CC BY
147
УДК 342.951 ББК 67.401.041
СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ, СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ЕЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ВАЛЕРИЙ РОМАНОВИЧ КИСИН,
профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук, доцент; ЮРИЙ ИЛЬИЧ ПОПУГАЕВ,
первый заместитель начальника ФГКУ «ВНИИ МВД России», кандидат юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.02 — государственное право и управление, советское строительство,
административное право, финансовое право E-mail: [email protected] Рецензент: кандидат юридических наук, профессор Бочаров С.Н.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннтотация. Раскрывается сущность и содержание административной ответственности, анализируются состояние и проблемы правового регулирования материально-правового и процессуального институтов юридической ответственности.
Ключевые слова: административная ответственность, материально-правовой и процессуальный институты административной ответственности, актуальные проблемы правового регулирования административной ответственности.
Annotation. Main points and the content of the administrative liability are revealed, the state and problems of its legal regulation for the substantive and procedural institutes of the legal liability are analyzed.
Keywords: administrative liability, substantive and procedural institutes of the legal liability, topical problems of the legal regulation of the administrative liability.
Одним из важнейших и широко применяемых средств охраны правопорядка является юридическая ответственность, и в частности такой ее вид, как административная ответственность1. Являясь одной из фундаментальных категорий административно-деликтного права, получившей отражение в формулировках многих норм КоАП РФ2, административная ответственность (как и юридическая ответственность в целом) не имеет нормативно оформленного определения, которое раскрывало бы ее юридическую сущность и содержание. Их уяснение, в свою очередь, необходимо для адекватной оценки состояния правового регулирования административной ответственности, ее соотношения с другими видами юридической ответственности и для разработки предложений по их оптимизации.
Проблемы юридической ответственности в целом и различных ее видов являются предметом постоянного внимания исследователей в области общей теории права и отдельных ее отраслей. При этом, в зависимости от целей исследования, в поле зрения исследователей оказываются разные аспекты этой юридической субстанции. Так, ретроспективная (или негативная) юридическая ответственность3 (в том числе и административная ответственность) рассматривается как форма (механизм) реагирования государства на правонарушение4;
как обязанность правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения, предусмотренные санкцией за совершение правонарушения и реализация этой обязанности5; как применение к лицам, совершившим правонарушение, предусмотренного законом наказа-ния6; как негативная государственная оценка и осуждение правонарушения и лица, его совершившего, сопровождающиеся применением наказания7.
Представляется, что каждое из приведенных суждений в той или иной мере отражает сущность админист-
1 Экспертные оценки свидетельствуют, что к административной ответственности в стране ежегодно привлекается около 100 млн физических и юридических лиц // Статистика Судебного департамента при Верховном Суде РФ и МВД России.
2 Термин «административная ответственность» присутствует в 26 статьях КоАП РФ и в названии гл. 2.
3 Позитивная юридическая ответственность находится вне рамок настоящей публикации (о ней см.: Носкова Е.А. Позитивная юридическая ответственность: Дисс. ... канд. юрид. наук. Тольятти, 2004; Магомедов А.А. Уголовная ответственность и освобождение от нее: эволюция правовых возрений и современность: Авто-реф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1988).
4 Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2010. С. 11.
5 Ягудина В.М. Юридическая ответственность: система и классификация: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 12.
6 Административное право: Учебник. Ч. 2. М., 2005, С. 17; Дуге-нец А. С. Административная ответственность по российскому праву: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2005; РоссинскийБ.В., Стари-лов Ю.Н. Административное право: Учебник. М., 2009. С. 603.
7 Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева; 2-е изд. М., 2005. С. 326.
-дЛ^^ИЙ-
ративной ответственности. Ее содержание (как и содержание других видов юридической ответственности) выявляется при рассмотрении ответственности как де-ликтного (охранительного) правоотношения и как правового института8. Содержание этого правоотношения составляют право государства (в лице уполномоченных органов и должностных лиц) применить меры государственного (административного) принуждения к лицу, совершившему административное правонарушение, и обязанность последнего претерпеть лишения и пра-воограничения, связанные с этими мерами. В свою очередь, этой обязанности нарушителя корреспондирует его право требовать применения только тех мер, которые закон связывает с содеянным и в том порядке, который установлен законом.
Обобщая изложенное и акцентируя внимание на правовых аспектах административной ответственности, можно предложить следующую дефиницию административной ответственности. Она (ответственность) может быть представлена как установленное законом правовое последствие совершения административного правонарушения, состоящее в возложении на правонарушителя обязанности претерпеть лишения и правоогра-ничения, которые закон связывает с совершением административного правонарушения, и реализация этой обязанности посредством правоприменительной деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, осуществляемой в установленном законом порядке.
Содержание, условия, порядок наступления и реализации этих последствий определяются материальными и процессуальными нормами административно-деликтного законодательства9. Их совокупность в административно-правовой литературе рассматривается как правовой институт административной ответственности, состоящий из материальных и процессуальных правовых норм, устанавливающих перечни административных правонарушений и административных наказаний; должностных лиц, уполномоченных применять наказания; порядок производства по делам об административных правонарушениях и статус его участников10.
Подобные утверждения о содержании института административной ответственности не представляются бесспорными. Во-первых, вряд ли может быть оправдано включение в этот институт правовых норм, устанавливающих перечень административных правонарушений и описывающих конструкции их составов. Несмотря на указанные выше различия в определении сущности административной ответственности, ни одно
из высказанных по этому поводу в юридической литературе суждений не противоречит признанию административной ответственности правовым последствием совершения административного правонарушения.
Очевидно, что следствие (ответственность) и причина его наступления (правонарушение) — категории причинно-следственной связи двух относительно самостоятельных явлений, ни одно из которых не является частью другого. Поэтому мы солидаризируемся с авторами, рассматривающими административное правонарушение как самостоятельный институт администра-тивно-деликтного права11.
Во-вторых, вызывает сомнение правомерность включения в единый институт материальных и процессуальных норм, регулирующих административную ответственность. Они имеют разные предмет и метод правового регулирования. Так, материальные нормы ад-министративно-деликтного права регулируют отношения исключительно между государством и лицом, совершившим административное правонарушение. Им свойствен исключительно императивный, обязывающий метод правового регулирования.
Процессуальные нормы регулируют не только отношения между лицом, совершившим административное правонарушение, и государством в лице органов и должностных лиц, уполномоченных реагировать на правонарушение, но и отношения, складывающиеся между этими органами и должностными лицами при осуществлении производства по делу об административном правонарушении, между ними и потерпевшими, свидетелями, экспертами и другими участниками производства. Регулирование отношений между указанными субъектами осуществляется не только обязывающими или императивными методами, но и методами управомочивающими,
8 Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж, 1970. С. 51; Казаченко И.Л. Санкции за преступления против жизни и здоровья. Томск, 1987. С. 45; Уголовное право: Учеб. пособие / Под ред. Л.Д. Гаухмана и С.В. Максимова. М., 2007. С. 60; Шава-леев М.В. Эффективность принципа неотвратимости юридической ответственности: Дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 2011. С. 12.
9 Некоторыми авторами юридическая ответственность рассматривается исключительно как материально-правовое отношение и процессуальные нормы не включаются в институт административной ответственности (ЛипинскийД.А. Общая теория юридической ответственности: Дисс. . докт. юрид. наук. Саратов, 2004; Уголовное право: Учеб. пособие. С. 61).
10 Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2010. С. 402, 403; Административное право: Учебник. Ч. 2. С. 17; Серков П.П. Указ. соч. С. 23, 25.
11 Шергин А.П. Концептуальные основы административно-де-ликтного права // Научный портал МВД России. 2008. N° 1. С. 18.
дозволения (например, предоставление возможности отдельным участникам производства по делу об административном правонарушении отказаться от дачи показаний, заявлять ходатайства, представлять доказательства, обжаловать решение по делу и др.).
Таким образом, представляется возможным выделить материально-правовой и процессуальный институты административной ответственности как взаимообусловленные, но относительно самостоятельные части административно-деликтного права.
Представляется возможным обозначить содержание материально-правового института административной ответственности следующим образом. Во-первых, его составляют нормы Общей части КоАП РФ, провозглашающие принципы равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения (ст. 1.4), законности применения административного наказания (ст. 1.6), нормы, определяющие порядок действия законодательства об административных правонарушениях во времени и пространстве (ст. 1.7, 1.8), устанавливающие особенности административной ответственности некоторых субъектов (ст. 2.4—2.62, ст. 2.10), определяющие цели и виды наказаний, правила их назначения, сроки давности привлечения к административной ответственности и срок пребывания лица, подвергнутого административному наказанию в состоянии «административной наказанности», возможность освобождения лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности (гл. 3 и 4 КоАП РФ).
В структуру рассматриваемого института входят и некоторые нормы Особенной части КоАП РФ, которыми установлены основания освобождения от административной ответственности за отдельные виды административных правонарушений (примечания к ст. 6.8, 6.9, 14.32, 20.25 и др.). Кроме того, в санкциях норм Особенной части Кодекса виды и размеры (сроки) административных наказаний, установленных гл. 3 Общей части, конкретизированы применительно к отдельным видам административных правонарушений. Поэтому они рассматриваются как важная составляющая материально-правового института административной ответственности12.
Система норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (разд. IV, V КоАП РФ), образует процессуальный институт административной ответственности. Являясь правовым институтом, он, в свою очередь,
включает в себя ряд субинститутов (например, институты доказательств — гл. 26, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — гл. 27, возбуждения дела об административном правонарушении — гл. 28, рассмотрения дела — гл. 29 и др.13) и отдельных норм, содержащихся в Общей части Кодекса (ст. 1.5, 1.6) и в гл. 24 (ст. 24.2, 24.3) и др.
В совокупности правовые нормы, составляющие материальный и процессуальный институты административной ответственности, образуют единую правовую ткань рассматриваемой юридической категории. Анализ ее состояния показывает, что каждый из составляющих ее институтов обременен своими специфическими проблемами, требующими поиска своеобразных подходов к их разрешению. В рамках этой публикации авторы считают необходимым и возможным ограничиться обозначением лишь некоторых из них.
Так, представляется актуальной проблемой современного состояния материального института административной ответственности его соотношение с уголовной ответственностью. Их объединяет функциональная направленность: они являются видами штрафной (карательной) юридической ответственности. Являясь следствием совершения существенно различающихся по характеру и степени общественной опасности правонарушений, очевидно, что административная и уголовная ответственность должны существенно отличаться по характеру и степени тяжести тех лишений и правоогра-ничений, которым могут подвергаться лица, совершившие такие правонарушения.
До относительно недавнего времени в юриспруденции существовала аксиома о меньшей степени суровости (репрессивности) административной ответственности по сравнению с уголовной. В последнее десятилетие усилиями законодателей она, к сожалению, опровергнута. Максимальные размеры и сроки некоторых видов административных наказаний, предусмотренных для физических лиц, на несколько порядков превосходят минимальные сроки и размеры аналогичных видов уголовных наказаний; сроки давности привлечения к административной ответственности за некоторые виды административных правонарушений равны срокам давности, установленным для преступлений небольшой и средней
12 Такой же составляющей являются санкции, содержащиеся в законодательстве об административных правонарушениях субъектов Федерации.
13 Главы 25, 291, 30, 31 КоАП РФ.
-дЛ^^ИЙ-
тяжести14; давность исполнения постановления о назначении административного наказания такая же, как и давность исполнения обвинительного приговора при осуждении за преступление небольшой тяжести.
Перечень подобных несуразностей, явных диспропорций мог бы быть продолжен, но представляется, что и приведенных достаточно для постановки задачи по восстановлению границы между административной и уголовной ответственностью.
Иного рода проблемы обнаруживаются при анализе процессуального института административной ответственности. Он призван обеспечить реализацию административной ответственности. С одной стороны, процессуальные нормы должны предоставить органам и должностным лицам, уполномоченным реагировать на совершенное правонарушение, возможность привлечь виновного к административной ответственности, а с другой, — обеспечить соблюдение его прав, а также прав и законных интересов других участников производства по делу об административном правонарушении.
Нынешнее состояние рассматриваемого института не позволяет признать, что он в полной мере обеспечивает решение этой задачи. Каждой из стадий производства по делу об административном правонарушении присущи недостатки правового регулирования.
В наибольшей мере ими страдает субинститут возбуждения дела об административном правонарушении (гл. 28 КоАП РФ). Помимо многочисленного неоправданного дублирования и противоречий составляющих его норм15, обнаруживаются проблемы концептуального характера. Во-первых, гл. 28 КоАП РФ, регламентирующая возбуждение дела об административном правонарушении, фактически не определяет содержание деятельности уполномоченных должностных лиц по рассмотрению сообщений об административных правонарушениях. Получение и закрепление сведений, на основании которых может быть принято решение о возбуждении или об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предполагает совершение ряда процессуальных действий (установление личности лица, подлежащего административной ответственности, свидетелей, потерпевших, осмотр места совершения правонарушения (и не только, предусмотренного ст. 28.11, как это установлено действующим Кодексом), осмотр вещей, документов, которые могут быть доказательствами по делу, получение объяснений, истребование сведений, применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении).
Именно совокупность указанных процессуальных действий и составляет содержание стадии возбуждения дела об административном правонарушении, что не нашло закрепления в рассматриваемом субинституте.
Представляется неоправданным существующее ограничение возможности административного расследования лишь некоторых видов административных правонарушений (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ). Его необходимость обусловлена не видом правонарушения, а характером и объемом сведений о нем, которыми располагает должностное лицо, рассматривающее сообщение о правонарушении, и которые необходимы ему для принятия решения о возбуждении или отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
И следующая, связанная с названной, проблема рассматриваемого субинститута административной ответственности состоит в том, что составляющие его нормы фактически не предусматривают возможности возбуждения дела об административном правонарушении при неустановлении лица, его совершившего, если по данному виду правонарушения не предусмотрено административное расследование. Вместе с тем, неустановление лица, подлежащего привлечению к административной ответственности, не признается основанием и для отказа в возбуждении дела. Таким образом, должностное лицо, получившее, например, заявление пострадавшего об уничтожении, повреждении или хищении его имущества неизвестным лицом, лишено возможности принять по нему какое-либо законное решение, а пострадавший лишен возможности реализовать право на защиту от противоправного посягательства.
Резюмируя изложенное, следует отметить, что рамки статьи позволили авторам обозначить лишь особо актуальные теоретико-прикладные проблемы правового регулирования административной ответственности. Их разрешение требует привлечения внимания администра-тивистов, что особенно важно на нынешнем этапе разработки и принятия новой редакции КоАП РФ.
14 Денисенко В.В. Административное правонарушение и преступление, административная и уголовная ответственность: нетождественное сходство: Мат. VIII Всерос. науч.-практ. конф. с между-нар. участием, посвященной памяти проф. В.Д. Сорокина (3—6 октября 2013 г.). Краснодар, 2014. С. 92—107; Попугаев Ю.И. Об оптимизации административно-деликтного законодательства. С. 27—35; Попугаев Ю.И. О необходимости дифференциации размеров административных и аналогичных уголовных наказаний с учетом степени общественной опасности деяний // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 43—46.
15 Кисин В.Р., Попугаев Ю.И. Поводы и основание возбуждения дела об административном правонарушении: состояние и оптимизация правового регулирования // Научный портал МВД России. 2014. № 3. С. 57—61.
