CC BY
20DOI 10.47643/1815-1337_2021_9_27 УДК 321.01
СООТНОШЕНИЕ АВТОНОМНОСТИ И ФЕДЕРАЛИЗМА В ФЕДЕРАТИВНОЙ СИСТЕМЕ THE RELATIONSHIP BETWEEN AUTONOMY AND FEDERALISM IN THE FEDERAL SYSTEM
БРЕДИХИН Алексей Леонидович,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры математики и информатики
Санкт-Петербургского университета МВД России.
198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1.
E-mail: axel_b@mail.ru;
ГОНЧАР Артем Александрович,
кандидат военных наук, доцент кафедры математики и информатики Санкт-Петербургского университета МВД России. 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. E-mail: gonchar.tema@yandex.ru;
BREDIKHIN Alexey Leonidovich,
PhD in Law, Senior Lecturer of the Department of Mathematics and Computer Science St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 198206, Russia, St. Petersburg, Pilyutov Pilot str., 1. E-mail: axel_b@mail.ru;
GONCHAR Artem Aleksandrovich,
Candidate of Military Sciences, Associate Professor of the Department of Mathematics and Computer Science St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 198206, Russia, St. Petersburg, Pilyutov Pilot str., 1. E-mail: gonchar.tema@yandex.ru;
Краткая аннотация: В настоящей статье автор рассматривает реализацию принципов автономности и федерализма в российской политико-территориальной системе управления. На основе анализа конституционных норм и действующего законодательства автор анализирует фактические правовые отношения РФ с субъектами РФ и приходит к выводу, что формальный федерализм фактически реализуется в форме автономности. В качестве вывода констатируется преобладание автономности над федерализмом в политико-территориальном устройстве Российской Федерации.
Abstract: In this article, the author examines the implementation of the principles of autonomy and federalism in the Russian political-territorial system of government. Based on the analysis of constitutional norms and current legislation, the author analyzes the actual legal relations of the Russian Federation with the subjects of the Russian Federation and comes to the conclusion that formal federalism is actually implemented in the form of autonomy. As a conclusion, the predominance of autonomy over federalism in the political-territorial structure of the Russian Federation is stated.
Ключевые слова: федерализм, автономность, Российская Федерация, Конституция РФ, субъекты РФ, государство.
Keywords: federalism, autonomy, the Russian Federation, the Constitution of the Russian Federation, subjects of the Russian Federation, the
state.
Дата направления статьи в редакцию: 20.07.2021
Дата публикации: 30.09.2021
На современном этапе развития государственности сохраняется тенденция децентрализации во взаимоотношениях центральной власти и отдельных частей государства. Такая децентрализация, как правило, основывается на двух основных принципах - автономности и федерализма.
По мнению О.В. Притулиной, автономия - это состояние какой-либо общности или организованной группы, определяемое в установленной мере его внутренними (собственными) актами управления [1, С. 39]. В целом, автономия, как правило, понимается как относительная самостоятельность части по отношению к целому, то есть как определенная степень самостоятельности какого-либо субъекта общественных отношений [2, С. 130].
Внутригосударственные образования в зависимости от их статуса можно разделить на: административные (классическое унитарное государство), автономные (унитарное государство с автономными единицами), государствоподобные или государственные (в федеративном государстве). Два последних являются проявлениями территориальной децентрализации.
Российская Федерация является федеративным государством, поэтому напрашивается вывод о федеративном принципе организации отношений с субъектами федерации. Однако, в системе разграничения полномочий между федерацией и субъектами федерации не всегда соблюдается формальный федерализм.
И федерализм и автономия имеют одно основание - децентрализацию, т.е. у отдельных территориальных единиц имеются полномочия, которые традиционно должны принадлежать центральной власти. Однако, можно предположить, что исторически автономность как принцип возникает ранее федерализма (если рассматривать именно государства, а не протогосударственные образования периода раннефеодальной монархии).
С момента укрупнения государств возникала необходимость управления присоединяемыми территориями, поэтому там создавались
местные органы власти и, как правило, представители централизованной власти, «наместники». Они наделялись значительными полномочиями, но ввиду прямой зависимости от верховной власти рассматривать их деятельность как проявление принципа автономности можно лишь с определенной долей условности. Вместе с тем, Н.И. Грачев выражает мнение, что «исторически первым типом (формой, моделью) государственного устройства было децентрализованное унитарное государство [3, С. 131]. При этом, следующей формой территориального государства он называет раннюю империю (Римская империя, Арабский Халифат, Королевство Каролингов и пр.), затем возникает бюрократически централизованное унитарное государство. Местное самоуправление как модель автономии возникает в период разложения абсолютизма, что связано с децентрализацией властных функций и полномочий.
Исторически первой, классической федерацией, являются Соединенные Штаты Америки, образованные в конце XVIII века. Но некоторые черты федерализма проявлялись и в более ранних государственных образованиях.
Появление федерализма связано с потребностью обеспечения интересов отдельных субъектов государства, является некоторой формой уступки со стороны центральной власти. С одной стороны происходит сохранение единого государства, а с другой некоторая степень государственности появляется и у этих субъектов.
Датой становления современной России нужно считать 12 июня 1990 г., когда была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. Вместе с тем, федеративное устройство России было унаследовано от Советского Союза и Конституция Российской Федерации 1993 установила конкретную модель федерализма.
Федеративная структура организации управления имеем множество преимуществ перед унитарным государством. В первую очередь здесь учитываются национально-культурные особенности жизни населения, традиции, сглаживаются сепаратистские устремления. Кроме того, большая самостоятельность ведет к повышению ответственности субъектов федерации, а также повышает активность в экономической сфере.
В российской федеративной системе все субъекты РФ признаются государственными образованиями, а их органы власти признаются органами государственной власти. Статья 5 Конституции Российской Федерации указывает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
В первую очередь нужно отметить, что из наименования субъектов Российской Федерации можно предположить их потенциальный федеративный статус. Республики в составе РФ могут фактически претендовать на свою государственность, а, следовательно, быть субъектом федеративных отношений. Края, области, города федерального значения, по сути, могут признаваться автономными субъектами, так как ни национально-культурными особенностями, ни своей государственностью изначально не обладали и не претендуют на ее приобретение по факту.
Что касается единственной автономной области - Еврейской, то она образована принятием Постановления ВЦИК СССР о преобразовании Биробиджанского района Дальневосточного края в область от 7 мая 1934 года [4]. Ее автономность обусловлена наличием компактно проживающего еврейского населения, т.е. в основе лежит национально культурный фактор, но так как данная территория не является местом исторического проживания еврейского населения, государственность для этой территории и не предполагалась. То есть, фактически статус Еврейской автономной области не отличается от статуса обычных областей.
Автономные округа в составе РФ заслуживают отдельного внимания. Главная особенность этих территорий - компактное проживание коренных малочисленных народов, что и обусловило их автономность. Всего, на текущий момент в России четыре таких территориальных образования: Ненецкий автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ. При этом, Чукотский автономный округ является самостоятельным субъектом Российской Федерации, а остальные одновременно являются частями областей в составе РФ.
Так, Ненецкий автономный округ входит одновременно в состав Архангельской области, имеется Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа о взаимодействии при осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 26 сентября 2014 г., согласно которому некоторые полномочия от округа Архангельской области, а также урегулированы отдельные взаимоотношения юридически равных субъектов. Аналогичного плана взаимоотношения существуют между Ямало-Ненецким, Ханты-Мансийским автономными округами и Тюменской области, в состав которой они входят. Таким образом, государственная власть названных автономных округов имеет двойное ограничение, соответственно об их реальной федеративной правосубъектности говорить не приходится, в лучшем случае об автономии.
Чукотский автономный округ - является отдельным субъектом Российской Федерации, но ранее до 1992 года входил в состав Магаданской области. То есть, по сути, формальный федеральный статус имеет автономные черты без претензий на отдельную государственность.
Надо сказать, что проблема автономных округов ввиду их фактического несоответствия характеристикам полноценного субъекта федерации в системе федеративных отношений существует с момента образования современной России. Ввиду этого, с 2005 по 2008 г. прекратили свое существование следующие автономные округа: Корякский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский. В составе других субъектов РФ эти автономные округа стали называться «территориями с особым статусом». Так, например, в Уставе Красноярского края указано, что на территориях бывших Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов со дня вступления настоящего Устава в силу образуются соответственно Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский муниципальные районы как административно-территориальные единицы с особым статусом. Статус этих административно-территориальных, порядок формирования и функционирования органов местного самоуправления муниципальных образований в границах административно-территориальных единиц с особым статусом устанавливается федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации.
Следовательно, в результате упразднения названных автономных округов они стали муниципальными районами, но сохранили некоторый особый статус, который закреплен в уставах новообразованных субъектов РФ. То есть, сохранился принцип автономности в той степени, в которой она требуется для обеспечения интересов коренных малочисленных народов, проживающих на территории бывших округов.
Другим аспектом соотношения принципов автономности и федерализма является система распределения полномочий. Думается, что главным сущностным отличием здесь является то, как формируются полномочия отдельных территорий. Автономия обычно наделяется конкретными полномочиями, а федеративные субъекты их передают на уровень федерации. Исходя из того, что субъекты федерации это государственные образования, то у них предполагаются значительные остаточные полномочия, т.е. те, которые не переданы на уровень федерации.
Конституция РФ разрешает вопрос компетенции субъектов Российской Федерации следующим образом. В ст. 71 указаны конкретные полномочия Российской Федерации, ст. 72 определяет вопросы совместного ведения, а в ст. 73 указано, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Т.е. формально соблюден принцип остаточной компетенции, логичный для федерации. Однако, степень самостоятельности субъектов РФ можно выявить путем анализа конкретных полномочий.
Если проанализировать названные выше статьи, то можно сделать вывод, что важнейшие государственные полномочия переданы на уровень федеральной власти, менее значимые отнесены к совместному ведению, а исключительные полномочия субъектов федерации не определены вовсе. Как отмечает Г.С. Кириенко, отсутствие перечня предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации позволяет федеральным органам государственной власти осуществлять правовое регулирование в рамках указанной сферы ведения [5, С. 14].
Что касается совместного ведения, то некоторую ясность в этом вопросе дает Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором глава IV. 1 устанавливает общие принципы разграничения полномочий между разными уровнями власти по вопросам совместного ведения. На основании указанных принципов и порядка субъекты РФ получают те или иные конкретные полномочия, которые становятся уже полномочиями субъекта РФ.
Следовательно, субъекты Российской Федерации обладают компетенцией, которая складывается из полномочий, передаваемых по вопросам совместного ведения и остаточных полномочий (не значительных по своей сути). В итоге, государственные полномочия субъектов Российской Федерации формируются в большей степени из вопросов совместного ведения, а не остаточной компетенции. Кроме того, по факту федеральные органы власти аккумулируют все наиболее значимые полномочия, а субъектам федерации оставляют менее важные. То есть, российские регионы по своему статусу ближе к автономиям, нежели к субъектам федерации.
Если сравнивать с системой федеративных отношений, сложившихся в США, то надо привести в пример поправку 10 к Конституции Соединенных штатов Америки 1787 г., которая указывает, что полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами либо за народом [6]. То есть, в США отсутствует понятие вопросов совместного ведения и объем компетенции штатов значительно выше чем в субъектах РФ, а значит, там штаты имеют больший вес в экономической и политической жизни государства.
Отдельной сферой реализации принципа автономии в системе управления является местное самоуправление [7, С. 33-39]. В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Таким образом, характеристики местного самоуправления в Российской Федерации значительно уже по содержанию, чем определение, данное в Хартии. Автономность местного самоуправления ограничена вопросами местного значения и реализацией прав на муниципальную собственность. При этом, вопросы местного значения сводятся преимущественно к общехозяйственным и финансовым делам муниципальных образований. Кроме того, органы местного самоуправления и органы государственной власти на основании ст. 132 Конституции РФ входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Эта редакция ст. 132 Конституции РФ сформулирована по итогам внесения поправок в 2020 г., что подтвердило тенденцию укрепления вертикали власти, ограничив формальную автономность местного самоуправления в Российской Федерации.
Таким образом, в Российской Федерации в качестве принципов политико-территориального устройства реализуются как автономность, так и федерализм. При этом, формальный федерализм не всегда является таковым по факту. Реальные федеративные отношения существуют, как правило, между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации (особенно это проявляется во взаимоотношениях с Чеченской Республикой, Республиками Татарстан, Башкортостан и Дагестан).
В отношениях с другими разновидностями субъектов РФ, которые даже потенциально не претендуют на свою государственность, правовые и фактические отношения в большей степени соответствуют принципу автономности. В определенном объеме прав автономными являются и органы местного самоуправления, однако к их ведению отнесены вопросы местного значения, которые не затрагивают политических основ государственной власти.
Следовательно, в политико-территориальном устройстве Российской Федерации принцип автономности доминирует над принципом
федерализма. За период существования современной России самостоятельность субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, постепенно ограничивается, что также говорит о снижении значения федерализма в построении системы внутригосударственного управления.
Библиогра фия:
1. Притулина О.В. Конституционно-правовой статус национально-культурных автономий в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
2. Абдуллина Д.Ф. К вопросу о понятии автономии и ее проявлениях в конституционном праве // Вестник ВЭГУ № 2. - 2011.
3. Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития: Монография. - М., 2009.
4. Постановления ВЦИК СССР о преобразовании Биробиджанского района Дальневосточного края в область от 7 мая 1934 года // https://istmat.info/node/40826 (дата обращения - 18.07.20).
5. Кириенко Г.С., Нифанов А.Н. Территориальный фактор предметоведческой дифференциации: конституционно-правовые возможности и опыт их реализации субъектами Российской Федерации: Монография. — М.: ИНФРА-М, 2012.
6. Конституция США 1787 г. // https://brightonbeachnews.com/rus/constitution-of-the-usa-russian-text/
7. Бялкина Т. М. Муниципальная политика Российской Федерации: история и современность // Конституционализм и государствоведение. 2019. № 3.
References (transliterated):
1. Pritulina O.V. Konstitucionno-pravovoj status nacional'no-kul'turnyh avtonomij v sub"ektah Rossijskoj Federacii, nahodyashchihsya v predelah YUzhnogo federal'nogo okruga : dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2009.
2. Abdullina D.F. K voprosu o ponyatii avtonomii i ee proyavleniyah v konstitucionnom prave // Vestnik VEGU № 2. - 2011.
3. Grachev N.I. Gosudarstvennyj suverenitet i formy territorial'noj organizacii sovremennogo gosudarstva: osnovnye zakonomernosti i tendencii raz-vitiya: Monografiya.
- M., 2009.
4. Postanovleniya VCIK SSSR o preobrazovanii Birobidzhanskogo rajona Dal'nevostochnogo kraya v oblast ot 7 maya 1934 goda // https://istmat.info/node/40826 (data obrashcheniya - 18.07.20).
5. Kirienko G.S., Nifanov A.N. Territorial'nyj faktor predmetovedcheskoj differenciacii: konstitucionno-pravovye vozmozhnosti i opyt ih realizacii sub"ektami Rossijskoj Federacii: Monografiya. — M.: INFRA-M, 2012.
6. Konstituciya SSHA 1787 g. // https://brightonbeachnews.com/rus/constitution-of-the-usa-russian-text/
7. Byalkina T. M. Municipal'naya politika Rossijskoj Federacii: istoriya i sovremennost' // Konstitucionalizm i gosudarstvovedenie. 2019. № 3.
