CC BY
55УДК 349.6 DOI: 10.31249/rgpravo/2021.03.04
КОДАНЕВА С.И.1 СМЯГЧЕНИЕ ПОСЛЕДСТВИЙ ИЗМЕНЕНИЯ КЛИМАТА: ПРОБЛЕМЫ ВЫРАБОТКИ ЭФФЕКТИВНОГО МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. (Статья).
Аннотация. Настоящая статья посвящена анализу развития международных правовых инструментов смягчения последствия и адаптации к изменению климата. Автор рассматривает ключевые международно-правовые документы, принятые в рамках Рамочной Конвенции об изменении климата, и сравнивает использованные в них модели правового регулирования. По результатам проведенного исследования делается вывод о том, что наиболее эффективной моделью является сочетание «жесткого» и «мягкого» права.
Ключевые слова: изменение климата; Рамочная Конвенция ООН об изменении климата; мягкое право; международное право; Киотский протокол; Парижское соглашение.
KODANEVA S.I. Climate change mitigation: problems of developing an effective mechanism for legal regulation. (Аrticle).
Abstract. This article analyzes the development of international legal instruments for mitigation and adaptation to climate change. The author examines the key international legal documents adopted under the Framework Convention on Climate Change and compares the models of legal regulation used in them. According to the results of the study, the author comes to the conclusion that the most effective model is a combination of «hard» and «soft» law.
1 Коданева С.И., ведущий научный сотрудник отдела правоведения ИНИ-ОН РАН, кандидат юридических наук.
Keywords: climate change; UN FCCC; soft law; international law; Kyoto Protocol; Paris Agreement.
На протяжении последних десятилетий мировая экономика демонстрировала постоянный рост за счет интенсивного развития промышленного производства и глобализации, что привело к увеличению использования энергии ископаемого топлива, а значит -к увеличению выбросов CO2. По данным Международного энергетического агентства, глобальные общие выбросы CO2 от ископаемого топлива увеличились с 1990 по 2017 г. на 60%1.
Эти выбросы являются основной причиной изменения климата: глобального потепления и возникновения экстремальных погодных катаклизмов. При этом изменение климата в равной степени затрагивает всю планету, а значит, увеличение выбросов загрязняющих веществ в одних регионах может иметь катастрофические последствия для других. Так, Африка вносит незначительный вклад в изменение климата (около 4% от общего объема глобальных выбросов в 2017 г.), но все чаще сталкивается с его негативными последствиями, такими как разрушительные наводнения или «тепловые волны», приводящие к резкому повышению температуры2.
Экстремально высокие температуры в последнее десятилетие случаются все чаще: например, в Европе в 2003 г., 2018 и 2019, в Австралии в 2008 г., в Китае в 2013 г. Такие чрезвычайные температуры затронули 1,03*108 человек и привели к гибели 183 495 че-ловек3.
Россия также входит в число стран, которые испытывают на себе последствия изменения климата. По данным Росгидромета, на территории России средняя за год температура воздуха на 2,07°С
1 См.: Wu R., Xie Z. Identifying the impacts of income inequality on CO2 emissions: Empirical evidences from OECD countries and non-OECD countries // Environmental science and pollution research. - 2020. - Vol. 277. - P. 123858. - URL: https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2020.123858 (дата обращения: 13.03.2021).
2 См.: Cobbinah P.B. Urban resilience in climate change hotspot // Land use policy. - 2021. - Vol. 100. - Р. 104948. - URL: https://doi.org/10.1016/j.landusepol. 2020.104948 (дата обращения: 13.03.2020).
3 См.: Global socioeconomic exposure of heat extremes under climate change /
Chen J., Liu Y., Pan T., Ciais Ph., Ma T., Liu Ya., Yamazaki D., Ge Q., Penuelas J. //
Journal of cleaner production. - 2020. - Vol. 277. - P. 123275. - URL:
https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2020.123275 (дата обращения: 13.03.2021).
превысила норму - среднюю за 1961-1990 гг. Средняя скорость роста среднегодовой температуры воздуха на территории России в 1976-2019 гг. составила 0,47°С / 10 лет. Это более чем в 2,5 раза больше скорости роста глобальной температуры за тот же период: 0,18°С /10 лет, и более чем в 1,5 раза больше средней скорости потепления приземного воздуха над сушей Земного шара. Особенно значительные изменения климата наблюдаются в Арктике и зоне многолетней мерзлоты. Рост среднегодовой температуры здесь составил 0,81°С / 10 лет, т.е. 2,43°С за 30 лет1.
В результате 2019 год в целом для земного шара оказался вторым после 2016 г. среди самых теплых за весь период инструментальных наблюдений. Глобальная температура превысила до-индустриальную (1850-1900) на 1,1°С2. Но последовавший после этого 2020 год побил эти рекорды. Так, первая половина 2020 г. в России стала рекордно жаркой за 130 лет метеонаблюдений3.
Следствием постоянного повышения температур становится то, что северные моря перестали замерзать4, происходит потепление мирового океана и повышение его уровня. Так, в 2009-2018 гг. его уровень ежегодно повышался более чем на 4 мм в год5. Это приводит к его окислению и снижению биоразнообразия. Человеческая деятельность уже привела к потере 83% всех диких млеко-
1 См.: Доклад об особенностях климата на территории Российской Федерации за 2019 год. - Москва : Росгидромет, 2020. - С. 6. - URL: http://www.mete orf.ru/press/news/20626/ (дата обращения: 13.03.21).
2См.: Там же.
3См.: Как горит Сибирь. Карты, графики и фото пожаров в России // ВВС. -2020. - 30.07. - URL: https://www.bbc.com/russian/features-53532961 (дата обращения: 13.03.21).
4 См.: Лаурен А.-Л. Dagens Nyheter (Швеция): в поселке на краю земли больше нет льда // ИНОСМИ. РУ. - 2021. - 07.01. - URL: https://inosmi. ru/social/20210107/248822603.html (дата обращения: 13.03.21).
5 См.: 10 new insights in climate science / Pihl E., Martin M.A., Blome T., Hebden S., Jarzebski M.P., Lambino R.A., Köhler C., Canadell J.G., Ebi K.L., Edenho-fer O., Gaffney O., Rockström J., Roy J., Srivastava L., Payne D.R., Adler C., Watts S., Jacobsson L., Sonntag S. // Future earth and the earth league. - 2019. - P. 8-9. - URL: https://futureearth.org/wp-content/uploads/2019/12/10-New-Insights-in-Cli mate-Science-2019.pdf (дата обращения: 13.03.2021).
питающих и половины растений, являющихся основой систем питания и здоровья населения планеты1.
Рост температуры приводит к засухам и пожарам. Засуха является одной из основных природных опасностей во всем мире, оказывающей существенное воздействие на социально-экономическое развитие и природные экосистемы почти во всех климатических поясах. При этом частота и интенсивность засух будут постоянно увеличиваться, главным образом вследствие уменьшения осадков и увеличения испарений, вызванных глобальным потеплением. Постоянные засухи наблюдаются в Юго-Восточной Австралии с 2001 по 2009 г., Юго-Западном Китае с 2009 по 2010 г., Восточной Африке с 2010 по 2012 г. и Калифорнии в США в 2014 г. Согласно международной базе данных о стихийных бедствиях, засухи затронули 2,73*109 человек, привели к гибели 11 731 371 человек и вызвали глобальные экономические потери в размере 1,75*1012 долл. США с 1900 по 2019 г.2 Кроме того, повышение температур может приводить к увеличению зон обитания сельскохозяйственных вредителей, например, саранчи. Так, в отдельных областях России в 2020 г. наблюдалось нашествие саранчи - прежде всего в Северо-Кавказском (Республика Дагестан, Ставропольский край) и Южном (Астраханская область, Республика Калмыкия) федеральных округах. К маю 2020 г. саранча распространилась минимум в 30 странах Африки, Азии (Индия, Пакистан, Китай, Бангладеш) и Персидского залива. Это нашествие стало самым масштабным за последние полвека.
Еще более катастрофическими для России становятся природные пожары. Рекордно высокие температуры 2019 и 2020 гг. (в мае 2020 г. в отдельных районах превышение средних значений достигало 10 градусов Цельсия, а 20 июня Росгидромет зафиксировал температуру +38 градусов по шкале Цельсия в якутском го-
1 См.: Жилина И.Ю. Экономические последствия изменения климата // Россия и современный мир. - 2020. - № 3. - С. 50-67. - DOI: 10.31249/rsm/2020. 03.04.
2 См.: Liu Yu., Chen J. Future global socioeconomic risk to droughts based on
estimates of hazard, exposure, and vulnerability in a changing climate // Science of the
total environment. - 2021. - Vol. 751. - P. 142159. - URL:
https://doi.org/10.1016/j.scitotenv.2020.142159 (дата обращения: 13.03.2021).
роде Верхоянске, который считается северным полюсом холода1) привели к тому, что сезон лесных пожаров начался раньше обычного. При этом Рослесхоз России сообщил о том, что в 2020 г. центры пожароопасной ситуации смещаются на север. По количеству пожаров 2020 г. приближается к 2019 г., который был одним из самых активных за последние 18 лет. В 2019 г. пройденная огнем площадь, по официальным данным, составила 16,5 млн га. Это больше, чем площадь Латвии, Литвы и Эстонии вместе взятых. Ущерб от пожаров, по оценке Рослесхоза, составил 14,4 млрд рублей (200 млн долларов)2.
Это означает, что экосистема России только за эти два года потеряла более 30 млн га зеленых насаждений, которые выполняли функции поглотителя карбонового следа предприятий. Кроме того, в результате лесных пожаров в атмосферу выделяется огромное количество парниковых газов.
Глобальное потепление и рост численности населения, особенно в странах Юго-Восточной Азии оказывают и прямое воздействие на здоровье человека. Частые, длительные и интенсивные тепловые волны, являющиеся следствием изменения климата, привели к росту заболеваемости и смертности во всем мире, особенно в городах, где проживает более половины мирового населения. Города подвергаются более высокому риску из-за высокой плотности населения и эффекта городского теплового острова, усугубляющего экстремальную жару. В последние годы проводится значительное количество исследований, констатирующих неблагоприятные последствия экстремальных тепловых явлений для здоровья населения практически на всех континентах, включая США, Европу (особенно, Испанию и Италию)3, тропические и
1 См.: Как горит Сибирь. Карты, графики и фото пожаров в России // ВВС. -2020. - 30.07. - URL: https://www.bbc.com/russian/features-53532961 (дата обращения: 13.03.2021).
2 См.: Там же.
3 См.: Iñiguez C., Royé D., Tobías A. Contrasting patterns of temperature related mortality and hospitalization by cardiovascular and respiratory diseases in 52 Spanish cities // Environmental research. - 2021. - Vol. 192. - P. 110191. - URL: https://doi.org/10.1016/j.envres.2020.110191 (дата обращения: 13.03.2021).
субтропические страны и регионы1, а также страны Африки2. Глобальное старение населения повышает указанные риски, поскольку пожилые люди и люди с хроническими заболеваниями сильнее страдают от экстремально высоких температур.
Значительно усиливаются и риски появления новых опасных вирусов. По оценкам экспертов, 75% новых инфекционных заболеваний имеют зоонозное происхождение и являются прямым результатом взаимодействия человека и животных. В последние годы все чаще появляются новые эпидемии, такие как Эбола, ТОРС, НИПАХ, птичий грипп и, конечно же, СОУГО-19. Причина этих эпидемий кроется в антропогенном преобразовании окружающей среды. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) определяет, что основными источниками возникновения зоонозов являются обезлесение, интенсивное земледелие, незаконная и плохо регулируемая торговля дикими животными и изменение климата. Проблема усугубляется неравенством в международном распределении труда, при котором эксплуатация природных ресурсов и производственная деятельность, связанная с высоким загрязнением окружающей среды, концентрируется в бедных и слаборазвитых странах. В результате, эти регионы в большей степени страдают от экологических проблем и становятся местом возникновения пандемий, подобных СОУГО-193.
Под угрозой оказывается и развитие как экономики в целом, так и отдельных отраслей, таких как сельское хозяйство, промышленность, туризм, транспорт, строительство и многие другие отрасли.
1 См.: Spatiotemporal assessment of extreme heat risk for high-density cities: A case study of Hong Kong from 2006 to 2016 / Hua Ju., Zhang Xu., Ren Ch., Shi Yu., Lee T-Ch. // Sustainable cities and society. - 2021. - Vol. 64. - P. 102507. - URL: https://doi.org/10.1016/j.scs.2020.102507 (дата обращения: 13.03.2021).
2 См.: Emerging climate change-related public health challenges in Africa: A case study of the heat-health vulnerability of informal settlement residents in Dar es Salaam, Tanzania / Pasquini L., van Aardenne L., Godsmark C.N., Lee J., Jack Ch. // Science of the total environment. - 2020. - Vol. 747. - P. 141355. - URL: https://doi.org/10.1016/j.scitotenv.2020.141355 (дата обращения: 13.03.2021).
3 См.: Kelly F. Austin degradation and disease: ecologically unequal exchanges cultivate emerging pandemics // World development. - 2021. - Vol. 137. - P. 105163. -URL: https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2020.105163 (дата обращения: 13.03.2021).
Все это привело к тому, что экологические проблемы превращаются в один из первоочередных вопросов международных отношений - наравне с международной безопасностью и экономическим развитием. Эпидемия коронавируса лишь усилила эту тен-денцию1. Первым важным результатом этой работы стало принятие Стокгольмской декларации 1972 г., в соответствии с которой государства соглашались координировать свои планы развития с тем, чтобы оно не противоречило необходимости защиты окружающей среды2. Затем последовало издание Доклада ООН «Наше общее будущее» 1987 г., в котором было отмечено, что «Человечество способно придать развитию устойчивый долговременный характер, с тем чтобы оно отвечало потребностям нынешнего поколения, не лишая будущие поколения возможности удовлетворять свои потребности»3. Однако политики и предприниматели во всем мире, мягко говоря, прохладно отнеслись к подобным инициативам, продолжая придерживаться неолиберальной идеологии, основанной на свободе рынка, главной задачей которого является экономический рост и извлечение максимальной прибыли.
Через 20 лет после проведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию был опубликован доклад ЮНЕП «Глобальная экологическая перспектива», в котором констатируется полный провал намеченного 20 лет назад плана. Из 90 пунктов только четыре получили положительную оценку. Доклад показал, что глобальное потепление сдержать не удалось, повышается кислотность морской воды, что ведет к снижению морского биоразнообразия, биологические виды исчезают со скоростью вымирания
1 Поворот к природе: новая экологическая политика России в условиях «зеленой» трансформации мировой экономики и политики : доклад по итогам серии ситуационных анализов / НИУ «Высшая школа экономики», Фак-т мировой экономики и мировой политики. - М. : Междунар. отношения, 2021. - С. 14.
2 См.: Hossain К. The effectiveness of international law in «greening» the economy: challenges for the developed and developing world // American society of international law. - 2014. - Vol. 108. - Р. 407-410. - D01:10.5305/procannmeetasil. 108.0407.
3 Наше общее будущее : доклад Всемирной комиссии по вопросам окружающей среды и развития Генеральной Ассамблеи ООН (1987) // Организация Объединенных Наций: официальный сайт. - URL: http://www.un.org/ru/ga/ pdf/brundtland.pdf (дата обращения: 01.03.21).
динозавров, вырубка лесов в будущем приведет к таким расходам, при которых потери от финансового кризиса 2008 г. покажутся «незначительными».
В результате проблематика устойчивого развития постепенно стала настолько очевидной, что вошла в повестку многих международных организаций, включая ООН и ЮНЕСКО, и нашла отражение в ряде международных документов. При этом принятие каждого из них сопровождалось бурными дебатами, связанными с серьезным конфликтом интересов между целями экономического роста, основанного на постоянном росте производства, а следовательно - добычи природных ресурсов и выбросов парниковых газов, и целями борьбы с изменением климата, предполагающими прямо противоположное - сокращение добычи углеводородов, вырубки лесов, сокращение производства и потребления. Как отмечают эксперты Высшей школы экономики, природоохранная и климатическая повестка дня обладает одновременно и консолидирующим, и разделительным потенциалом. С одной стороны, она может стать одной из немногих на сегодняшний день, способных объединить самые разные - по ценностям, моделям политического и экономического развития, развитости экономики, внешнеполитической ориентации - страны и наладить между ними диалог и сотрудничество даже в том случае, если их отношения друг с другом в целом носят недружественный характер. С другой стороны, климатическая и природоохранная проблематика становится все более важной составной частью - и инструментом, и фактором -этого соперничества. Те подходы в части борьбы с изменением климата, которые сегодня продвигаются западными странами, прежде всего ЕС, в значительной степени носят дискриминационный характер, закрепляют экономическое доминирование Запада и отсталость развивающихся стран, а потому лишь провоцируют усиление международного соперничества1.
Таким образом, в последнее время вопрос о конфликте интересов занимает видное место в дискуссиях между правительствами, деловыми кругами, гражданским обществом и другими субъекта-
1 См.: Поворот к природе: новая экологическая политика России в условиях «зеленой» трансформации мировой экономики и политики : доклад по итогам серии ситуационных анализов. - С. 15.
ми на многосторонних переговорах в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г. (далее - РКИК ООН). Б. Дэмбэчер с соавторами приводят пример того, как одна организация наблюдателей РКИК ООН (т.е. организация, представляющая интересы крупного бизнеса на Конференции Сторон РКИК ООН) большинством голосов проголосовала за то, чтобы побудить президента Д. Трампа выйти из Парижского соглашения. При этом в рамках Конференции существуют прямо противоположные точки зрения на вопрос о том, должны ли представители заинтересованного бизнеса (как правило, добывающей и перерабатывающей промышленности) принимать участие в работе Конференции. Некоторые участники выразили озабоченность по поводу особых рисков, возникающих в связи с участием субъектов, интересы которых систематически расходятся с интересами РКИК ООН1.
Другие страны и негосударственные субъекты, напротив, игнорируют или преуменьшают эти риски. Они утверждают, что бизнес и промышленность играют важную роль в решении проблемы изменения климата, Конференция Сторон РКИК ООН должна быть открыта для всех заинтересованных сторон, а конкурирующие мнения являются частью переговоров.
Результаты подобных конфликтов интересов можно проследить в том, как развивалось международное право по проблематике изменения климата.
Знаковым документом в этой области стала уже упомянутая РКИК ООН климата. Конвенция опиралась на положения Декларации Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. (Стокгольмской декларации). Целью Конвенции было добиться стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. В качестве высшего органа РКИК ООН была учреждена Конференция Сторон, призванная регулярно рассматривать вопрос о ходе реализации Конвенции, принимать необходимые международно-правовые документы и следить за их исполнением.
1 См.: Dambacher B.M.R., Stilwell M.T., McGee J.S. Clearing the air: avoiding conflicts of interest within the united nations framework convention on climate change // Journal of environmental law. - 2020. - Vol. 32, N 1 - P. 53-81. - URL: https://doi.org/10.1093/jel/eqz015 (дата обращения: 13.03.2021).
Конвенция сочетает в себе как элементы «жесткого права» (юридически обязательные требования, сформулированные точно (или могут быть уточнены путем вынесения судебных решений или издания других нормативных актов) и определяющие полномочия органов по толкованию и исполнению данных требований), так и «мягкого права» (носят более общий характер, не содержат четких обязательных требований, а также не определяют конкретные полномочия органов по их реализации).
В рамках реализации Конвенции в 1997 г. был принят Киот-ский протокол, имеющий юридическую форму международного договора. Положения Киотского протокола были конкретизированы несколькими решениями Конференции Сторон, принятыми в 2001 г. Киотский протокол включал четкие, обязательные для экономически развитых стран требования по проведению общесистемных сокращений выбросов, т.е. в нем использован механизм «жесткого права» в отношении экономически развитых стран. В отношении развивающихся стран Киотский протокол использует инструменты позитивных стимулов в рамках Механизма чистого развития, позволяющего развивающимся странам продавать сертифицированные кредиты на сокращение выбросов развитым странам, желающим компенсировать свои внутренние выбросы, а также механизмы международного финансирования.
Эта чрезмерная жесткость в отношении развитых стран привела к явному конфликту интересов, что нашло отражение в переговорах о продлении действия Киотского протокола на Конференции Сторон 2012 г. в г. Дохе (Катар). Дохийская поправка к протоколу должна была обеспечить продление его действия до 2020 г. при одновременном увеличении обязательств по снижению выбросов до 18%. Однако она не принята до сих пор, поскольку не набрала нужного числа голосов.
Одновременно с обсуждением возможности продления действия Киотского протокола начался процесс обсуждения других форм согласованных решений по реализации РКИК ООН. Напряженность дебатов относительно будущей правовой формы международных договоренностей по проблемам изменения климата достигла своего пика на Конференции Сторон 2009 г. в Копенгагене. В результате бурных дебатов удалось принять соглашение о сдерживании странами роста глобальной температуры с помощью значительного сокращения выбросов, и увеличения финансирования
действий по снижению выбросов и адаптации к изменению климата в развивающихся странах.
Копенгагенское соглашение представляет собой «мягкое право», основанное на модели «обязательства и обзор». Но даже такая «мягкая» модель была поддержана немногими участниками Конференции, поэтому Соглашение просто было «принято к сведению». Вместе с тем спустя год, в 2010 г., в Канкуне (Мексика) Конференция Сторон РКИК ООН завершилась принятием пакета решений, которые институционализировали данную модель. Так, «Канкунские договоренности» предусматривают создание механизма передачи бедным странам технологий по освоению возобновляемых источников энергии и повышению энергоэффективности, учреждение «зеленого климатического фонда» с внесением в него 30 миллиардов долларов США к 2012 г. и 100 млрд долларов -к 2020 г. Развивающимся странам было предложено представить соответствующие национальным условиям меры по смягчению последствий изменения климата, которые могут принимать различные формы, включая заявление о разработке соответствующей политики без установления при этом четких критериев оценки ее эффективности.
И хотя Копенгагенское соглашение и Канкунские договоренности были сформулированы языком «мягкого права» (т.е. без конкретных измеримых показателей и обязательств), они, по мнению экспертов, стали гораздо более значимыми, чем Киотский протокол, поскольку означали «фундаментальный сдвиг в глобальном климатическом режиме в сторону более инклюзивного, определяемого на национальном уровне подхода и стали одним из самых влиятельных документов, появившихся в результате переговоров по климату». В результате 141 Сторона заявила о согласии с Копенгагенским соглашением; 43 развитые страны представили количественные целевые показатели сокращения выбросов, а 46 развивающихся стран представили свои планы по смягчению последствий изменения климата1.
1 См.: Global climate governance between hard and soft law: can the Paris Agreement's «Crème Brûlée» approach enhance ecological reflexivity? / Pickering J., McGee J.S., Karlsson-Vinkhuyzen S.I., Wenta J. // Journal of environmental law. -2019. - Vol. 31, N 1. - P. 1-28. - URL: https://doi.org/10.1093/jel/eqy018 (дата обращения: 13.03.2021).
Что касается Киотского протокола, то его принятие также имело положительный эффект. В частности, он стимулировал многие государства к тому, чтобы разрабатывать свое внутреннее законодательство, направленное на решение проблемы сокращения выбросов парниковых газов. За два десятилетия, прошедшие после Киотской конференции, национальное законодательство во всем мире в области изменения климата резко выросло: с 60 законов в 1997 г. до более чем 1200 в начале 2017 г. Появились принципиально новые правовые институты, такие как «оценка воздействия на окружающую среду» (далее - ОВОС)1. ОВОС используются во всем мире для оценки типов и степени воздействия на окружающую среду, которое может быть вызвано реализацией инвестиционного проекта, либо хозяйственной деятельностью человека. Как отмечает Н. Эффолдер, сегодня существует не более десяти стран, где ОВОС не была внедрена, и к ним относятся страны, находящиеся в состоянии войны, а также некоторые малые островные госу-дарства2.
В результате, уже есть примеры отказа от принципа защиты иностранных инвестиций в странах Африки на том основании, что реализуемые компаниями проекты наносят вред окружающей среде, либо были уличены в неполном раскрытии информации. Оценка воздействия на окружающую среду все шире используется при принятии решений о выдаче разрешения на реализацию проектов, связанных с добычей полезных ископаемых. Процедура заключается в детальной оценке экологических и социальных последствий проекта. За последнее десятилетие требования при таких проверках стали более строгими. Так, в 2019 г. в Австралии и Кении были остановлены два проекта угледобычи из-за того, что их оценка
1 Подробнее об этом см. в данном номере ИАЖ: Кравчук. Н.В. Политика государств в области устойчивого развития // Информационно-аналитический журнал (РЖ) «Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 4: «Государство и право». - 2021. - № 3. - С.
2 Affolder N. Contagious environmental lawmaking // Journal of environmental law. - 2019. - Vol. 31, Issue 2. - P. 187. - URL: https://doi.org/10.1093/jel/eqz011 (Дата обращения 13.03.2020).
воздействия на окружающую среду была признана неудовлетвори-тельной1.
Таким образом, согласно метафоре, использованной Н. Эф-фолдер, многие идеи и правовые нормы в области борьбы с изменением климата становятся «вирусными», проникая в национальное законодательство большинства стран мира2.
Следующим этапом в реализации РКИК ООН стало принятие Парижской конференции Сторон Соглашения по снижению уровня углекислого газа в атмосфере. Модель обязательств по сокращению выбросов, принятая в Парижском соглашении, представляет смешанный подход и, по метафоре Л. Раджамани, «похоже на крем-брюле»: слой жесткого права наверху (т.е. относительно точная коллективная цель, юридически обязательная основа для национальных вкладов в глобальное реагирование на изменение климата и их пересмотра) с существенным количеством более мягкого права внизу (необязательные или неточные обязательства в самом Соглашении; содержание определяемых на национальном уровне вкладов в глобальное реагирование на изменение климата (которые не являются частью Соглашения) и сопроводительное решение Конференции Сторон, которое содержит дополнительную информацию о механизмах осуществления Соглашения)3.
«Мягкий» подход позволяет странам самим определять для себя цель по снижению эмиссии парниковых газов, что делает это соглашение приемлемым для стран с внутренними проблемами ратификации (например, США) или тех, кто сильно обеспокоен ущемлением своего суверенитета более жесткими обязательствами (например, Индия). Минусом этого является то, что Стороны соглашения могут устанавливать для себя заведомо заниженные обязательства. Однако, с другой стороны, соглашение содержит «жесткое» правило о том, что при пересмотре своего вклада в гло-
1 См.: Heffron R.J. Justice in the energy transition // Quarterly journal for debating energy issues and polices. - 2020. - N 121. - P. 5-9.
2 См.: Affolder N. Contagious environmental lawmaking // Journal of environmental law. - 2019. - Vol. 31, Issue 2. - P. 206. - URL: https://doi.org/10.1093/jel/ eqz011 (дата обращения: 13.03.2020).
3См.: Rajamani L. The 2015 Paris Agreement: interplay between hard, soft and non-obligations\ // Journal of environmental law. - 2016. - Vol. 28, N 2. - P. 349. -URL: https://doi.org/10.1093/jel/eqw015 (дата обращения: 13.03.2021).
бальное реагирование на изменение климата Стороны будут обязаны повышать свои цели, что, по крайней мере, гарантирует от риска движения вспять (т.е. снижения принятых на себя обязательств).
Парижское соглашение вступило в силу 4 ноября 2016 г. На сегодняшний момент его ратифицировали 186 стран и Евросоюз.
Таким образом, сложная история развития международного права по проблемам противодействия изменению климата показывает, что наиболее эффективным механизмом является сочетание норм «жесткого» и «мягкого» права, поскольку это стимулирует более широкое международное участие, не подрывая, при этом, важные аспекты регулирования.
Наконец, в последнее время в научной литературе по экологическому праву все более широкое распространение получает дискуссия о роли «мягкого права» в решении проблем изменения климата, при этом под мягким правом понимается то, что Дж. Пиккеринг с соавторами называют «континуумом легализации», чтобы подчеркнуть разнообразие правовых и неправовых норм, используемых на различных этапах развития глобального климатического режима1. Такое сочетание норм представляет собой тонкий баланс между конкурирующими интересами развивающихся и развитых стран. В качестве «мягкого права» при таком подходе могут выступать, например, достигнутые в ходе переговоров договоренности или нормы, основанные на обычае. Данный подход также находит отражение в двусторонних преференциальных торговых соглашениях2. Национальные правительства или ре-
1 См.: Global climate governance between hard and soft law: can the Paris Agreement's «Crème Brûlée» approach enhance ecological reflexivity? / Pickering J., McGee J.S., Karlsson-Vinkhuyzen S.I., Wenta J. // Journal of environmental law. -2019. - Vol. 31, N 1. - P. 5. - URL: https://www.researchgate.net/publication/ 326695298_Global_Climate_Governance_Between_Hard_and_Soft_Law_Can_the_Par is_Agreement's_'Creme_Brulee'_Approach_Enhance_Ecological_Reflexivity (дата обращения: 13.03.2021).
2 Подробнее об этом см. в данном номере ИАЖ: Красиков Д.В. Положения об охране окружающей среды в преференциальных торговых соглашениях: проблемы экономического эффекта и экологической эффективности // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 4: Государство и право. - 2021. - № 3. - С.
гиональные власти в инициативном порядке заявляют о планах обеспечения углеродной нейтральности; отраслевые ассоциации устанавливают собственные экологические стандарты (например, сертификаты Лесного попечительского совета (FSC) в управлении лесопользованием, Морского попечительского совета (MSC) в рыболовстве и т.д.), цели (например, принятая в 2018 г. «дорожная карта» Международной морской организации, ставящая целью сокращение выбросов парниковых газов к 2050 г. на 50% по сравнению с уровнем 2008 г.) и даже инструменты регулирования (например, Международная организация гражданской авиации вводит отраслевую систему регулирования выбросов парниковых газов CORSIA с 2021 г.). Институциональные инвесторы заявляют об увеличении в своих портфелях доли зеленых инвестиций.
Рабочей группой по вопросам раскрытия финансовой информации, связанной с изменением климата (TCFD), действующей при Совете финансовой стабильности Группы двадцати, разработаны рекомендации о формате добровольного раскрытия информации о финансовых рисках компаний, которые возникают в связи с глобальным изменением климата. За последние несколько лет раскрытие соответствующей информации, а, следовательно, и формулирование стратегий компаний по смягчению этих рисков, фактически стало правилом хорошего тона и важным фактором, влияющим на возможности привлечения инвестиций.
Все эти и многие другие меры не являются прямым следствием межгосударственных соглашений, а обусловлены комплексом технологических, геополитических, экономических и экологических причин. Зачастую их двигателем являются отдельные компании и страны-лидеры экологической повестки. Такие «мягкие» практики гибки и адаптивны, позволяет учитывать огромное разнообразие интересов всех «игроков», что способствует вовлеченности в решение экологических проблем большего числа участников, чем традиционная опора на международные институты, устанавливающие четкие правила игры1.
1 См.: Поворот к природе: новая экологическая политика России в условиях «зеленой» трансформации мировой экономики и политики: доклад по итогам серии ситуационных анализов. - С. 36.
Более того, ученые в области управления земными системами предлагают сформировать комплексный адаптивный Закон земной системы, включающий набор гибких и адаптивных юридических и квазиюридических норм, государственно-частных и иных форм управления в дополнение к формальным нормам экологического права1. Другие подходы предполагают расширение дискретных полномочий органов исполнительной власти на принятие оперативных мер реагирования на учащающиеся экологические кризисы и природные катастрофы. В связи с этим некоторые ученые высказывают серьезные опасения о нарастающих рисках разрушения принципа верховенства права в экологической сфере2.
Не отрицая подобные риски, в то же время, следует отметить, что в последнее время именно неюридические механизмы корпоративной социальной ответственности становятся действенными инструментами снижения негативного воздействия на окружающую среду. Примечательно, что в условиях пандемии COVID-19 крупнейшие корпорации, ранее взявшие на себя обязательства по сокращению выбросов углекислого газа, не только не отказались от них, но некоторые даже повысили свои планы. Так, Исполнительный директор ВР Б. Луней завил, что его компания в феврале 2020 г. приняла для себя новую цель - переосмыслить энергию для людей и планеты и стать компанией с нулевой ставкой выбросов (net zero) к 2050 г. или раньше и помочь миру достичь чистого нуля. Он также отметил: «опыт COVID-19 только укрепил нашу приверженность этой цели и амбиции, подчеркнув как хрупкость нашей планеты, так и возможности, которые она предоставляет для того, чтобы действительно сделать ее лучше»3.
В апреле 2020 г. Shell стала последней крупной нефтегазовой компанией, объявившей о своих обязательствах по нулевой ставке. «Даже в это время непосредственных вызовов, - сказал генеральный директор Бен ван Берден, - мы также должны сохра-
1 См.: Kotze L.J. Reflections on the rule of law in a time of socio-ecological crisis // Journal of environmental law. - 2019. - Vol. 31, N 2 - P. 367-382. - URL: https://doi.org/10.1093/jel/eqz018 (дата обращения: 13.03.2021).
2 См.: Stacey J. The Constitution of the environmental emergency. - Oxford : Hart Publishing, 2018. - 296 p.
3 BP Statistical Review of World Energy 2020 / 69 th edition // ВР. - 2020. -Р. 59 - URL: www.bp.com/statisticalreview (дата обращения: 13.03.2021).
нять фокус на долгосрочной перспективе. Ожидания общества быстро изменились в дебатах вокруг изменения климата... вот почему мы стремимся стать энергетическим бизнесом с нулевыми выбросами к 2050 г. или раньше. Общество и наши клиенты не ожидают ничего меньшего»1.
В июне 2020 г. Shell и BP объявили о снижении стоимости своих нефтегазовых активов на 22 млрд долларов и 17,5 млрд долларов соответственно, сигнализируя о том, что некоторые из их ценных месторождений, скорее всего, не будут даже введены в эксплуатацию. Так, BP заявила, что ее добыча нефти и газа упадет на 40% к 2030 г.2
Если учесть подобные заявления крупных добывающих компаний, не удивительно, что компании из других отраслей также все активнее декларируют свою приверженность целям устойчивого развития. Так, автопроизводитель Ford и химический гигант Dow объявили в июне 2020 г., что они стремятся к углеродной нейтральности к середине века. Unilever взяла на себя обязательство достичь чистого нуля по всей своей цепочке создания стоимости к 2039 г. В целом более 1000 компаний по всему миру в настоящее время приняли на себя обязательства по достижению углеродной нейтральности. Одна компания, Microsoft, пошла еще дальше. В первые дни пандемии компания объявила о своей цели стать углеродно-негативной к 2030 г. (удалять ежегодно больше выбросов, чем она производит) и заявила, что к 2050 г. она планирует удалить из атмосферы весь углерод, который она произвела с момента своего основания в 1975 г. Для этого Microsoft создала фонд климатических инноваций стоимостью 1 млрд долларов США с главным приоритетом ускорения развития технологий улавливания и удаления углерода3.
Безусловно, следует учитывать, что далеко не все из заявленных целей будут достигнуты (да и вообще компании планируют их достичь на самом деле). Здесь в большей степени играет
1 Цит. по: Diringer E., Perciasepe B. The climate awakening of global capital // Bulletin of the atomic scientists. - 2020. - Vol. 76, N 5. - Р. 235. - URL: https://doi. org/10.1080/00963402.2020.1806574 (дата обращения: 13.03.2021).
2 См.: Ibid.
3 См: Ibid.
роль имиджевая составляющая, которая объясняется изменившимися приоритетами крупных инвесторов. Так, более 450 пенсионных фондов, страховых компаний и других институциональных инвесторов, управляющих совокупными активами на сумму свыше 40 трлн долларов США, объединились в рамках инициативы под названием Climate Action 100+, чтобы оказать давление на «системно важных эмитентов» с целью анализа и раскрытия связанных с климатом рисков их деятельности.
Немаловажным фактором, влияющим на предпочтения инвесторов, является то, что с 2015 по 2019 г. фонды устойчивого развития (те, которые отдают предпочтение фирмам, хорошо оценивающим экологические, социальные и управленческие показатели) работали лучше, чем обычные фонды. Например, в 2019 г. две трети фондов устойчивого развития разместились в двух верхних квартилях соответствующих категорий, а на фоне пандемии эти фонды продолжают демонстрировать лучшие результаты, чем традиционные.
Как видим, для компаний, добывающих и перерабатывающих отраслей промышленности, «сигналы» их инвесторов являются более весомым аргументом в пользу пересмотра своей политики в сторону ее большей экологичности, чем «жесткое» право, за неисполнение требований которого можно просто заплатить (внеся установленную законом плату за негативное воздействие на окружающую среду).
Таким образом, можно констатировать, что в вопросах противодействия изменению климата эффективным является сочетание «жесткого» и «мягкого» права. Это сочетание обеспечивает необходимую гибкость для удовлетворения конкурирующих интересов как в глобальном масштабе (развитых и развивающихся стран), так и в масштабе отдельных отраслей экономики.
