CC BY
796Поляков И.Е.
СМЕШАННАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ
Природа избирательного права дуалистична: оно и формирует власть, и формируется властью. Плохо, когда последнее превалирует, когда закон, призванный определять правила осуществления народом своей власти, то есть служить максимальному отражению свободного (а не имитированного) волеизъявления граждан, обслуживает, вместо этого, интересы очередного режима. История изменений избирательных законов, переписывавшихся на протяжении последних девяти лет регулярно под каждые федеральные выборы, свидетельствует об отсутствии в России правовых гарантий защиты демократического строя и правового государства.
Таким образом формируется и избирательная система - система, определяющая порядок выборов в представительные органы власти. Она является институтом представительной демократии, где решения и законы принимаются избранными населением представителями - депутатами1.
В контексте построения общего федеративного государства, проблема совершенствования и модернизации избирательной системы, как и поиск новых моделей избирательного процесса, является весьма актуальной, поскольку избирательное законодательство, особенно на общегосударственном уровне, один из системообразующих факторов применительно к политическим структурам общества. Формирование крепкой, слаженной партийно-политической системы, создание работоспособного парламента со стабильной фракционной структурой крайне важны для легитимизации в общественном сознании деятельности государственной власти.
Учитывая сложные политические процессы в нашем регионе, как и многообразие социальных групп и слоев, имеющих свои особые политические взгляды, наиболее сложной для законодателей может стать проблема выборов представительных органов власти всех уровней, а именно: формирование «народного представительства» таким образом, чтобы в нем были
представлены все основные политические силы общества. Создание базы для становления оптимальной российской избирательной системы и соответствующего международным демократическим стандартам избирательного законодательства требует глубокого и детального анализа избирательных процессов зарубежных стран и опыта государств, наиболее успешно применяющих ту или иную модель. Определение достоинств и недостатков конкретных избирательных систем, которые, как показывает опыт многих стран, выявляются лишь в ходе нескольких избирательных циклов, позволит минимизировать риск серьезных потрясений в политической и общественной жизни, который возможен в связи с резкими изменениями избирательной системы, особенно в политически нестабильной ситуации. Почти трехвековой путь становления и развития применяемых сегодня в разных странах избирательных систем дает возможность аналитикам выявить недостатки двух основных форм участия граждан в формировании органов государственной власти: мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, а также проанализировать и выявить природу возникновения тенденции объединения избирательных систем в современных демократических государствах.
Применяемая сегодня в таких странах как США, Канада, Австралия, Индия, мажоритарная система является исторически первой избирательной системой, в основу которой лег принцип большинства при определении результатов голосования . Однако выборы по подобной системе исключают влияние малочисленных партий в парламенте, поскольку способствуют образованию системы больших взаимозависимых, сравнительно стабильных партийных блоков. Происходит вытеснение многих политических сил за пределы активной парламентской деятельности, а транспарентность реальной расстановки этих сил в стране исключается. Политическим следствием применения такой системы является постоянное чередование у власти двух крупных утвердившихся в государстве политических партий, тогда ответственность за управление фактически несет правящая партия, а
проигравшая партия переходит в оппозицию. Еще одним существенным недостатком мажоритарной системы является то, что значительная часть избирателей страны может оказаться не представленной в органах власти, чем нарушаются как основные принципы избирательного права, так и демократии. Существует мнение, что мажоритарная система наиболее удобна для манипулирования политической волей избирателей, и это в действительности отчасти подтверждается тем, что выборы в большой степени зависят от раскройки избирательных округов. При так называемой «нарезке» округов создается возможность для проведения разного рода искажений и прямых махинаций, таких как неравная численность избирателей в округах или «избирательная география»: установление территориальных границ между двумя округами так, чтобы в обоих большинство составлял электорат определенной партии (кандидата). Такое положение исключается при применении пропорциональной избирательной системы, в основу которой положен принцип пропорционального представительства в законодательном органе различных существующих в обществе политических взглядов, течений и выражающих их партий.
Пропорциональная избирательная система на столетие моложе мажоритарной. В конце XIX в. она была введена в ряде кантонов Швейцарии, затем принята в Бельгии, и в 1906 г. - в Финляндии (входившей в то время в состав Российской Империи). Сегодня эта система существует более чем в 60 странах мира, преобладая в Западной Европе. Все пропорциональные системы рознятся между собой, имея в каждой стране свои значительные особенности. В классическом виде содержание пропорциональной избирательной системы заключается в том, что вся страна превращается в единый многомандатный округ, от которого будет избран весь состав парламента, а избиратель в таком случае голосует за один из списков, выдвинутых политическими партиями, союзами, объединениями. В отличие от мажоритарной такая система дает возможность группам и слоям избирателей, поддержавшим кандидата, не
получившего большинства в масштабе избирательного округа (страны, региона), располагать своими представителями в законодательном органе.
Однако, несмотря на бесспорное преимущество перед мажоритарной системой относительно соблюдения демократических принципов и международных норм избирательного права, у пропорциональной системы также есть ряд существенных недостатков и спорных аспектов. Наиболее сложная проблема, с которой сталкивается любое государство при проведении пропорциональной системы, заключается в том, что данный метод определения исхода парламентских выборов для создания стабильного большинства требует все же наличия крупных и влиятельных партий, способных заручиться поддержкой 50 % голосов электората и выше . Отсутствие же влиятельной партии с абсолютным большинством в парламенте чревато частыми правительственными кризисами. В данном контексте крайне показателен опыт Италии, в которой пропорциональная система используется более 40 лет. Огромное количество мелких партий, неспособных создать устойчивые коалиции, привело к смене в этой стране более 56 кабинетов министров, что дало политологам основания назвать такую ситуацию «кризисом итальянского пропорционализма». История наглядно показывает, что частые правительственные кризисы и многочисленность досрочных выборов препятствуют формированию в государстве самостоятельного и дееспособного правительства и эффективному функционированию исполнительной ветви власти, чем создают опасность дестабилизации обстановки в государстве и обществе в целом. Непрочность же вышеназванных факторов особенно болезненна для государств, находящихся на переломном этапе развития и испытывающих экономические трудности.
В политологии для определения стабильности правительства в той или иной стране применяется такой объективный показатель, как степень его выживаемости. Этот показатель получают в результате деления реальной продолжительности выполнения правительством своих функций, выраженной в днях, на период между выборами, в течение которого оно должно было
существовать в соответствии с конституцией. Так, статистические данные, полученные в результате анализа деятельности правительств 13 европейских стран в 1945-1990 гг., со всей очевидностью свидетельствуют, что по этому важному показателю Швеция занимает первое место, а Великобритания, в которой существует мажоритарная система голосования, находится только на четвёртом, не говоря уже о Франции периода V Республики (мажоритарная система), занимающей вместе с Финляндией (пропорциональная система) «почётные» 11-12 места4. И все-таки даже в названных выше странах наблюдается тенденция к объединению избирательных систем. Преодоление недостатков мажоритарной и пропорциональной избирательных систем осуществляется путем формирования избирательных систем смешанного типа, сочетающих элементы обеих систем, с максимальным использованием их достоинств. Таким образом, часть кандидатов избирается по одной системе, а часть - по другой (например, формирование нижней части палаты парламента Германии).
По образцу Германии в последние десятилетия смешанную избирательную систему приняли 26 стран (причем наряду с Западноевропейскими такие, как Албания, Армения, Сенегал, Япония), и уже сегодня эксперты замечают, что данные реформы позволяют ускорить в этих странах процесс политической структуризации общества и парламента. Некоторые смешанные системы носят характер механического сочетания пропорционального и мажоритарного принципов (Россия): одна половина Государственной Думы избирается по мажоритарной системе, другая же - по спискам избирательных объединений и блоков по принципу пропорционального распределения. Аналогичная система применяется в Германии, но при этом комбинируются различные способы подсчета голосов. В странах, где традиционно применяется мажоритарная избирательная система, тем не менее, наблюдается тенденция к ее объединению с пропорциональной. Так, в Великобритании региональные законодательные органы власти (парламенты Шотландии и Ольстера, Национальное собрание
Уэльса) избираются на пропорциональной основе. Во Франции, где тоже применяется мажоритарная избирательная система, законодательные органы власти департаментов и регионов, как и городской совет Парижа, избираются полностью по партийным спискам.
Одним из способов преодоления существенного недостатка пропорциональной системы - множественности мелких партий - стал принцип установления нижнего предела их представительства. Например, для Бундестага Германии и для Государственной Думы РФ не предусмотрено представительство партий, набравших менее 7 % голосов. В некоторых странах смешанная избирательная система осуществляется путем перехода от многомандатных к маломандатным округам: из представленных к избранию 3 -5 партий, победителями могут стать только 2-3 партии. Такая система ведет к предварительной консолидации партий для решения конкретных программ. Существует также система, когда в масштабе страны осуществляется принцип членения депутатских мандатов на те, которые распределяются в результате прямых выборов, и те, которые делятся в зависимости от голосования за партии (выборы в Государственную думу РФ в 1993г.) Особого внимания заслуживает популярная сегодня в некоторых организациях (ООН, партии «зеленых» и др.) разновидность смешанной системы выборов -«консенсусная». Она имеет позитивную направленность, ориентирована не на критику противника, а на нахождение наиболее приемлемой для всех кандидатов избирательной платформы. Практически это выражается в том, что избиратель голосует не за одного, а за всех (обязательно больше двух) кандидатов и ранжирует их список в порядке собственных предпочтений.
Мажоритарно-пропорциональная избирательная система, по которой выбиралась Государственная дума в 2003 г., в своих основных чертах возникла еще накануне выборов 1993 г. Половина депутатов Государственной Думы была избрана по федеральным спискам избирательных объединений, половина - по одномандатным округам.
Практика применения смешанной мажоритарно-пропорциональной
избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации выявила необходимость внесения в федеральное законодательство, регулирующее порядок участия в выборах в указанные органы, изменений и дополнений. Так, представляется необходимым:
• установить, что «заградительный барьер», который должен преодолеть список кандидатов для того, чтобы быть допущенным к
п 5
распределению депутатских мандатов, не может превышать 7 процентов ;
• увеличить до 30-50 % общее число кандидатов, выбывших из списка кандидатов, как основание для отказа в регистрации, отмены регистрации списка.
Кроме того, необходимо восполнить пробел федерального законодательства о политических партиях и о выборах, предусмотрев возможность выдвижения кандидатов на выборах в органы местного самоуправления местными отделениями политических партий.
В обращении же, подписанном членами президиума Свердловского регионального отделения партии «Единая Россия» выражена позиция регионального отделения партии по вопросу о системе выборов в представительные органы местного самоуправления. В частности, члены президиума заявляют: «Существующая сегодня смешанная избирательная система на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации на наш взгляд является наиболее оптимальной избирательной системой. Она позволяет представить как интересы конкретных территорий, так и интересы партий, различные партийные идеологии, взгляды и конкретные программы развития. Считаем, что смешанная система выборов должна быть применена при формировании представительных органов всех уровней, в том числе и при формировании представительных органов местного самоуправления муниципальных образований»6. Президиум убежден, что на выборах депутатов представительных органов всех уровней власти в Российской Федерации в
современных условиях необходима смешанная (мажоритарно -пропорциональная) избирательная система. Эта система наиболее полно отражает конституционные права и интересы граждан страны и возможности политических партий в управлении государством и обществом, способствует развитию института гражданского общества.
1 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - М.: Юристъ, 1998.
2 Лейкман Э.И, Ламберт Дж. Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательной систем. М.: ИЛ, 1958.
3 Голосов Г.В. Пределы электоральной инженерии: «Смешанные несвязанные» избирательные системы в новых демократиях. // Полис. 1997. № 3.
4 Гельман В.Я. Создавая правила игры: Российское избирательное законодательство переходного периода. // Полис. 1997. № 4.
5 Чуркин В.Е. Какая избирательная система нужна России? //Общественные науки и современность. 2000. № 2.
6 Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 1 июня 2004 г. №105/825-4 «О практике применения смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации».
