CC BY
281учреждениями в качестве основных видов деятельности»1. Поэтому вопрос включения государственных учреждений в число субъектов, предоставляющих государственные услуги, остается открытым.
Для решения обозначенных проблем и устранения противоречий предлагаем:
1. Дополнить п. 1 ст. 2 Федерального закона № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», указав цели оказания государственных услуг, а именно содействие в реализации прав и свобод граждан либо получение определенных благ.
2. Включить в число субъектов, уполномоченных предоставлять государственные услуги, государственные учреждения, подведомственные органам исполнительной власти.
1 См.: Администратор образования. 2012. № 12.
С.С. Затонский,
аспирант Пятигорского государственного лингвистического университета
-Q [email protected] со -
positive aspects, and analyzes the practice of a mixed electoral system for elections in Russia.
Key words: mixed electoral system, a majority electoral system, proportional electoral system, the
* Смешанная избирательная система:
^ преимущества и недостатки
m
О
<С Аннотация: автор рассматривает понятие и особенности смешанной избирательной систе-
с мы, ее отрицательные и положительные стороны, а также анализирует практику применения s смешанной избирательной системы на выборах в России.
< Ключевые слова: смешанная избирательная система, мажоритарная избирательная система, s пропорциональная избирательная система, парламентские выборы, партийные фракции.
I-
сц Summary: the author considers the concept and features of a mixed electoral system, its negative and
О a
o;
< parliamentary elections, the party factions.
О m
[Зь Любая избирательная система, понимаемая в узком смысле как
установленная в законодательстве избирательная формула, порядок опреде-122 ления результатов выборов или способ определения победителя на выборах
- в органы публичной власти, имеет свои достоинства и недостатки. Поэтому
применение конкретного ее вида связывается с определенными условиями развития государства и общества.
В мировой практике ведущей тенденцией развития избирательных систем являются поиски оптимальной модели такой системы, которая определяла бы наилучший вариант участия населения в управлении делами государства, а также в наибольшей степени обеспечивала соответствие между количеством поданных голосов избирателей и количеством распределяемых мест.
Традиционно в научной литературе избирательные системы различных стран подразделяются на три основных вида: мажоритарная, пропорциональная и смешанная.
со
о
OJ
В данной статье будут рассмотрены понятие н особенности смешанной избирательной системы, ее отрицательные и положительные стороны, а также проанализирована практика применения смешанной избирательной системы на выборах в России.
Вопрос о выделении смешанной избирательной системы в качестве самостоятельной разновидности избирательных систем является дискуссионным. Так, в литературе предлагается выделение смешанной разновидности исключительно в рамках пропорциональной избирательной системы либо вообще отрицается сама типологическая разновидность смешанной избирательной системы, даже в рамках ее разновидности — пропорциональной избирательной системы. A.C. Автономов отмечает, что ранее ему представлялось допустимым использование термина «смешанная избирательная система». Однако он пришел к выводу, что точнее говорить о соединении двух избирательных систем — мажоритарной и пропорциональной — на парламентских выборах1. е
Однако в мировой практике смешанную избирательную систему, наряду с мажоритарной и пропорциональной системами, относят к парламентским избирательным системам. Несмотря на то, что ведущей тенденцией развития избирательных систем является переход от мажоритарной системы к пропорциональной, некоторые страны используют на выборах именно смешанные избирательные системы (ФРГ, Италия, Мексика, Грузия).
Таким образом, смешанная избирательная система — это такой способ определения результатов голосования, который сочетает в себе элементы двух электоральных формул: систему пропорционального представительства (распределение депутатских мандатов пропорционально числу поданных действительных голосов избирателей) и систему большинства (по принципу «первый получает пост»)2.
о
и
®
д
о
a3 2
Однако в рамках смешанной избирательной системы выделяются две ее разновидности — в зависимости от того, в каких вариантах используются 2 указанные электоральные формулы: смешанная «несвязанная» (или раздель- Щ ная) система и смешанная «связанная» система. В смешанной «несвязанной» избирательной системе две составляющие ее электоральные формулы (пропорциональная и мажоритарная) применяются независимо друг от друга3. а При смешанной «связанной» системе их использование взаимосвязано, то | есть получение мест по одной из электоральных формул происходит с учетом результатов по другой. Кроме того, соотношение между принципами про- 123
порциональности и мажоритарности в смешанной избирательной системе -
может быть различным: в одних случаях они сочетаются в равной пропорции; в других — преобладает принцип пропорциональности; в-третьих — в ^ основном применяется принцип большинства. ^ В Российской Федерации с использованием смешанной «несвязанной» S мажоритарно-пропорциональной избирательной системы проводились вы- S боры депутатов Государственной Думы первого — четвертого созывов (1993, gt
1 См.: Автономов А.С. Сравнительное избирательное право : учеб. пособие. М., 2003. C. 146.
2 См.: Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания, Канада, Мексика, Польша / Д.В. Лафитский и др. М., 2006. C. 35.
3 См.: Иванченко А.В. Избирательная система Российской Федерации: новый этап развития // Журнал российского права. 1998. № 9. C. 35.
1995, 1999, 2003 гг.). Однако еще на стадии разработки законопроектов о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1990-х гг. в качестве модели избирательной системы предлагались другие варианты смешанной системы. Так, согласно одному из проектов выборы должны были проводиться в 450 одномандатных округах. Кроме того, партии, чьи кандидаты были зарегистрированы не менее чем в 45 округах, имели право зарегистрировать общефедеральный список кандидатов. По результатам голосования в одномандатных округах избранным должен был считаться кандидат, получивший больше голосов по отношению к другим кандидатам, но не менее 20 % от числа избирателей, внесенных в списки. Мандаты, оставшиеся незамещенными, должны были распределяться в масштабе единого общефедерального округа пропорционально сумме голосов, поданных в одномандатных округах за кандидатов, включенных в общефедеральные партийные списки. Такую систему называют «остаточно-пропорциональной», но в чистом виде такая смешанная избирательная система в мировой практике не встречалась (хотя она имеет некоторое сходство с системами, применявшимися до 1993 г. на выборах в Италии и с 1990 г. на выборах в Венгрии)1.
Ряд авторов указывают, что смешанная избирательная система является
i оптимальным вариантом для парламентских выборов, т. к. при ней достоинства ^ и недостатки пропорциональной и мажоритарной систем взаимно уравнове-к шиваются2. Соответственно, говоря о достоинствах и недостатках смешанной ^ избирательной системы, в первую очередь, выявляют и анализируют достоин-§ ства и недостатки отдельно пропорциональной и мажоритарной составляюсь щих смешанной системы. В результате выявленные положительные стороны s указанных электоральных формул нейтрализуют их отрицательные стороны. < Однако нельзя говорить о простом механическом объединении достоинств s и недостатков двух систем, т. к. сочетание положительных и отрицательных g сторон указанных избирательных систем в совокупности дает новый результат. ° Основным достоинством смешанной избирательной системы является то, к что данная электоральная формула одновременно способна обеспечить про-m порциональное партийное представительство и представительство территорий. m Соответственно, избиратель имеет возможность проголосовать как за партийный [Зь список, выбирая конкретную политическую программу, так и за конкретного кандидата, выдвинутого на определенной территории. Тем самым, с одной сто-124 роны, обеспечивается представление политических интересов, предпочтений в
- обществе, стимулируется процесс становления и развития многопартийности, а с
другой стороны, сохраняется связь избирателя с избранными депутатами: каждый избиратель в пределах определенной территории (избирательного округа) имеет своего представителя в парламенте, избранный депутат в пределах определенной территории проводит работу и отчитывается перед своими избирателями.
Несомненным преимуществом такой избирательной системы является обеспечение реализации пассивного избирательного права беспартийными
1 См.: Иванченко А.В. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М., 2005. C. 37.
2 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации : учебник для вузов / С.А. Авакьян и др.; отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999. C. 37.
СО
О
OJ
гражданами, имеющими возможность самостоятельно выдвигать кандидатуры в порядке самовыдвижения.
Использование пропорциональной составляющей смешанной избирательной системы в целях обеспечения функционирования сформированного парламента позволяет создавать в нем фракции, т. е. объединения депутатов, избранных в составе определенных партийных списков. Однако возникают сложности с теми депутатами, которые были избраны по мажоритарной системе в рамках смешанной системы. Большинству таких депутатов впоследствии приходится или присоединяться к какой-либо партийной фракции, или вступать в саму партию, т. к. их самостоятельная деятельность в парламенте крайне затруднительна. Создание такими депутатами самостоятельных депутатских объединений, помимо фракций, приводит к появлению в парламенте множества мелких фракций. В результате представительные органы, сформированные на такой основе, таят в себе возможность превратиться в так Е называемые «лоскутные парламенты», что негативно скажется на их работе.
При смешанной избирательной системе не удается устранить такой не- Я достаток мажоритарной ее составляющей, как потеря голосов и искажение б воли избирателей, и не исключены такие ситуации, когда «меньшинство по- Е беждает большинство»: кандидат, набравший больше голосов по отношению л> к другим кандидатам, в совокупности не получил поддержки большинства Н избирателей. Этот недостаток можно устранить, используя в рамках сме- а шанной системы мажоритарную систему абсолютного большинства. Тем | не менее возникают проблемы: велика вероятность проведения повторного ® голосования, соответственно, увеличивается время и возрастают расходы на Я ведение избирательного процесса. Е
Сложности возникают и в процессе применения института отзыва
о
и
®
депутатов. Избрание депутата по мажоритарной системе означает его от- е ветственность перед избирателями в пределах конкретной территории, а соответственно и возможность применения процедуры его отзыва. В то же " время при пропорциональной системе институт отзыва не применяется, т. к. х избиратели голосуют в целом за партию, политическую программу. При § смешанной системе применение отзыва депутатов также невозможно, иначе Е будет нарушен принцип равенства прав избранных депутатов, независимо и от способа их избрания.
В настоящее время смешанная избирательная система применяется на вы- 125
борах депутатов законодательных (представительных) органов государствен- -
ной власти субъектов Российской Федерации. В последние несколько лет наметилась тенденция перехода к полностью пропорциональной избирательной ^ системе. Кроме того, в избирательное законодательство субъектов Российской ^ Федерации вносятся изменения, касающиеся методик пропорционального ^ распределения депутатских мандатов и перехода от использования простой ^ квоты Т. Хэра в сочетании с правилом наибольших остатков к использованию методов делителей (методы делителей д'Ондта, Империали). Эти изменения также влияют на партийную структуру парламента.
Примечательным является и тот факт, что новой тенденций развития российского избирательного права стал переход к смешанной и пропорциональной
л
X
со
системам на муниципальных выборах в целях развития партийной системы на уровне муниципальных образований. Глава Российского государства Владимир Путин поддержал идею возвращения к смешанной системе выборов в Государственную Думу. «Многие политические партии и эксперты предлагают вернуться к смешанной системе выборов в Государственную Думу — к партийным спискам и по одномандатным округам, которые, конечно, еще нужно будет определить. Согласен с этим, давайте вернемся», — заявил Президент, выступая с посланием Федеральному Собранию РФ1.
Данные новеллы избирательного законодательства стали предметом дискуссий ученых, экспертов, специалистов в области избирательного права. Однако если введение на муниципальном уровне полностью пропорциональной избирательной системы подвергается резкой критике, то применение смешанной избирательной системы в крупных муниципальных образованиях (муниципальных районах, городских округах) считается допустимым. При этом в качестве одной из положительных сторон смешанной системы называется то, что применение данной системы на выборах представительных органов муниципальных районов и городских округов обеспечивает в их деятельности баланс государственных и местных интересов. Присутствие в представительном органе политических партий позволяет учесть разные подходы к выработке оптимальных решений, направленных на осуществление ^ государственных полномочий, делегированных муниципальным образованиям, с учетом нужд и потребностей местного сообщества2. § Таким образом, смешанные избирательные системы возникли как результат стремления к ослаблению негативных последствий недостатков той ^ или иной избирательной системы. Однако и сама смешанная избирательная < система не лишена недостатков, но это лишь подтверждает тот факт, что :: идеальной избирательной системы в мире не существует. Как отмечено в ^ Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П «По ° делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального к закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы т Федерального Собрания Российской Федерации"»3 (ныне утратившем силу), ш главным условием выбора законодателем вида избирательной системы является соответствие избирательной системы общепризнанным принципам и нормам международного права, относящимся к избирательному праву, а 126 также соответствие предназначению выборов как высшего непосредствен- ного выражения власти народа. В частности, смешанная избирательная система существует в ряде демократических государств и в своей основе, как показывает мировой опыт, позволяет отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю о составе парламента как представительного органа государства.
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 дек.
2 См.: Шугрина Е.С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // Местное право. 2011. № 3.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 48, ст. 5969.
СО
О
