нем прокуратура сообщает, что серьезную опасность представляют сращивание государственных и коммерческих структур, факты корыстных злоупотреблений в правоохранительных и контролирующих органах власти и управления. Укоренилась незакон-
9 О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге: постановление пленума Верховного Суда СССР от 16.10.2009.
10 О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе: указание Генеральной прокуратуры РФ от 12.08.1996 № 49/7.
-39 (276)
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность
ная практика вхождения руководящих работников органов власти в число учредителей коммерческих структур. Коррупция должностных лиц создает предпосылки для хищнического растаскивания национального достояния, контрабанды, незаконного вывоза за границу стратегического сырья и невосполнимых природных ресурсов, уклонения от уплаты налогов, различного рода финансовых махинаций.
Прокурорам субъектов РФ предписано держать под личным контролем организацию расследования наиболее актуальных дел о должностных преступлениях. Расследование дел о взяточничестве следует поручать квалифицированным следователям, а наиболее сложные и актуальные дела - следователям прокуратуры субъектов РФ. Необходимо принимать своевременные меры к пресечению незаконного воздействия на следователей и прокуроров в целях оказания влияния на ход расследования.
Гражданско-правовая ответственность должностных лиц может возникнуть вследствие причинения вреда органами местного самоуправления и их должностными лицами. Статья 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации11. устанавливает единый режим ответственности за действия государственных органов и органов местного самоуправления вне зависимости от того, идет ли речь об издании правовых актов или о незаконных действиях в области административного управления. И в этом, и другом случае причиненный вред возмещается не самим причинителем непосредственно, а за счет казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.
От имени казны, как это предусмотрено ст. 1071 ГК РФ, выступают соответствующие финансовые органы. Вместе с тем, согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ, в случаях, предусмотренных законом и иными правовыми актами, от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования могут выступать по их поручению другие органы, юридические лица и граждане. Следовательно, финансовые органы выступают всегда в силу закона, а другие органы, юридические лица и граждане на основании поручения, содержащегося в нормативном акте, или заключенного с ним договора на представительство интересов соответствующего субъекта.
11 Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) от 30.11.1994 № 51-ФЗ. Часть 1 (ред. от 05.05.2014).
- 2014-
NATIONAL INTERESTS: priorites and security
Ответственность наступает при наличии вины в действиях муниципальных органов и их должностных лиц. Здесь возникают два вопроса: 1) правовые гарантии для граждан, права которых нарушены; 2) правовые гарантии для самих органов и должностных лиц, по отношении к которым эта процедура осуществляется. Если в первом случае в законе предоставлено право гражданину обжаловать решение суда субъекта РФ о признании незаконным нормативного акта, то во втором случае отсутствует норма как таковая, т.е. органы и лица, которые распускаются и отрешаются, не имеют
права защитить свои права, если они с этой точкой 12
зрения не согласны12.
В ст. 1069 ГК РФ предусмотрен порядок возмещения вреда за счет казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Особенности условий ответственности по указанной статье требуют установления специального процессуального порядка рассмотрения соответствующих требований. Статья 1069 ГК РФ, называя в качестве основания наступления ответственности за причиненный вред незаконные действия (бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц, выделяет среди этих действий издание акта, не соответствующего закону или иному правовому акту. Тем самым разграничивается совершение органами местного самоуправления и их должностными лицами актов ненормативного характера (индивидуальные акты в области административного управления) и издание нормативных актов. Для возложения имущественной ответственности за вред, причиненный актами как ненормативного, так и нормативного характера, необходимо, чтобы соответствующие акты были признаны недействительными. В ст. 13 ГК РФ ненормативный акт признается недействительным по решению суда (имеются в виду общие и арбитражные суды).
Признание ненормативного акта недействительным и возмещение причиненного в связи с его совершением вреда производится в одном процессе. Нормативные акты, т.е. акты, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, могут признаваться недействительными в случаях, предусмотренных
12 Костюков А.Н. Изменение механизмов ответственности органов местного самоуправления перед государством // Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Омск: Изд-во «Лео», 2001. С. 95.
законом. Часто такие акты признаются недействительными по требованию прокуроров как в судебном порядке, так и в административном порядке [10].
Признание актов не подлежащими применению в связи с противоречием их Конституции РФ осуществляется и Конституционным Судом.
Гражданский кодекс РФ предоставил Российской Федерации, субъекту РФ и муниципальному образованию право предъявить регрессный иск к виновному должностному лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п. 1 ст. 1081 ГК РФ).
Подводя итог изложенному, можно сделать следующий вывод. На современном этапе правовые акты субъектов РФ об ответственности муниципальных служащих занимают одно из ведущих мест, практически затрагивают вопросы регулирования общественных отношений в сфере муниципальной службы. Вместе с тем следует отметить, что процесс развития регионального законодательства продолжает формироваться. Устранение существующих противоречий в развитии законодательства субъектов РФ об ответственности муниципальных служащих содержится, прежде всего, в обоснованном законодательном разграничении нормотворческой компетенции между региональными и муниципальными образованиями.
Наиболее важным путем развития законодательства об ответственности муниципальных служащих является принятие на уровне Российской Федерации основ законодательства об ответственности муниципальных служащих, а на уровне региона - кодекса об ответственности муниципальных служащих.
Огромное значение в развитии законодательства об ответственности муниципальных служащих должна иметь реализация Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 11.04.2014 [7]. Данным планом обозначены меры по противодействию коррупции, а также указаны основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции. В плане предусматриваются меры по совершенствованию муниципального управления в целях предупреждения коррупции, а также меры по развитию профессионального уровня муниципальных кадров и их правовому просвещению.
Можно с уверенностью сказать, что с принятием Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и внесением
изменений в различные законодательные акты совершенствование законодательного регулирования в области противодействия коррупции планомерно осуществляется в направлении усиления контроля со стороны государства за деятельностью муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности, за их имущественным положением.
Список литературы
1. Агеев В.Н. Противодействие коррупции на местном уровне: ограничение прав и свобод муниципальных служащих // NB: Проблемы общества и политики. 2013.№ 2. С. 245.
2. Бут С. С. Административно-правовые средства противодействия коррупции в таможенных органах // NB: Административное право и практика администрирования. 2014. № 4. С. 40-50.
3. Заболотских Е.М. Муниципально-правовая ответственность как часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Местное право. 2010. № 4. С. 13-22.
4. Кабанов П.А. Антикоррупционный мониторинг в муниципальном образовании: правовое регулирование, организация и проведение // NB: Административное право и практика администрирования. 2013.№ 6. С. 44-53.
5. Кирьянов А.Ю. Противодействие коррупции в муниципальной службе: принципы и механизмы реализации // Российская юстиция. 2011. № 11. С.46-50.
6. Кудашкин А.В., Беляков В.Н., Алексеев С.В. Проблемы противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2010. № 2. С. 9.
7. О национальном Плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы: Указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226.
8. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3.
9. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 04.03.2014).
10. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 04.06.2014).
11. Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность за нарушения антикоррупционного законодательства // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2014. № 3.
12. Шамарова Г.М. Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования // Трудовое право. 2007. № 12.
National interests: priorities and security Problem. Research. Solution
ISSN 2311-875X (Online) ISSN 2073-2872 (Print)
THE RESPONSIBILITY OF MUNICIPAL EMPLOYEES AS PART OF MEASURES TO IMPLEMENT THE NATIONAL ANTI-CORRUPTION PLAN IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION
Viktor B. MURAVCHENKO
Abstract
The article considers the topical issues of the application of disciplinary, civil, administrative, criminal measures of the responsibility of municipal employees aimed at the prevention of corruption on the part of the State using the monitoring of the property status of municipal employees and persons employed in municipal offices. The author identifies the main reasons, which contribute to the manifestations of corruption at the municipal level: the existence of the administrative barriers, lack of the transparency of the legal framework and the activity of the local self-government authorities, the insufficient level of
professionalism of the individuals holding municipal offices and positions of municipal services, the lack of the mechanisms aimed at involving the people in active anti-corruption activities. The author traces a history of the development of municipal employees' responsibilities within the current legislation. The paper provides an analysis of the documents establishing the responsibility measures of the municipal employees directed at the preventive maintenance of corruption, realization of the monitoring the property status of municipal employees. The article identifies the main moments pertaining the legislative regulation in the given area. The paper considers the system of measures
aimed at attracting public and municipal servants to combat corruption in the following areas: attracting public and municipal employees to participate in the discussion and development of the legal regulations on the issues to combat corruption; promoting the participation of the State and municipal employees in the work of the structural units of the HR services for the prevention of corruption and other offenses, and commissions to comply with the requirements of the conduct of the officials and the settlement of conflict of interests, which perform the functions of combating corruption; stimulation of the State and municipal officials to provide information on the disclosed cases of corruption offenses, violations of the requirements of the conduct of the official persons, situations associated with the conflict of interest; education of public and municipal employees on the issues of anti-corruption topics and methodological support of their professional activities. The paper determines the influence of the federal legislation on the formation of the municipal legal acts in the area to counteract corruption. The author comes to a conclusion that the perfection of the legislative regulation in the field to counteract corruption should be carried out with the aim to enhance the State's monitoring of the property status of the municipal employees.
Keywords: anti-corruption, enforcement, plan, responsibility, guilt, corrective action, offence, official duties, service investigation, official offence, material accountability, damage
References
1. Ageev V.N. Protivodeistvie korruptsii na mest-nom urovne: ogranichenie prav i svobod munitsipal'nykh sluzhashchikh [Corruption counteracting at the local level: restriction of rights and freedoms of municipal employees]. NB: Problemy obshchestva ipolitiki - NB: Problems of society and politics, 2013, no. 2, p. 245.
2. But S.S. Administrativno-pravovye sredstva protivodeistviya korruptsii v tamozhennykh organakh [Administrative and legal means to counteract corruption in the customs bodies]. NB: Administrativnoe pravo i praktika administrirovaniya - NB: Administrative law and practice of administration, 2014, no. 4, pp.40-50 .
3. Zabolotskikh E.M. Munitsipal'no-pravovaya otvetstvennost' kak chast' instituta otvetstvennosti or-ganov i dolzhnostnykh lits mestnogo samoupravleniya
[The municipal and legal responsibility as part of the responsibility of self-governing bodies and officials]. Mestnoe pravo - Local law, 2010, no. 4, pp. 13-22.
4. Kabanov P.A. Antikorruptsionnyi monitoring v munitsipal'nom obrazovanii: pravovoe regulirovanie, organizatsiya i provedenie [Anticorruption monitoring in the municipal education: legal regulation, organization and realization]. NB: Administrativnoe pravo i praktika administrirovaniya - NB: Administrative law and practice of administration, 2013, no. 6, pp. 44-53.
5. Kir'yanov A.Yu. Protivodeistvie korruptsii v munitsipal'noi sluzhbe: printsipy i mekhanizmy re-alizatsii [Corruption counteracting in the municipal service: principles and mechanisms of realization]. Rossiiskaya yustitsiya - Russian justice, 2011, no. 11, pp.46-50.
6. Kudashkin A.V., Belyakov V.N., Alekseev S.V. Problemy protivodeistviya korruptsii v Vooruzhen-nykh Silakh Rossiiskoi Federatsii [The problems of corruption counteraction in the Armed Forces of the Russian Federation]. Pravo v Vooruzhennykh Silakh -Law in Armed Forces, 2010, no. 2, p. 9.
7. Decree of the President of the Russian Federation "On National Plan to counteract corruption for 2014-2015" of April 11, 2014 № 226. (In Russ.)
8. RF Federal Law "On Counteraction of corruption" of December 25, 2008 № 273-FZ. (In Russ.)
9. RF Federal Law "On Municipal service in the Russian Federation" of March 2, 2007 № 25-FZ. (as amended on March 4, 2014) (In Russ.)
10. RF Federal Law "On Public Prosecution Service of the Russian Federation" of January 17, 1992 № 2202-I. (as amended on June 4, 2014) (In Russ.)
11. Channov S.E. Distsiplinarnaya otvetstvennost' za narusheniya antikorruptsionnogo zakonodatel'stva [Disciplinary responsibility for violations of anti-corruption laws]. Kadrovik. Trudovoepravodlyakadrovika-HR manager. Labor law for HR manager, 2014, no. 3.
12. Shamarova G.M. Otvetstvennost' munitsipal'-nogo sluzhashchego: problemy pravovogo regulirov-aniya [A municipal employee's responsibility: problems of legal regulation]. Trudovoe pravo - Labor law, 2007, no . 12.
Viktor B. MURAVCHENKO
Siberian Institute of Business and Information Technologies, Omsk, Russian Federation [email protected]
