CC BY
151
7 См.: Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 205-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 27, ст. 3996.
8 См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 279-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О недрах"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27, ч. 1, ст. 4212.
9 2013 год — Год охраны окружающей среды: состояние, проблемы, решения / сост. И.И. Никитчук; под общ. ред. В.И. Кашина. М., 2014. С. 270-272.
М.Ю. Федорова
СИТУАЦИЯ СОЦИАЛЬНОГО РИСКА И ОСНОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ: ВОПРОСЫ СООТНОШЕНИЯ
В статье анализируется соотношение категорий «ситуация социального риска» и «основание социального обеспечения», а также обозначаемых ими правовых явлений. На основе концепции управления социальными рисками формулируется вывод о том, что ситуация социального риска может содержательно либо хронологически не совпадать с законодательно установленным основанием социального обеспечения.
Ключевые слова: социальный риск, ситуация социального риска, основание социального обеспечения, правоотношения по социальному обеспечению, оценка социального риска.
M.Yu. Fyodorova
SOCIAL RISK SITUATION AND A REASON FOR SOCIAL SECURITY: CORRELATION ASPECTS
The correlation of the terms "social security situation" and "reason for social security" as well as its' designated legal phenomenons is analyzed in the article. On the basis of social risks management concept the conclusion of meaningful or chronological incongruity of a social risk situation and statutorily prescribed reason for social security is drawn.
Keywords: social risk, social risk situation, reason for social security, social security legal relation, social risk summation.
Для современной российской науки права социального обеспечения продолжает оставаться актуальной задача формирования категориального аппарата отрасли, который позволил бы в полной мере отразить специфику социально-обеспечительных правоотношений, их субъектов, объектов и содержания. Одним из отраслевых понятий, наиболее значимых, с теоретической и практической точек зрения, является основание социального обеспечения. Прежде всего, с учетом особенностей субъектного состава отношений, составляющих предмет права социального обеспечения, названным понятием обозначается наличие обстоятельств, дающих гражданину право на те или иные социальные предоставления. Перечень таких оснований по существу отражает спектр социальных обязательств государства перед гражданами. В связи с этим основания социального обеспечения должны быть четко сформулированы и нормативно зафиксированы.
© Федорова Марина Юрьевна, 2016
Советник Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор (Конституционный Суд Российской Федерации); e-mail: [email protected]
Однако российское право социального обеспечения не имеет кодифицированного источника, в котором были бы закреплены базовые отраслевые категории с соответствующими дефинициями, а в отдельных федеральных законах понятие «основание социального обеспечения» (и аналогичные ему) используются применительно к определенным видам социального обеспечения либо его организационно-правовым формам. В качестве примеров можно привести положения пенсионного законодательства, в которых упоминаются основания возникновения права граждан Российской Федерации на страховые пенсии, но не раскрывается их понятие (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»1), а также пенсионные основания, определяемые как основания приобретения участником права на получение негосударственной пенсии или основания приобретения застрахованным лицом права на получение накопительной пенсии (абз. 15 ст. 3 Федерального закона от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»2).
В обязательном социальном страховании основанием предоставления социально-страхового обеспечения выступает страховой случай — свершившееся событие, с наступлением которого возникает обязанность страховщика, а в отдельных случаях, установленных федеральными законами, — также и страхователей осуществлять обеспечение по обязательному социальному страхованию; страховыми случаями признаются, в частности, достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца, заболевание, травма, несчастный случай на производстве или профессиональное заболевание, беременность и роды, рождение ребенка (детей), уход за ребенком в возрасте до полутора лет (абз. 5 ст. 3, п. 1.1 ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ е «Об основах обязательного социального страхования»3). и
В отличие от обязательного социального страхования в других организационно- а правовых формах социального обеспечения отсутствуют легальные термины, о обозначающие основания для предоставления соответствующих выплат, благ и к услуг. Для восполнения данного пробела было предложено по аналогии со стра- о
с
ховыми случаями именовать события, дающие право на социальное обеспечение а за счет средств федерального, регионального или местного бюджетов, нестрахо- е выми случаями4. Однако, на наш взгляд, более перспективным направлением о научного поиска в этой части является разработка категории социального риска ю
"О
как базовой для отрасли в целом. |
Несмотря на то, что до настоящего времени названная категория не стала к
предметом монографического исследования, она признана большинством спе- а
циалистов в качестве одной из основных для права социального обеспечения. |
При этом согласно устоявшемуся подходу социальные риски представляют собой и
возможность возникновения социально неблагоприятных ситуаций, которые №
обусловливают необходимость оказания гражданину поддержки со стороны 1
государства и общества посредством предоставления пенсий, пособий, компен- )
сационных выплат или социально значимых благ и услуг. Иными словами, для 6 целей правового регулирования социального обеспечения социальный риск в случае его реализации выступает как юридический факт или совокупность юридических фактов, порождающих правоотношения по социальному обеспечению5.
Концепция управления социальными рисками, по нашему мнению, применима для более глубокого осмысления феномена социального риска и совершенствования правового регулирования социального обеспечения. Максимально 221
общо обозначая сущность данной концепции, можно указать, что управление социальными рисками охватывает систему мер по установлению перечня социальных рисков, осуществлению их учета, оценки, профилактики, распределения, а также компенсации (минимизации) последствий их реализации. Формой организации и осуществления такого управления выступает правовое регулирование социального обеспечения, как нормативное, так и индивидуальное6.
Для обеих указанных стадий правового регулирования социального обеспечения важен учет структуры социального риска. На этапе нормативного правового регулирования происходит формализация социального риска, законодательно устанавливается его модель, на случай реализации которой предусматриваются меры по компенсации наступивших последствий. В рамках индивидуального правового регулирования осуществляется персонифицированная оценка социального риска на предмет ее соответствия нормативно закрепленной модели, после чего в системе социального обеспечения гражданину предоставляются те или иные выплаты, блага или услуги.
С точки зрения внутренней структуры, социальный риск включает в себя, во-первых, обстоятельства экономического, физиологического и демографического характера, могущие привести к социально неблагоприятным последствиям; во-вторых, собственно такие последствия, выражающиеся в отсутствии или снижении дохода, потребности в медицинской помощи или иных видах социального обеспечения.
Первый из вышеназванных элементов структуры социального риска предлагается именовать рисковыми событиями, чтобы подчеркнуть тем самым их з объективный характер. Согласно ч. 1 ст. 39 Конституции РФ перечень событий, ? при наступлении которых гражданам гарантируется социальное обеспечение,
т
з должен быть определен законом. При этом данная норма содержит упоминание
| о нескольких видах подобных событий, включая достижение определенного воз-
1 раста, болезнь, инвалидность, потерю кормильца, воспитание детей, которые в | основных международно-правовых актах признаются сопряженными с утратой
го
| средств к существованию по не зависящим от человека обстоятельствам и, буду-
| чи закреплены в этом качестве в законе, выступают основаниями социального
| обеспечения.
2 Что касается последствий перечисленных и прочих рисковых событий, то их ° наступление может требовать формального подтверждения (например, в случае « признания лица инвалидом по результатам медико-социальной экспертизы с | учетом обстоятельств наступления инвалидности, характера заболевания или
0 состояния и обусловленных ими ограничений жизнедеятельности разрабаты-
1 вается индивидуальная программа реабилитации, т.е. абилитации) либо пре-° зюмироваться (допустим, не предполагается доказывание фактической утраты
го
3 трудоспособности и дохода от трудовой деятельности при назначении страховой 1 пенсии по старости).
| Следовательно, в большинстве случаев рисковые события важны не сами по
себе, а лишь во взаимосвязи с обусловленными ими последствиями, такими как утрата дохода, малообеспеченность, потребность в медицинской помощи или психологической реабилитации, необходимость проведения тех или иных организационных мероприятий и т.п. По общему правилу именно эта взаимосвязь означает реализацию социального риска и обусловливает предоставление
222
социального обеспечения.
Взятые в единстве и взаимообусловленности рисковые события и их последствия образуют комплекс фактических обстоятельств, которые предлагается именовать ситуацией социального риска (социально-рисковой ситуацией). Для нее, соответственно, характерны реализация социального риска и возникновение необходимости в его компенсации или минимизации.
Однако не все социальные риски гражданин может, условно говоря, передать государству. Система социального обеспечения функционирует в условиях дефицита ресурсов и объективно не в состоянии покрывать все риски, имеющие социальный характер. Поэтому государство при ее установлении должно руководствоваться принципом исполнимости социальных обязательств, а все социальные риски, которые оно готово принять на себя путем компенсации их последствий в форме выплаты пенсий, пособий или предоставления социальных услуг, должны быть формализованы в законе. Тем самым фиксируются основания социального обеспечения, выступающие как нормативная модель социально-рисковой ситуации.
Исходя из необходимости поддержания баланса публичных и частных интересов в этой сфере, государство предусматривает не только основания социального обеспечения как главные юридические факты в составе, порождающем социально-обеспечительные правоотношения, но и дополняющие их условия, которые могут выполнять функцию предупреждения злоупотреблений правом со стороны гражданина. Одним из типичных условий подобного рода, установление которых допускает, в частности, применительно к пособию по безработице ст. 23 Конвенция Международной организации труда № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», является наличие определенной продолжительности стажа работы7. Стажевые требования предусмотрены, например, в отношении большинства видов пенсий. Так, согласно ст. 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»8 страховая пенсия по старости назначается мужчинам по достижении 60 лет, женщинам — 55 лет при наличии страхового стажа не менее 15 лет и величины индивидуального пенсионного коэффициента в размере не менее 30.
Таким образом, основание социального обеспечения всегда предполагает наличие ситуации социального риска, которая характеризуется также соблюдением предусмотренных законом условий предоставления социальных выплат или услуг. В отсутствие таких условий наличие социально-рисковой ситуации не сопряжено с возникновением основания социального обеспечения. Например, гражданин, достигший пенсионного возраста и формально являющийся нетрудоспособным, но не имеющий необходимой продолжительности страхового стажа и величины индивидуального пенсионного коэффициента, даже при отсутствии источника дохода не может претендовать на страховую пенсию по старости. Следует также подчеркнуть, что условия предоставления социального обеспечения установлены отдельно для каждого его вида и применительно к различным таким видам могут различаться. Поэтому в приведенном примере для получения, допустим, социальной пенсии по старости, назначаемой независимо от наличия стажа, гражданину необходимо достичь возраста, на 5 лет превышающего общеустановленный пенсионный (подп. 5 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»9), а при обращении за государственной социальной по-
мощью потребуется подтвердить факт малообеспеченности (ст. 7 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»)10.
Кроме того, ситуация социального риска может не совпадать с основанием социального обеспечения и в силу хронологического критерия. Это связано с тем, что предоставление некоторых видов социального обеспечения может быть ограничено определенным сроком, а социально-рисковая ситуация может сохраняться и после реализации правопрекращающего юридического факта, допустим, по истечении срока обеспечения пособием по безработице гражданин может оставаться безработным и не иметь дохода.
При этом социально-рисковая ситуация, как правило, возникает раньше правоотношения по социальному обеспечению, поскольку реализация права на социальные выплаты и услуги осуществляется в ходе правоприменительной процедуры, опосредуемой процедурными правовыми связями. По результатам такой процедуры выносится правоприменительное решение (например, о назначении пенсии или пособия), выступающее элементом фактического состава, порождающего возникновение материально-правовых отношений по социальному обеспечению. Для того чтобы хронологически «совместить» моменты возникновения социально-рисковой ситуации и социально-обеспечительного правоотношения, законодательством может предусматриваться назначение соответствующих выплат ранее чем со дня обращения за ними, но не ранее чем со дня реализации определенного социального риска. Так, страховая пенсия по общему правилу назначается со дня обращения за ней, но страховая пенсия по старости может быть назначена со дня, следующего за днем увольнения с з работы, если обращение за ней последовало не позднее чем через 30 дней со дня ? увольнения с работы, а страховая пенсия по инвалидности — со дня признания 3 лица инвалидом, если обращение за указанной пенсией последовало не позднее | чем через 12 мес. с этого дня (ч. 1, пп. 1 и 2 ч. 5 ст. 22 Федерального закона «О I страховых пенсиях»). Аналогичные правила установлены Федеральным зако-| ном от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от ! несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»11 при-§ менительно к ежемесячным страховым выплатам, которые назначаются со дня | установления степени утраты профессиональной трудоспособности, исключая | период выплаты пособия по временной нетрудоспособности (п. 3 ст. 15). 'I Ситуация социального риска, следовательно, может не совпадать с основанием
| социального обеспечения содержательно либо хронологически. В обоих подобных | случаях она может охватывать обстоятельства, не признаваемые юридическими фактами и (или) не дающие право на социальное обеспечение в рамках основных его организационно-правовых форм, но при этом могущие служить основанием | для предоставления поддержки в порядке дополнительного социального обеспе-§ чения (например, от работодателей в рамках корпоративных моделей социальной | защиты или от благотворительных организаций).
| Соотнесение социально-рисковой ситуации с основанием социального обеспе-
чения с точки зрения концепции управления социальными рисками осуществляется на этапе индивидуального правового регулирования, когда констатируется реализация социального риска у конкретного субъекта, претендующего в связи с этим на социальное обеспечение. На данном этапе ситуация социального риска, объединяющая в своем составе рисковые события и их последствия, для целей 224 социального обеспечения всегда персонифицирована, т.к. субъектом, претерпе-
вающим социальный риск и имеющим право на социальные предоставления, является конкретное физическое лицо. Однако социальный риск носит массовый, общественный характер, поэтому социально-рисковая ситуация является типичной, одинаковой для многих людей как по причинам возникновения, так и по характеру последствий и способам их преодоления.
Поэтому важное значение имеет оценка социального риска с точки зрения соотнесения персонифицированной социально-рисковой ситуации с нормативной моделью ситуации социального риска — основанием социального обеспечения. Если правоприменительными органами при этом допускается ошибка, то социальное обеспечение может быть предоставлено гражданину, формально не имеющему оснований для реализации данного права. Исправление данной ошибки возможно посредством отмены соответствующего правоприменительного решения и прекращения предоставления тех или иных выплат и услуг. Между тем в ряде случаев, несмотря на отсутствие основания для предоставления конкретного вида социального обеспечения, право на который было реализовано по причине такой ошибки, ситуация социального риска сохраняется и не может быть адекватно компенсирована другими видами социального обеспечения.
Примеры такого рода встречаются в практике Конституционного Суда РФ. Одним из наиболее ярких является дело С.В. Иванова12, которому вследствие ошибочного подсчета выслуги лет на службе в органах внутренних дел была назначена и в течение длительного периода выплачивалась пенсия за выслугу лет, а после обнаружения ошибки и прекращения выплаты данной пенсии была назначена страховая пенсия по инвалидности в значительно меньшем размере. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что в подобных случаях необходимо ш учитывать срок, прошедший с момента назначения гражданину пенсии за и выслугу лет, разницу между действительным (подтвержденным) и требуемым а для ее назначения стажем службы (выслуги лет), значимость данной пенсии как о источника дохода, позволяющего поддерживать сложившийся уровень жизни, к возможность возвращения гражданина на службу в органы внутренних дел о
с
для приобретения права на пенсию за выслугу лет в соответствии с законом и | иные заслуживающие внимания обстоятельства. Такого рода обстоятельства, в
е
по нашему мнению, характеризуют именно персонифицированную ситуацию о
социального риска, требующую всесторонней оценки не только с точки зрения ее р
соотнесения с основанием социального обеспечения, но и с позиций возможности |
компенсации ее последствий, а также с учетом специфики социального к
риска, которому подвергаются сотрудники органов внутренних дел как лица, а
осуществляющие публично значимые функции. |
В связи с этим разработка категории ситуации социального риска и над- и
лежащее законодательное закрепление основания социального обеспечения в №
качестве нормативной модели указанной ситуации необходимы для повышения 11
эффективности правового регулирования в данной сфере, а также для усиления )
гарантий реализации и защиты социальных прав граждан. 6
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 52, ч. I, ст. 6965.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации.1998. № 19, ст. 2071.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 29, ст. 3686.
4 См.: Силкина Е.А. Вопросы терминологии в праве социального обеспечения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2013. С. 17.
5 См., например: Благодир А.Л. Социальные риски как обстоятельства, влекущие возникновение социально-обеспечительных отношений // Социальное и пенсионное право. 2011. № 1. С. 5. 225
6 Подробнее об этом см.: Истомина Е.А., Федорова М.Ю. Управление социальными рисками: правовой анализ // Вопросы управления. 2014. № 5. С. 206-214.
7 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 52, ч. I, ст. 6965.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 51, ст. 4831.
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 29, ст. 3699.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3803.
12 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 января 2016 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 13 Закона Российской Федерации „О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" в связи с жалобой гражданина С.В. Иванова» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 4, ст. 551.
Е.В. Менис
ПРАВОВЫЕ НАЧАЛА РЕГЛАМЕНТАЦИИ ДОГОВОРА АРЕНДЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В СОВРЕМЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
В статье обосновывается авторская позиция, согласно которой для правильного понимания вопроса о сущности договора аренды земельных участков необходимо выявление исходных предпосылок и принципов гражданского законодательства, которые являются определяющими при регулировании отношений, возникающих в ходе заключения, исполнения и прекращения договора аренды земельного участка.
Ключевые слова: договор аренды; право собственности; земельный участок; недвижимость; объект гражданских прав; окружающая среда.
E.V. Menis
LEGAL BEGINNINGS OF A REGULATION OF THE LEASE CONTRACT OF LAND SITES IN THE MODERN LEGISLATION
In article it is proved that the correct understanding of a question of essence of the lease contract of the land plots requires identification of initial prerequisites and the principles of the civil legislation which are defining at regulation of the relations arising during the conclusion, execution and termination of the contract of rent of the land plot.
Keywords: Lease contract; ownership right; land plot; real estate; object of the civil rights; environment.
Для правильного понимания вопроса о сущности договора аренды земельных участков необходимо разобраться в том, каковы исходные предпосылки и какие правовые принципы гражданского законодательства являются определяющими при регулировании отношений, возникающих в ходе заключения, исполнения и прекращения договора аренды в земельной сфере.
Принципы российского права как базовая для теории права категория рассматриваются с различных позиций. Например, сторонники идеально-ценностного подхода понимания принципов права полагают, что принципы права есть «сквозные и генеральные идеи», которые определяют общий «дух» и направленность правового регулирования, и «если основным содержанием норм права
© Менис Елена Владимировна, 2016
Преподаватель кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
