CC BY
54
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2019. № 6
ТРИБУНА МОЛОДыХ УЧЕНыХ
С. д. Афанасьев, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*
соглашения между государством и религиозными организациями: современная конституционная практика россии
В Российской Федерации начиная с 1990-х гг. получила распространение практика взаимодействия государства с конфессиями, выражающаяся в том числе в заключении соглашений органов исполнительной власти с религиозными организациями. В то же время законодательство о свободе совести и религиозных объединениях не содержит нормативных основ заключения подобных соглашений, в связи с чем существенно затрудняется правовая квалификация их природы. В статье анализируется содержание государственно-конфессиональных соглашений, определяется их место в системе источников российского конституционного права и необходимость введения законодательного регулирования порядка заключения таких соглашений как гарантии и защиты конституционных принципов и основных прав граждан.
Ключевые слова: государственно-конфессиональные соглашения, религиозные организации, свобода вероисповедания, источники конституционного права.
Since the 1990s has been a trend of active interaction between the state and confessions in the Russian Federation, expressed, inter alia, in the practice of concluding agreements (contracts) of Executive authorities and religious organizations. At the same time, the legislation on freedom of conscience and on religious associations does not contain normative bases for the conclusion of such agreements, in connection with which the legal qualification of their nature is significantly complicated. The article analyzes the content of state-confessional agreements, offers conclusions about their place in the system of sources of Russian constitutional law and the need to introduce legislative regulation of the procedure for concluding such agreements as guarantees and protection of constitutional principles and subjective rights of citizens.
Keywords: state-confessional agreements, religious organizations, freedom of religion, sources of constitutional law.
Введение. Возвращение в круг активных субъектов конституционного права России религиозных организаций в начале 1990-х гг.
и возвращение им статуса юридического лица, закрепление на конституционном уровне свободы совести и вероисповедания привели к тому, что начался новый этап развития государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации. Он отмечается количественным ростом нормативных правовых актов, регулирующих в той или иной степени деятельность религиозных организаций и основы их взаимоотношения как с иными институтами гражданского общества, так и с государством.
В то же время одной из тенденций развития современного конституционного права является расширение самостоятельной жизни общества с целью духовного и социального развития. Государство передает достижение этих целей в руки гражданского общества, оказывая последнему всемерную поддержку1. Обязывающие нормы все более уступают место договорному регулированию юридического положения субъектов конституционного права2 несмотря на то, что основным предметом конституционного права выступают властеот-ношения, требующие нормативного правового регулирования.
Эта тенденция в особенности нашла свое воплощение в регулировании государственно-конфессиональных отношений. Помимо издания нормативных правовых актов в этой сфере государство стало использовать договорную форму регулирования отношений, связанных с деятельностью «традиционных» для России религиозных конфессий3. Между государственными органами и религиозными организациями активно стали заключаться соглашения о сотрудничестве4 как на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и на
1 Авакьян С. А. Основные тенденции современного развития конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 4.
2 Кашенов А. Т. Нормативный договор как источник конституционного права Российской Федерации // Вестн. ТГПУ. 1999. № 3 (13). С. 17-20, 18.
3 Здесь и далее термин «традиционная религиозная конфессия» при всей его дис-куссионности используется в том смысле, в каком за определенной религией признана «особая роль в истории России» (православие) и в каком они «уважаются как неотъемлемая часть исторического наследия народов России» (христианство, ислам, буддизм, иудаизм и др.) в соответствии с преамбулой Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».
4 Например, Соглашение о сотрудничестве между Федеральной службой исполнения наказаний и Русской православной церковью от 22.01.2011 г. (сайт: www. patriarchia.ru); Соглашение о сотрудничестве между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Русской православной церковью от 05.07.2017 г. (там же); Соглашение о сотрудничестве в области духовно-нравственного просвещения осужденных между Советом Муфтиев России и Федеральной службой исполнения наказаний от 12.05.2010 г. (URL: http://fsin.su/news/index.php? ELEME№ T_ID=4478); Соглашение между Федеральной службой исполнения наказаний и Буддийской традиционной Сангхой России от 30.12.2010 г. (URL: http://www.sova-center.ru/religion/ news/army/agreements/2010/12/d20668/); Соглашение между Россвязьохранкультурой и Советом муфтиев России от 28.09.2007 г. и др.
уровне органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации5. При этом возможность заключения подобных договоров не предусматривается ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе «О свободе совести и о религиозных объединениях»6.
В связи с этим важными представляются вопросы основного содержания подобных соглашений, их правовой природы, введения законодательного регулирования таких соглашений. Рассмотрение данных вопросов связано с тем, что далеко не все государственно-конфессиональные соглашения опубликованы для всеобщего сведения — прежде всего публикуются соглашения Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) с «традиционными» конфессиями и соглашения о сотрудничестве государственных органов с Русской православной церковью (РПЦ) по инициативе и благодаря усилиям самой церкви.
Основное содержание и виды государственно-конфессиональных соглашений. Одной из важнейших целей заключаемых государственно-конфессиональных соглашений является сотрудничество сторон в области удовлетворения духовных потребностей, обеспечения конституционных прав на свободу совести, свободу вероисповедания, духовное окормление, образование и духовно-нравственное просвещение верующих7 при учете опыта и традиций религиозных организаций в социальном служении. Предметом соглашений признается сотрудничество и взаимодействие сторон в различных сферах, направленные на достижение указанных целей.
Закрепляются и формализуются основные направления и формы соответствующего взаимодействия, что не ограничивает возможное взаимодействие в иных сферах, если они представляют обоюдный интерес для договаривающихся сторон. Например, в Соглашении о сотрудничестве между РПЦ и Министерством труда и социальной защиты РФ от 28 июня 2019 г.8 (п. 2) к таковым отнесены:
— содействие в признании органами исполнительной власти субъектов РФ религиозных организаций РПЦ, предоставляющих в соответствии со своими уставами общественно полезные услуги, и иных организаций, учредителями (соучредителями) кото-
5 Например, Соглашение ГУ МВД России по Алтайскому краю и Духовного управления мусульман Алтайского края о сотрудничестве на 2012—2014 годы: URL: https://22.xn — blaew.xn — plai/Dejatelnost/vzaimod/obshor/musulm
6 Федеральный закон от 26.09.1997 г. № 125-ФЗ (ред. от 03.07.2019 г.) «О свободе совести и о религиозных объединениях» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; 2019. № 27. Ст. 3535.
7 См., напр., п. 1.1 Соглашения о сотрудничестве между Федеральной службой исполнения наказаний и Русской Православной Церковью от 22.01.2011 г.
8 URL: http://www.patriarchia.ru/db/text/5461720.html
рых являются религиозные организации РПЦ, исполнителями общественно полезных услуг;
— содействие во включении таких организаций в реестры поставщиков социальных услуг субъектов РФ;
— привлечение добровольцев к реализации социального сопровождения граждан, нуждающихся в социальном обслуживании.
По существу, данным соглашением оформлено признание общественно полезной функции религиозных организаций (в рассматриваемом случае — РПЦ и подведомственных ей организаций), что является новым этапом правового регулирования статуса конфессий. Это не законодательное признание социальной роли религиозных организаций на уровне всего государства, но тем самым был сделан шаг вперед.
В светском государстве, которым согласно Конституции РФ является Россия, вопрос о допустимости активного взаимодействия российского государства и различных религиозных организаций остается открытым и дискуссионным. Причиной этого не в последнюю очередь является конституционная модель «жесткого» светского государства, практически не имеющего аналогов в мировой практике9. Более того, Российская Федерация — единственное государство в Европе, закрепившее на конституционном уровне принцип отделения государства и религиозных объединений10. В то же время, по признанию ученых, полное отделение церкви от государства невозможно по объективным причинам, поскольку религиозные организации — институт гражданского общества, который активно участвует в решении многих социальных вопросов, касающихся социального служения и социального партнерства государства и религиозных организаций11. Отмечается, что последние «могут выполнять общественно значимые функции; не могут их не выполнять; они должны выполнять такие функции» 1 2. Государственно-конфессиональные отношения, рассматриваемые в таком ключе, реализуют положения ст. 4 Закона о свободе совести, которая, с одной стороны, разграничивает сферы взаимного невмешательства государства и ре-
9 См.: Нисневич Ю. Светское государство: проблемы политико-правовой концептуализации // Двадцать лет религиозной свободы в России / Под ред. А. Малашенко, С. Филатова. М., 2009.
10 См.: Шахов М. О. К вопросу о статье 14 Конституции Российской Федерации // «25 лет по пути свободы совести»: материалы науч.-практ. конф. М., 2015.
11 См.: Маркова Е. Н. Светское государство или путь к клерикализму? // Мониторинг конституционных процессов в России. 2012. № 1.
12 См.: Авакьян С. А. Проблемы активности Церкви: организационный, социальный и политический аспекты // Авакьян С. А. Конституционное право России: избр. ст. 2010-2016. Махачкала; М., 2016.
лигиозных объединений в дела друг друга, а с другой (по смыслу данной статьи) — не препятствует и даже предполагает взаимодействие государства и конфессий.
Положения государственно-конфессиональных соглашений о взаимных правах и обязанностях содержат, как правило, достаточно обширный перечень конкретных возможностей договаривающихся сторон по реализации поставленных целей соглашения, которые носят многократно повторяющийся характер. К типичным примерам можно отнести:
— со стороны органов исполнительной власти (исходя из имеющихся возможностей) — содействие строительству храмов, часовен, выделению помещений под молитвенные и иные религиозные нужды; содействие организации развития религиозного образования; оказание поддержки в распространении религиозных и духовно-нравственных изданий, религиозных предметов;
— со стороны религиозных организаций — совершение религиозных обрядов и церемоний; религиозное образование и духовно-нравственное просвещение; проведение соответствующих личных встреч и бесед; благотворительная помощь; организация и координация деятельности священнослужителей в рамках соглашения и исполнения ими действующего законодательства и внутреннего распорядка соответствующего учреждения;
— взаимные права и обязанности сторон — обмен информацией в целях координации деятельности сторон соглашения; обобщение результатов сотрудничества; проведение семинаров, совещаний, конференций по вопросам реализации соглашения; нередко — создание совместных комиссий по соответствующим вопросам.
При этом некоторые положения государственно-конфессиональных соглашений о правах и обязанностях сторон представляются дискуссионными и предоставляющими религиозным организациям привилегии, не всегда оправданные с юридической точки зрения. Например, Соглашение о сотрудничестве между МЧС России и РПЦ от 5 июля 2017 г. предусматривает в п. 3.1.2, что МЧС России информирует в установленном порядке РПЦ о чрезвычайных ситуациях, а также об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов; содействует в доступе в зону чрезвычайной ситуации священников, сестер милосердия и добровольцев РПЦ, оповещает РПЦ об учениях, семинарах, конференциях по вопросам подготовки и реагирования на чрезвычайные ситуации. Таким образом, возникает дополнительная «нагрузка» на лиц, оказывающих государственную помощь в случае чрезвычайных ситуаций, а также
определенный риск, связанный с тем, что представителям религиозной организации предоставляется доступ в зону чрезвычайного происшествия, что может представлять опасность (а соответственно, требует дополнительной осмотрительности и надзора) для здоровья и жизни священнослужителей, сестер милосердия и добровольцев. Помимо этого, данные положения Соглашения вызывают сомнение относительно соблюдения принципа равенства религиозных организаций, поскольку схожих условий в соглашениях с иными религиозными организациями, даже «традиционными», не встречается.
Соответственно положения соглашений конкретизируют законодательство и восполняют пробелы, создавая недостающую правовую базу для совместной деятельности традиционных конфессий и государства в областях, представляющих взаимный интерес13. В условиях практически полного отсутствии законодательного регулирования содержания и формы соглашений государственных органов с религиозными организациями, что дает ограниченную лишь общими конституционными принципами свободу договора, неизбежно встают вопросы о правовой природе и месте таких соглашений в системе источников права, в том числе конституционного.
Правовая природа государственно-конфессиональных соглашений. Исключением в данном правовом пробеле являются государственно-конфессиональные соглашения федеральных и территориальных органов уголовно-исполнительной системы, возможность заключения которых предусмотрена п. 4.1 ст. 14 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации14. Помимо закрепления общей возможности заключения соответствующих соглашений, разработаны и утверждены нормативные правовые Требования к содержанию таких соглашений, обязательные для включения в них15. К обращающим на себя внимание требованиям относятся:
— «пообъектный перечень выделенных зданий (сооружений, помещений), расположенных на территории учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов, в которых осужденным и священнослужителям разрешается проведение религиозных обрядов и церемоний, пользование предметами куль-
13 Писенко К. Соглашения о сотрудничестве между религиозными объединениями и исполнительными органами государственной власти России // Православие.ги. 2005. 23 марта.
14 Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ (ред. от 26.07.2019) // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198; 2019. № 30. Ст. 4110.
15 Приказ Минюста России от 21.03.2016 г. № 67 «Об утверждении Требований к содержанию соглашений о взаимодействии ФСИН России и территориальных органов уголовно-исполнительной системы с зарегистрированными в установленном порядке централизованными религиозными организациями»: URL: http://www.pravo.gov.ru
та и религиозной литературой» (п. 4 Требований), что предполагает обязательное предоставление соответствующих помещений; — «описание предмета соглашения (взаимодействие сторон на безвозмездной основе в области обеспечения свободы совести и свободы вероисповедания осужденных)» (п. 8 Требований). Очевидно, что в данном случае под «безвозмездностью» подразумевается осуществление соответствующего взаимодействия без дополнительного финансирования любой из сторон, хотя соглашения предполагают получение встречного предоставления.
В то же время более общих норм о государственно-конфессиональных соглашениях в законодательстве не содержится, однако соответствующие соглашения заключаются государственными органами с религиозными организациями и в иных сферах, отличных от исполнения уголовных наказаний. Если исходить из традиционного определения источника конституционного права как формы установления и выражения действующих конституционно-правовых норм16, то имеются основания для отнесения государственно-конфессиональных соглашений к их системе.
Во-первых, основным предметом подобных соглашений всегда является содействие реализации конституционной свободы совести и вероисповедания. Соглашения с религиозными организациями не подпадают под определение гражданско-правового договора и носят публичный характер, поскольку, заключая подобные соглашения, государство решает общегосударственные задачи поддержания и укрепления общественной нравственности, повышения уровня правосознания и патриотизма среди населения17. Религиозная организация, вступая во взаимодействие с государственными структурами, преследует цель предоставить не конкретным лицам (представителям государственных органов или религиозных организаций), но всем своим последователям необходимые условия для удовлетворения имеющихся духовно-религиозных потребностей. Таким образом, религиозно-государственный интерес при заключении подобных соглашений следует признать публичным, общественно значимым.
Во-вторых, стороны, заключающие соответствующие соглашения, отличаются особым публичным статусом. Уполномоченные представители государственных органов, которые являются субъектами конституционного права, сохраняют в соответствующих случаях властные и управленческие функции по отношению к другой стороне соглашения. Религиозные организации, поскольку соответствующими
16 См.: Кутафий О.Е. Источники конституционного права России. М., 2002. С. 16.
17 См.: Лысенко К. Указ. соч.
соглашениями они ставят задачу содействовать реализации публичных, общественно значимых целей, преследуют интересы не исключительно своей организации, а напротив, большого (и, как предполагается, увеличивающегося) числа своих последователей, также могут быть отнесены в данном случае к субъектам публичного права18.
В-третьих, государственно-конфессиональные соглашения рассчитаны не только и не столько на представителей государственных органов или религиозных организаций, но и на всех третьих лиц (верующих), которые по тем или иным причинам попадают в «орбиту влияния» соответствующего органа. Как было показано в примере с соглашением с МЧС или Минтрудом России, такие третьи лица могут даже не находиться в прямом «ведении» (как в случае с учреждениями системы исполнения наказаний) государственного органа — стороны соглашения. Эта особенность государственно-конфессиональных соглашений иллюстрирует закономерность форм правового взаимодействия, в соответствии с которой для такого взаимодействия недостаточно наличия двух субъектов — требуется присутствие некоего «третьего» обезличенного субъекта, который не может быть конкретно определен19.
В-четвертых, государственно-конфессиональные соглашения заключаются на длительный период, предполагающий многократное применение их положений. Особенностью соглашений государственных органов с РПЦ является их долгосрочный характер, который подчеркивается в тексте соглашения 20. Соглашения содержат перечисление взаимных прав и обязанностей сторон с конкретным и формализованным содержанием, предполагающим выполнение определенных многократных актов взаимодействия сторон на постоянной основе.
В-пятых, государственно-конфессиональные соглашения отвечают такому признаку договора, как волевое соглашение двух и более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Применительно к соглашениям в сфере исполнения уголовных наказаний судебная практика исходит из того, что они основаны на согласовании воли участвующих субъектов, а заключение соответствующего соглашения не может быть обязанностью федерального органа уголовно-исполнительной системы21.
18 Там же.
19 Панченко В. Ю. Правовое взаимодействие как вид социального взаимодействия. М., 2017. С. 85.
20 Более того, некоторые Соглашения о сотрудничестве государственных органов и РПЦ действуют бессрочно (см., напр., п. 5.1 Соглашения между МЧС России и РПЦ; п. 8 Соглашения между РПЦ и Минтрудом России).
21 См.: Апелляционное определение Московского городского суда от 20.05.2019 г. по делу № 33-22545/2019: Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Одновременно в сложившейся системе правового регулирования государственно-конфессиональных соглашений не предполагается официальное опубликование соответствующих соглашений, что препятствует полноценному признанию таких соглашений источниками права. На законодательном уровне следует закрепить необходимость такого обнародования, поскольку соглашения могут касаться не только сторон, но и неопределенного круга третьих лиц, которые заинтересованы быть осведомленными об их содержании и вытекающих из них субъективных правах.
Выводы. Необходимо отметить положительную тенденцию по заключению государственно-конфессиональных соглашений как конкретизирующих конституционные и законодательные предписания в сфере реализации свободы вероисповедания в Российской Федерации. Исходя из содержания и статуса субъектов соглашений государственных органов с религиозными организациями, представляется возможным отнести их к системе источников конституционного права, призванных содействовать реализации прав верующих в различных сферах, социальному партнерству государства и религиозных объединений, в соответствии с получающей все большее признание общественно полезной роли последних. При этом отсутствие законодательного регулирования государственно-конфессиональных соглашений, обязательности их официального опубликования может влечь за собой не основанные на законе исключения (по сравнению с иными общественными объединениями) в правовом статусе религиозных организаций, особенно «традиционных» для России конфессий, а также нарушение конституционного принципа равноправия конфессий в светском государстве и в конечном счете ущемление прав отдельных религиозных объединений и субъективных конституционных прав отдельных граждан.
Список литературы
1. Авакьян С. А. Проблемы активности Церкви: организационный, социальный и политический аспекты // Авакьян С. А. Конституционное право России: избр. ст. 2010—2016. Махачкала; М., 2016.
2. Авакьян С. А. Основные тенденции современного развития конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 4.
3. Кашенов А. Т. Нормативный договор как источник конституционного права Российской Федерации // Вестн. ТГПУ. 1999. № 3 (13).
4. Кутафин О. Е. Источники конституционного права России. М., 2002.
5. Маркова Е. Н. Светское государство или путь к клерикализму? // Мониторинг конституционных процессов в России. 2012. № 1.
6. Нисневич Ю. Светское государство: проблемы политико-правовой концептуализации // Двадцать лет религиозной свободы в России / Под ред. А. Малашенко, С. Филатова. М., 2009.
7. Панченко В. Ю. Правовое взаимодействие как вид социального взаимодействия. М., 2017.
8. Писенко К. Соглашения о сотрудничестве между религиозными объединениями и исполнительными органами государственной власти России // Православие.гц. 2005. 23 марта.
9. Шахов М. О. К вопросу о статье 14 Конституции Российской Федерации // «25 лет по пути свободы совести»: материалы науч.-практ. конф. М., 2015.
