CC BY
200Право и государство Law and State
УДК 342.9 © А. Л. Боренштейн, 2021 DOI: 10.24411/1999-625X-2021-4-83-330-333
Служебная тайна как объект правового регулирования в российском законодательстве
А. Л. Боренштейн, Юго-Западный государственный университет, г. Курск
Н annalbor@yandex.ru
Специфика деятельности любых государственных органов в значительной степени связана с получением и использованием сведений ограниченного доступа, разглашение которых может повлечь нарушение конституционных прав граждан, а также во многом снизить авторитет и эффективность работы государственной системы в целом. В связи с этим особое значение следует уделять правовой защите конфиденциальной информации, реализуемой в подобных звеньях государственного механизма. В статье изучены основные пробелы правового регулирования служебной тайны в России. Подвергнута критике законодательно закрепленная дефиниция «служебная тайна» и предложен авторский вариант ее толкования. Сделан вывод о целесообразности установления единых правовых основ оборота служебной тайны в РФ посредством принятия отдельного федерального закона.
Ключевые слова: служебная тайна; информация; государственные органы; конфиденциальность;
нормативно-правовой акт; режим.
Official Secrets as an Object of Legal Regulation in the Russian Legislation
А. L. Borenstein, Southwest State University, Kursk El annalbor@yandex.ru
The specifics of the activities of any state bodies is largely associated with receiving and using information of limited access, the disclosure of which may lead to violation of the constitutional rights of citizens, and also largely reduce the authority and efficiency of the state system as a whole. In this regard, special attention should be paid to the legal protection of confidential information implemented in such links of the state mechanism. The article examines the main gaps in the legal regulation of official secrets in the Russian Federation. The legally confirmed definition of "official secret" was criticized and the author's version of its interpretation was proposed. The conclusion is made as for the expediency of establishing a unified legal basis for handling official secrets in the Russian Federation through the adoption of a separate federal law.
Keywords: official secret; information; public bodies; confidentiality; normative legal act; regime.
На современном этапе развития российского общества эффективность реализации государственной власти в наибольшей степени определяется уровнем организации выполнения функций, возложенных на
соответствующие государственные органы и учреждения. Результаты такой деятельности во многом зависят от качества и порядка налаживания информационного обеспечения. Значимость указанного
компонента постоянно возрастает, прежде всего из-за того, что вопросы сохранения благосостояния, а также всестороннего обеспечения прав и свобод российского населения, которые ложатся на плечи представителей государства в виде многочисленных органов и учреждений, могут быть решены только посредством получения необходимой информации, часто имеющей закрытый характер. Именно на решение задач по защите информационных ресурсов человека и по их правомерному обороту направлена современная система информационного обеспечения государственных органов РФ.
В современных реалиях таким критерием, как степень защиты государственными структурами конфиденциальных сведений отдельных лиц и всего населения, во многом определяется результативность реализации их функций по защите прав, свобод и законных интересов граждан. Государство и общество, государственная власть, защита конституционного строя, безопасности и благополучия России могут обеспечить сохранение и наращивание благоприятных, безопасных условий для правовой защиты на основе специально подготовленной, научно проработанной парадигмы, в которой в единое целое увязывались бы цели, ресурсы, средства, временные рамки, исполнители [1, с. 391]. Не является исключением и информационный компонент такой системы. В связи с этим особую важность приобретает необходимость решения вопросов обеспечения информационной безопасности государственных структур на всех уровнях.
Наиболее значимыми для деятельности государственных органов видами конфиденциальной информации, на наш взгляд, выступает профессиональная и служебная тайна, а также персональные данные. В рамках статьи проанализируем особенности и характеристику такой разновидности конфиденциальной информации, как служебная тайна, правовое регулирование которой носит далеко не совершенный характер.
Стоит отметить, что в процессе узаконения оборота охраняемых государством и не подлежащих разглашению сведений максимальный интерес был сосредоточен на установлении правовых основ государственной и коммерческой тайны, однако самостоятельного регулирования служебная тайна так и не получила и фактически была проигнорирована отечественным законодателем как отдельный объект правовой охраны. Вместе с тем особая значимость выработки единых правовых основ, собственной концепции правового регулирования института служебной тайны обусловлена рядом причин и обстоятельств, в числе которых: отсутствие в нормах
закона унифицированного подхода к ее содержанию; неединичные случаи нелегального распространения (продажи) таких сведений; субъективные и необоснованные ограничения на распространение указанной информации, накладываемые по усмотрению отдельных должностных лиц, и т. д. [2, с. 61].
До 2008 г. в нормах Гражданского кодекса Российской Федерации содержалось определение служебной тайны, которое с принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ было ликвидировано. Правовая охрана коммерческой тайны определена рамками Федерального закона «О коммерческой тайне», однако смежное, на наш взгляд, понятие служебной тайны растворилось в подзаконных актах.
На сегодняшний день законодательно закрепленная дефиниция служебной тайны помещена в Перечне сведений конфиденциального характера, утвержденном Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188, а именно в п. 3, определяющем ее как служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с ГК РФ и федеральными законами. Иными словами, она рассматривается как закрытая для общего доступа информация в сфере функционирования органов власти. В свою очередь, носителем такой тайны выступает тот или иной государственный орган.
Указанное определение вызвало бурную критику среди современных ученых. Так, Г. Г. Камалова утверждает, что подобное толкование не решает целого ряда значимых вопросов, к которым могут быть отнесены следующие: принадлежность некоторых отдельных субъектов к категории носителей служебной тайны (в частности, органы местного самоуправления), соотношение такой тайны с другими видами информации ограниченного распространения [3, с. 1894].
Приказом МВД России от 9 ноября 2018 г. № 755 была утверждена Инструкция по организации деятельности по обращению со служебной информацией ограниченного распространения в системе МВД России, что, на наш взгляд, внесло еще большую неопределенность в вопросы правового регулирования оборота служебной информации. О необходимости выработки системного правового подхода к понятию служебной тайны также свидетельствуют постепенные шаги законодателя к регулированию служебной тайны в отдельных сферах государственной службы. В частности, в апреле 2021 г. в Государственную Думу РФ внесен законопроект, инициатором которого стал кабинет министров, предложивший собственное толкование служебной тайны в области обороны, а также разработавший основы ответственности за разглашение таких сведений 1.
1 Правительство внесло в Госдуму законопроект о служебной тайне в области обороны. URL: https://tass.ru/ politika/11083475 (дата обращения: 07.04.2021).
Раскрытие правовой сущности служебной тайны представляется возможным через исследование ее важнейших признаков, относительно которых в современной юридической литературе сложилось множество точек зрения. Например, В. Н. Лопатин определяет следующие признаки служебной тайны:
1) ее причисление федеральным законодательством к особым данным ограниченного доступа;
2) ее исследование в аспекте охраняемой законом, засекреченной информации о той или иной личности;
3) доступ к ней представителями государственного органа и органа местного самоуправления исключительно по долгу выполнения служебных обязанностей;
4) получение указанных секретных данных в порядке и на основаниях, определенных федеральным законодательством [4, с. 53].
Е. Н. Яковец предлагает во многом похожий перечень признаков служебной тайны, в который, по его мнению, должны быть включены следующие характерные черты:
1) носители служебной тайны в виде государственных или муниципальных служащих;
2) в структуру служебной тайны включаются данные, полученные конкретными уполномоченными субъектами в результате реализации функциональных задач в рамках выполнения долга по государственной или муниципальной службе;
3) специфика служебной тайны определяется ее качественным составом [5, с. 117].
Представляют интерес признаки служебной тайны, предложенные О. С. Соколовой: определение фактической значимости такой тайны, которая обусловлена возможностью ее реализации при принятии отдельных управленческих, организационных и иных решений; применение обозначенных данных в деятельности исполнительных органов, а также оборотоспособность, которая регулируется при условиях внутриведомственного и межведомственного информационного обмена [6, с. 142].
Таким образом, к наиболее общим признакам служебной тайны следует отнести: 1) правомерность получения; 2) соблюдение ограничительных перечней; 3) особый субъектный состав. В связи с этим можно утверждать, что закрепленное в законе понятие служебной тайны не охватывает его ключевых признаков и требует пересмотра и конкретизации. Видится наиболее юридически грамотным и логически верным рассматривать служебную тайну как информацию ограниченного доступа, полученную государственными и муниципальными служащими в законно установленном порядке в силу исполнения возложенных на них профессиональных обязанностей.
Анализ правовой базы в изучаемой сфере позволяет утверждать, что в настоящее время существует множество ведомственных актов, как прямо, так и косвенно затрагивающих и регламентирующих различные аспекты защиты служебной тайны. Так, ч. 4 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определяет, что ограничение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления возможно лишь в режиме государственной или служебной тайны. В свою очередь, п. 2 ст. 4 Закона РФ «О космической деятельности» гласит, что любое использование сведений о космической деятельности должно происходить при строгом соблюдении требований охраны государственной, служебной и коммерческой тайны.
Подобные нормы, во-первых, лишены всякой системности, во-вторых, носят необоснованно широкий характер, что влечет за собой не только путаницу в их понимании, но и ряд коллизий. В частности, совокупность названных норм одновременно охватывают такие разноплановые направления, как вопросы обеспечения доступа к служебной информации, предоставление государственных и муниципальных услуг, налаживание и реализация информационного обмена между различными субъектами, делопроизводство, кадровое обеспечение сотрудников, предотвращение возможного конфликта интересов и борьба с коррупционными проявлениями на всех уровнях и ветвях власти, теоретическая разработка и практическая реализация новых информационных систем и технологий, создание и эксплуатация официальных порталов государственных органов и т. д. [7, с. 43].
Основной пробел правового регулирования института служебной тайны связан с отсутствием единства и системности в его законодательной регламентации. Отдельные нормативные акты, фрагментарно отражающие сущность и особенности служебной тайны, носят разрозненный характер и не способны дать единой, целостной картины о ее месте в системе оборота конфиденциальной информации в России. Напротив, они вносят разобщенность и коллизию в вопросы понимания ее значения. В современных правовых реалиях, в свете тенденций унификации и единства правовой регламентации, а также постоянного совершенствования и обновления имеющихся законодательных норм, недопустима ситуация, при которой наряду с существованием нескольких десятков нормативных документов, непосредственно затрагивающих отдельные стороны и аспекты служебной тайны, отсутствует специализированный правовой акт, системно описывающий затронутую сферу.
Установление единых правовых основ режима служебной тайны также нацелено на разграничение
ряда смежных с ней категорий и понятий. Так, в продолжение темы стоит отметить, что несмотря на активное упоминание понятия «служебная тайна» в ряде нормативных правовых актов при характеристике данного понятия, а также иных, сходных с ним категорий, часто ошибочно применяются разнообразные термины: «служебная информация ограниченного распространения», «служебная информация» и т. д. Поэтому нельзя исключать существование угрозы необоснованно расширенного понимания отдельных сведений (находящихся классом ниже) и их приравнивания к служебной тайне, что, как следствие, может привести к случаям систематического злоупотребления со стороны уполномоченных должностных лиц. Вряд ли такой подход является адекватным отражением реально существующих отношений [8, с. 149].
Таким образом, значительное место в системе информации, доступ к которой может быть ограничен, занимает служебная тайна, сущность и содержание которой до сих пор находятся в числе дискуссионных вопросов, предметов научных споров. Косвенно фигурирующая в десятках законов и сотнях ведомственных актов, она, на наш взгляд, представляет собой информацию ограниченного доступа, по-
лученную государственными и муниципальными служащими в законно установленном порядке в силу исполнения возложенных на них профессиональных обязанностей. На сегодняшний день существует множество пробелов в правовом регулировании режима служебной тайны, которые требуют своего устранения в целях обеспечения баланса интересов личности, общества и государства в целом.
Считаем, что внести ясность и окончательно устранить имеющиеся трудности в регламентации служебной тайны позволит принятие Федерального закона «О служебной тайне». Проект федерального закона с указанным названием был разработан еще в 2004 г. и рассмотрен Госдумой в первом чтении в 2011 г., однако был отклонен 2. Вместе с тем потребность в правовом регулировании исследуемой сферы все острее ощущается как правоприменителем, так и с позиций необходимости системного, унифицированного толкования правового оборота различных видов конфиденциальной информации. Полагаем, что законодателю следует вернуться к этому вопросу и уделить особое внимание разработке Федерального закона «О служебной тайне», который позволит устранить имеющиеся пробелы правового регулирования.
Список литературы
1. Позднякова Е. В. Социальная справедливость как один из механизмов антикризисного управления защитой конституционного строя, безопасности и благополучия России // Вопросы российского и международного права. 2019. № 4(1).
2. Егоров В. П. Конфиденциальное делопроизводство : учеб. пособие. М., 2015.
3. Камалова Г. Г. О современном состоянии законодательства о служебной тайне // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 9.
4. Лопатин Ю. Н. Информационная безопасность в России. Проблемы, поиски решений // Гуманитарные исследования в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. 2008. № 2.
5. Яковец Е. Н. Правовые основы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации : учеб. пособие. М., 2014.
6. Соколова О. С. Административно-правовые режимы конфиденциальной информации : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005.
7. Баранова Е. А., Бабаш А. Е. Информационная безопасность и защита информации : учеб. пособие. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2019.
8. Камалова Г. Г. О правовом режиме служебной тайны // Вестник Удмуртского университета. Серия «Экономика и право». 2014. № 4.
2 Проект Федерального закона «О служебной тайне». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/124871-4 (дата обращения: 08.04.2021).
