CC BY
18Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
СОДЕРЖАНИЕ И ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ АЛЕШКОВА Ирина Александровна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права им. Н.В. Витрука Российского государственного университета правосудия. E-mail: ialeshkova@mail.ru; МАКЕЕВА Юлия Касимовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права им. Н.В. Витрука Российского государственного университета правосудия. E-mail: makiu@inbox.ru
Статья выполнена при поддержке Гранта РФФИ №19-011-0058 А и поддержке СПС «КонсультантПлюс».
Краткая аннотация: Статья посвящена вопросам научного осмысления современного состояния российской модели разделения властей. На основе изучения принципов конституционного права и анализа российского законодательства авторы раскрывают систему принципов, на основе которой устанавливается современная российская модель разделения властей.
Abstract: The article is devoted to the issues of scientific understanding of the current state of the Russian model of separation of powers. Based on the study of the principles of Constitutional Law and analysis of Russian legislation, the authors disclose a system of principles on the basis of which a modern Russian model of separation of powers is established.
Ключевые слова: публичная власть, разделение властей, организация государственной власти, принципы конституционного права.
Keywords: public authority, separation of powers, organization of state power, principles of Constitutional Law.
В мире нет ни одного государства с идентичной моделью разделения властей. Это обусловлено историческими, геополитическими, экономическими и иными факторами. Исходя из того, что разделение властей не столько результат, сколько постоянный процесс взаимодействия органов осуществляющих публичную власть рассмотрим систему и содержание принципов на основе которых в России создается определенный уровень стабильности демократических основ правового государства и достигается согласованность и эффективность модели в целом.
При характеристике модели разделения властей выделим следующие принципы:
1) публичность органов власти;
2) взаимодействие и взаимодополнение всех форм, видов и уровней власти;
3) единство во многообразии (единство всех форм и уровней власти, единственным источником власти является многонациональный народ РФ);
4) независимость форм, видов и уровней власти;
5) самостоятельность органов государственной власти;
6) четкое разграничение функций и полномочий органов, осуществляющих государственную и муниципальную власть;
7) исключительность выполняемых функций;
8) срочность и сменяемость представительной и исполнительной власти и несменяемость судей;
9) взаимная конституционная ответственность органов публичной власти.
Итак, принцип публичности органов власти характеризуется конституционными установлениями с одной стороны об общеобязательности выполнения гражданами решений, принимаемых органами государственной власти, с другой стороны конституционными требованиями, адресованными непосредственно к самим органам государственной власти - открытости, доступности и гласности. Действенность реализации
данных требований влияет на степень доверия граждан к институтам государственной власти. Установление их как требований адресованные к органам, осуществляющим публичную власть преследует конституционно значимые цели - повышение конституционной ответственности, сохранение и надлежащее функционирование публичного правопорядка.
В связи с чем в условиях совершенствования демократии и развития народовластия возрастает необходимость реализации качественного общественного контроля.
В современный период в числе форм общественного контроля предусматриваются общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, а также общественные обсуждения и публичные слушания. Указанный перечень является открытым. Федеральным законом от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» регулируется порядок реализации каждой из указанных форм контроля[1].
Также в современный период принимаются определенные меры направленные на обеспечение свободного доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти как на федеральном, так и региональном уров-не[2]. Вместе с тем, следует отметить, что на региональном уровне не во всех субъектах РФ приняты нормативные правовые акты конкретизирующие правовые гарантии доступности информации о деятельности органов государственной власти. Однако этот факт не влияет на реализацию принципа доступности к информации о деятельности органов власти. В целом данный аспект регулируется непосредственно нормами федеральных законов и обеспечивается способами, в том числе путем:
- обнародования органами власти принятых ими правовых актов и иных решений;
- размещения органами власти информации о своей деятельности в Интернете;
- сообщения органами власти информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
- предоставления информации о деятельности органов власти по запросам заинтересованных лиц.
Таким образом, следует отметить, что реализация принципа публичности органов, осуществляющих государственную власть, является действенной, но в условиях интенсивной информатизации общества требует постоянного совершенствования.
Принцип взаимодействия и взаимодополнения всех форм, видов и уровней власти для государств с федеративной формой государственного устройства является ключевым. Появление в практике государственного строительства данного принципа обусловлено конфигурацией публичной власти и имеет преемственность с историческим контекстом эволюции российской модели разделения властей, прошедшей непростой путь.
Следует отметить многоаспектный характер связей между всеми уровнями, формами и видами власти, который может носить субординационный, реординационный и координационный аспект в реализации.
Характеризуя данный принцип необходимо акцентировать внимание на том, что в практике многих государств мира реализация данного принципа всегда имела определенные сложности[3].
В России взаимодействие и взаимодополнение всех форм, (в числе которых выделяется народовластие, государственная власть, общественная власть и муниципальная власть), видов (в числе которых законодательная, исполнительная и судебная власть) и уровней (в числе которых выделяется федеральный, региональный и местный) власти формируется исходя из требования конституционной сдержанности с одной стороны и необходимости своевременного принятия на себя не свойственных для определенного уровня власти функций, с другой стороны.
Эффективность и гармоничность сочетания конституционной сдержанности с потребностью адаптироваться к возникающим проблемам в процессе государственного развития достигается посредством взаимосвязи общих принципов организации и функционирования органов власти, которые находятся в постоянной содержательной корректировке.[4] В этой связи значимым является все чаще появляющиеся в практике Конституционного Суда РФ принцип конституционно-правовой сдержанности, принцип субсидиарности и принцип повышенной осторожности, адресованные к тому или иному субъекту, реализующему власть.
Таким образом, следует отметить, что процесс непосредственного или опосредованного воздействия субъектов, осуществляющих власть друг на друга выступает с одной стороны, как интегрирующий фактор, порождающий их взаимную обусловленность и связь, с другой стороны процесс формиро-
вания принципов, на основе которых формируется взаимодополнение должен быть направлен на формирование взаимоукрепления государственности и основываться на полном уважении и доверии.
Принцип единства во многообразии характеризуется тем, что при создании единой системы органов осуществляющих публичную власть допускается дифференцированный подход. В Российской Федерации, - как пишет С.А. Авакьян, анализируя проблему разделения властей, - есть основания для того, чтобы выделять не менее десяти ветвей власти (учредительная, народная, президентская, законодательная, исполнительная, судебная, прокурорская, избирательная, финансово-банковская, контрольная).[5] Кроме того, В.В. Комарова, подчеркивает, что в настоящее время имеет место быть усложнение механизмов реализации форм прямой демократии, что фактически свидетельствует об отстранении от участия в управлении делами государства, участия в решении вопросов на различных уровнях публичной власти источника власти и носителя суверенитета - многонационального народа России. Особенно ярко это видно на муниципальном уровне[6].
Принцип единства системы власти, рассматриваемый в свете реализации принципа самостоятельности и независимости, требует особого внимания. Важное значение, в том числе в современных непростых социально-экономических реалиях, имеют требования, неоднократно озвучиваемые в научной литературе о необходимости реализации единых институциональных, организационно-кадровых, материально-финансовых и иных мер, направленных на исключение формального и фактического, влияния на осуществление власти[7].
Значимым является сохранение сбалансированности при дифференцированном подходе и исключение сосредоточения всех правомочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица.
В.А. Черепанов отмечает элементы, обеспечивающие единство при значительной децентрализации. В их числе: достижение социальной солидарности; нормативный порядок; доверие общества к закону и действиям государства[8].
В целом следует отметить, что современная российская государственная политика в части формирования и развития государственной власти реализуется в соответствии определенными принципами. В их числе и принципы, сформированные в Указе Президента РФ от 16 января 2017 г. №13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», в числе которых можно выделить следующие как общие, так и специальные принципы. В числе общих - принцип территориальной целостности, принцип доверия и принцип устойчивого развития. В числе специальных - принцип субсидиарности, принцип равновесия, принцип рационализма, принцип стабильности, принцип согласован-
ности действий и решений, принцип профессионализма.
Таким образом, считаем необходимым найти взвешенный подход к решению этого вопроса, учитывая существенные различия, прежде всего в социально-экономическом развитии не только субъектов Российской Федерации, но и иных органов осуществляющих публичную власть. Единство во многообразии — это требование, направленное не только на определение общей конституционно значимой цели для всех субъектов власти, но и способствующее формированию единых правил и равных возможностей. В контексте развития российской государственности принцип единства во многообразии является универсальным. Он включает в свое содержание ряд требований - субсидиарность реализации определенных функций и полномочий; паритетное сотрудничество, солидарность и согласие. Многообразие означает наличие различных организационных элементов. Может вызвать опасение перспектива неконтролируемого и расширяющегося в геометрической прогрессии многообразия, но в действительности по объективным причинам такая перспектива является надуманной. Например, если необходимо более многообразное проявление такого элемента, как участие граждан в осуществлении государственно-властных полномочий, то вполне достаточно трех организационных элементов - прямое и непрямое участие граждан, а также общественный контроль.
Важнейшим основанием для устойчиво развивающейся демократии является принцип независимости, который имеет основополагающее значение для всех органов, осуществляющих публичную власть.
Центром концепции институциональной и функциональной, а также финансовой независимости является идея о том, что каждый орган публичной власти осуществляет свою деятельность и принимает решения в рамках своих полномочий без какого-либо влияния из вне.
Вместе с тем было бы неоправданно абсолютизировать принцип независимости, возводя его до уровня бесконтрольности деятельности. Именно потому, общественный контроль и равное государственное финансирование призваны обеспечить стабильную и устойчивую динамику функциональной активности в рамках строго регламентированного принципами конституционного права правопорядка и недопустимость неправомерного вторжения в сферу той или иной публичной деятельности.
В этой связи значимой является позиция Конституционного Суда РФ о том, что участвуя в формировании самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство и выражение интересов всего народа, не только избиратели и кандидаты на выборные должности, но и иные субъекты гражданского общества, включая политические партии, вправе рассчи-
тывать на организацию и проведение выборов в полном соответствии с законом, на объективность и достоверность определения их результатов, отражающих действительные итоги состоявшегося электорального волеизъявления.[9]
Таким образом, следует отметить, что принцип независимости всех видов уровней и форм власти выступает необходимым атрибутом современного правового демократического государства. Осуществляя одну из форм народовластия (представительную демократию), соответствующие органы в пределах страны, а также и иных административно-территориальных образований выполняют государственно значимые функции от имени и по поручению многонационального народа Российской Федерации. Порядок их организации и деятельности подлежит детальному правовому регулированию нормами конституционного права. Вместе с тем независимость не значит бесконтрольность. Исходя из этого необходимо полное и единообразное представление о системе конституционного взаимного контроля.
Принцип самостоятельности является одним из новых принципов положенный в основу организации и функционирования системы публичной власти. При этом он способствует обеспечению действенности правового государства.
Требование самостоятельности видов государственной власти и органов, ее осуществляющих вытекает из 10 статьи Конституции РФ и предполагает их обособленность по отношению друг к другу структурно, институционально, функционально, компетенционно и ресурсно, но не предполагает их правовую и природную обособленность.
В интересах объективности в принятии решений органы, осуществляющие публичную власть в первую очередь должны быть не только институционально, но и функционально самостоятельны.
Взаимосвязанным с принципом самостоятельности непосредственно является принцип четкого разграничения функций и полномочий органов, осуществляющих публичную власть.
В качестве исходного императива для характеристики данного принципа выступает запрет на формирование «общей компетенции» разных уровней публичной власти. Вся компетенция должна подлежать четкому разграничению. При этом принцип централизации полномочий приемлем только для иерархически выстроенного вида государственной власти, без привязки с уровнем власти, то есть каждый уровень публичной власти должен осуществлять четко определенные функции и полномочия. Координирование деятельности должно обеспечиваться федеральным уровнем, но принцип разумной сдержанности должен не допустить именно централизации функций и полномочий. При этом важное значение имеет принцип бюджетной обеспеченности. Бесспорно, что существуют определенные вопросы, которые необходимо решать общими усилиями, однако их перечень также должен быть четко определен-
ным. Однако, имеет место формирование большого объема смежных полномочий у федеральных органов государственной власти и это является предпосылкой для развития дисбаланса в системе разделения властей.
Принцип исключительности выполняемых функций характеризуется тем, что у каждого субъекта осуществляющего публичную власть имеются конкретные функции и полномочия. С точки зрения конституционного статуса органы, осуществляющие государственную власть, отличаются от других властей по своим сущностным и функциональным характеристикам. Это отличие выражено, прежде всего в том, что государственная власть не сконцентрирована в одном органе, а возлагается на совокупность находящихся в иерархическом соподчинении по вертикали и взаимосвязи по горизонтали органов государственной власти.
При этом каждый из органов государственной власти осуществляет только присущую ему форму деятельности в строго регламентированном порядке. Балансирующим сегментом в этой системе выступает Конституционный Суд РФ, который по мере необходимости корректирует основные направления деятельности органов государственной власти. Так, например, принцип осуществления правосудия только судом характеризуется тем, что носителями судебной власти и, следовательно, уполномоченными законом на отправление правосудия могут быть только судьи. Статья 118 Конституции РФ закрепляет исключительное право суда осуществлять правосудие и не допускает переложения данной функции ни на один внесудебный орган государства, в частности прокуратуру. Исключительное право суда осуществлять правосудие исходит из того, что деятельность суда протекает в особом правовом порядке, создающем такие преимущества в рассмотрении и разрешении дел, которыми не располагает ни одна иная форма государственной деятельности. Ни одно судебное решение не может быть отменено или изменено каким бы то ни было государственным органом, в том числе и высшей государственной властью. В этом проявляется не только исключительность, но и полнота судебной власти: вступившие в законную силу решения суда обязательны для всех, не исключая высшие органы власти.
Вместе с тем принцип исключительности выполняемых функций допускает передачу уже разграниченных полномочий, иначе говоря делегирование. И здесь имеет важное значение соблюдение баланса и установление допустимого перечня полномочий. Как правило, это перечень может касаться социальной и экономической сферы жизнедеятельности, но не в коем случае не допускается передача той или иной формы деятельности. Как отмечает Р. Френч, существует четкая простота форм деятельности, в соответствии с которой парламент издает законы, исполнительная власть их исполняет, а суды интерпретируют их[10].
Однако значимым является и то, что между субъектами, осуществляющими публичную власть не может быть и не должно быть преград, они должны иметь возможность взаимодействовать и контролировать, взаимодополнять и взаимоза-мещать друг друга в целях эффективного осуществления публичной власти, а также с тем, чтобы не допустить концентрации всей полноты публичной власти в одном сегменте. При этом принцип координации деятельности должен формироваться на основе правового сотрудничества и доверия.
Принцип «срочности» пребывания в должности (представительной и исполнительной власти) и несменяемость судей является сложносоставным.
Исходя из концепции республиканской формы правления в Российской Федерации закреплен временной период, на который избираются - Президент РФ, главы субъектов, представительные органы власти и назначаются на должности лица осуществляющие исполнительную власть. Данный период является гибким и может меняться. Так, в 2008 году был преобразован срок полномочий Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Установление более продолжительного срока полномочий Президента РФ по сравнению со сроком полномочий Государственной Думы продиктовано необходимостью обеспечения стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики[11].
В отношении судей, реализуется принцип несменяе-
мости[12].
Комбинированность сменяемости и несменяемости применительно к определенным видам органов, осуществляющих государственную власть, является традиционным для современных демократических, правовых государств и соответствует международным стандартам в этой области.
Принцип взаимной конституционной ответственности является одним из ключевых в российской модели разделения властей и важное значение в содержании данного принципа имеет именно конституционная ответственность.
Позитивный аспект конституционной ответственности предполагается качественную, своевременную, основанную на действующих в России формах национального и международного права, деятельность органов публичной власти и должностных лиц, направленную на реализацию возложенных на них функций, с учетом принципов разграничения предметов ведения и полномочий, а также принципа конституционной сдержанности.
В негативном аспекте принцип взаимной конституционной ответственности предполагает наличие комплекса правомочий органов публичной власти по возможности правового воздействия друг на друга, что в результате обеспечивает действенность механизма сдержек и противовесов[13].
В научной литературе подчеркивается, что конкретизация принципа взаимной конституционной ответственности явля-
ется недостаточной[14], а также существенное преобладание субординационных связей в отношениях взаимной конституционной ответственности органов публичной власти. Ю.Н. Усенко справедливо обращает внимание на то, что в федеральном законодательстве закреплена субординационная модель регулирования конституционной ответственности органов публичной власти, предусматривающая практически односторонний характер властного воздействия со стороны федерального уровня власти на региональный и муниципальный уровни власти[15].
онного характера связей между различными уровнями власти является предпосылкой для развития дисбаланса. В целом, несмотря на преобладание субординационной модели взаимной конституционной ответственности, у органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления есть возможность судебного оспаривания конституционности и законности актов, действий и решений федеральных органов власти, что является эффективным элементом системы сдер-жек и противовесов. Однако малоиспользуемым в реальности.
Конституционный Суд РФ в своих решениях подчер-
Подводя итог вышесказанному следует отметить,
кивает, что наделение органов федеральной власти полномочиями по привлечению к конституционной ответственности органов государственной власти субъектов является допустимым и оправданным, и направлено на обеспечение принципа конституционности и законности. Вместе с тем такое воздействие должно быть основано на принципе соразмерности федерального вмешательства[16].
что все рассмотренные выше принципы находятся в системной взаимосвязи и способны обеспечить действенность и динамическое равновесие российской модели разделения властей. Кроме того, важное влияние на ее качественность оказывает полнота правового регулирования, содержательная адаптивность принципов современным потребностям государственного развития, а также консолидированность принципов друг с другом.
Следует отметить, что доминирование субординаци-
Библиография:
1. СЗ РФ. 2014. №30 (Часть I). Ст. 4213.
2. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. №7. Ст. 776; Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. №262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. №52 (ч. 1). Ст.6217; Распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2014 г. №2769-р «Об утверждении Концепции региональной информатизации // СЗ РФ. 2015. №2. Ст.544; Закон г. Москвы от 31 марта 2004 г. №20 «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. №27.
3. Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс / С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, И.П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. 692 с.
4. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
5. Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2003. №11.
6. Комарова В.В. Конституционная система власти России и принцип разделения властей // Актуальные проблемы российского права. 2017. №9. С. 36 - 46.
7. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Конституционное и муниципальное право. 2013. №4; Мещеряков А.Н. Специфика реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации // Вестник уральского юридического института МВД России. 2014. №1. С. 15-31; Нарутто С.В. Единство и многообразие российского федерализма // Актуальные проблемы российского права. 2017. №9. С. 56-67; Малько А.В., Кроткова Н.В., Сало-матин А.Ю. Обзор Всероссийской научной конференции в форме «круглого стола» журналов «Государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь» по теме «Федерализм: эволюция и современное состояние» // Государство и право. 2016. № 12. С. 111 - 117; Шахрай С.М. 25 лет Конституции Российской Федерации: реализация и развитие конституционных моделей // Lex russica. 2018. № 11. С. 9-15; и др.
8. Черепанов В.А. На пути к децентрализации публичной власти // Федерализм. 2011. № 3. С. 169-180; Он же. О построении системной модели Российского государства // Государство и право. 2017 №3. С. 15-25.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2018 г. №42-П по делу о проверке конституционности ч.15 ст. 239 КАС РФ в связи с жалобой регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» в городе Санкт-Петербурге // СЗ РФ. 2018. №48. Ст. 7491.
10. French R. Parliament, the executive, the courts and the people // Deakin Law Review. 1996. Vol.3. No.1. P.2.
11. Пояснительная записка к Законопроекту Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // Электронный режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/124578-5
12. Макеева Ю.К. Конституционный принцип несменяемости судей в Российской Федерации. Диссер. канд. юр. наук. М. 2017 г. 235 с.
13. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. Монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма, 2009.
14. Колосова Н.М. Роспуск представительного органа муниципального образования как конституционная санкция: теория вопроса // Конституционное и муниципальное право. 2018. №10. С. 64 - 69.
15. Усенко Ю.Н. О соотношении субординационных и реординационных связей органов публичной власти в контексте принципа их взаимной ответственности // Современные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: сборник научных статей, посвященный 50-летию Юридического института БФУ им. И. Канта. 2017. Издательство: Балтийский федеральный университет И. Канта (Калиниград). С. 25.
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея // Российская газета, № 69 от 17 апреля 2002 г.
