CC BY
14ECONOMIC SCIENCES
СИСТЕМЫ ПРИОРИТЕТОВ В ДОКУМЕНТАХ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ, ЮЖНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА И РОСТОВСКОЙ
ОБЛАСТИ
Авакян В.С.
Ростовский государственный экономический университет (РИНХ),
Аспирант
PRIORITY SYSTEMS IN DOCUMENTS OF STRATEGIC PLANNING FOR SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT IN RUSSIA, THE SOUTHERN FEDERAL DISTRICT AND THE
ROSTOV REGION
Avakyan V.S.
Rostov State University of Economics, postgraduate student
Аннотация
В статье рассмотрены различные подходы к определению понятия «приоритет», его место в системе стратегического планирования. Определены наиболее используемые на практике виды приоритетов. Проанализированы системы приоритетов, сформулированные в документах стратегического планирования социально-экономического развития на разных уровнях, влияющих на социально-экономическую политику Ростовской области.
Abstract
The article considers various approaches to the definition of the concept of "priority", its place in the system of strategic planning. The most used types of priorities are determined. The priority systems formulated in the documents of strategic planning of social and economic development at different levels that affect the socio-economic policy of the Rostov region were analyzed.
Ключевые слова: приоритет, социально-экономическое развитие, стратегия развития, стратегическое планирование, отраслевые приоритеты, функциональные приоритеты.
Keywords: priority, socio-economic development, development strategy, strategic planning, sectoral priorities, functional priorities.
В современных условиях при стратегическом планировании социально-экономического развития страны, региона все большую роль приобретает формирование корректной системы приоритетов. Это связано, в первую очередь, с тем, что органы власти обладают весьма ограниченными финансовыми ресурсами, а число направлений их расходования, проблемы, которые нужно решать, велико. Чтобы избежать распыления бюджетных ресурсов, органы власти отбирают ряд приоритетных направлений, чтобы сконцентрировать усилия и добиться оптимального эффекта.
Приоритет - понятие не краткосрочное. В постоянно меняющихся условиях социально-экономического развития, проводимая государством политика должна быть довольно гибкой, чтобы своевременно адаптироваться к новым особенностям ее осуществления и не терять своей эффективности. В связи с этим в систему стратегического планирования входят долгосрочная стратегия, выделенные в ней плавающие долгосрочные приоритеты и жесткие среднесрочные программы развития той или
иной сферы, соответствующие меняющимся приоритетам.
Приоритезация становится полезным инструментом при формировании долгосрочной стратегии развития. Однако в научном сообществе нет общепринятого определения понятия «приоритет». С одной стороны, дефиницией понятия «приоритет» в целом является степень важности, ранжирование альтернативных проектов, проблем, направлений по важности: «Стратегический приоритет - выработанная в ходе стратегического планирования и зафиксированная документально позиция субъекта управления по поводу важности тех или иных проблем и направлений развития объекта управления и (или) направлений деятельности субъекта управления» [1, с. 128]. С другой, приоритеты могут рассматриваться непосредственно как основные проблемы, требующие решения в первую очередь, проблемные направления, лимитирующие факторы. Соответствующее определение дает Исакин М.А.: «Под приоритетами понимают набор стратегических целей администрации региона, направленных
на улучшение качества жизни населения. С точки зрения повышения качества жизни населения региона наиболее очевидным критерием выбора приоритетов социально-экономического развития является выявление так называемых проблемных областей общественной жизни и областей, наиболее значимо влияющих на качество жизни населения» [2]. Хайбуллин Л.Р. дает свое определение: «Приоритеты - это некоторые направления, реализация которых позволит снизить влияние факторов, ограничивающих или препятствующих развитию региона на данном этапе, т.е. достижению поставленных стратегических целей и задач» [3, а 106]. С третьей стороны, под приоритетами могут пониматься, наоборот, наиболее передовые, а также новые, прорывные направления, в том числе определение и реализация «точек экономического роста».
Так или иначе, в качестве приоритетов отбираются те направления, реализация которых принесет наибольший эффект и будет иметь большую эффективность по сравнению с альтернативными вариантами.
В документах стратегического планирования можно найти приоритеты разных типов. Так, до последнего времени наиболее широко использовалось выделение приоритетов по отраслям экономики, являясь наследием советского периода. Данный подход обладает рядом недостатков, в том числе закрепление существующей структуры экономики региона, страны; ограничение возможности диверсификации экономики; сложность в определении важности той или иной отрасли; неспособность отраслевого среза экономики дать полноценное представление о ее состоянии [4, с. 128].
Отраслевой подход является одним из вариантов более общего структурного. В качестве структурных элементов экономики могут рассматриваться также сектора, стадии воспроизводства, деление на сферы в соответствии с системой факторов производства и др. В качестве дополнительного подхода можно выделить институциональный, в рамках которого элементами будут являться институты.
С пространственным подходом к определению приоритетов связан не только исключительно территориальный подход, но и кластерная структура экономики [5]. В данном случае экономика рассматривается как система кластеров, формирующихся по географическому принципу на основе взаимосвязи их элементов в рамках производственного процесса, между партнерами и конкурентами, а также связанными с ними предприятиями и организациями.
В настоящее время все чаще внимание уделяется функциональному (горизонтальному) подходу к определению приоритетов. Пономарева М.А. и Хайбуллин Л.Р. отмечают, что в данном случае используются категории межотраслевого характера: конкурентоспособность малого и среднего бизнеса, улучшение инвестиционного климата и привлечение внешних прямых инвестиций, развитие инфраструктуры, повышение экспорта и т.д. Данный подход позволяет сконцентрироваться на улучшении
условий функционирования предприятий независимо от их отраслевой принадлежности [4, с. 128129].
Рассмотрим системы приоритетов, сформулированные в документах стратегического планирования социально-экономического развития Ростовской области, Южного федерального округа и России.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, принятая Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, включает в себя три этапа реализации: 2008-2012 годы, 2013-2020 годы и период после 2020 года. Для каждого из них представлены свои системы приоритетов, сгруппированные по сферам: в области развития человеческого потенциала, в области создания высококонкурентной институциональной среды, в области обеспечения структурной диверсификации и инновационного развития, в области расширения глобальных конкурентных преимуществ в традиционных отраслях, в области укрепления внешнеэкономических позиций России, в области сбалансированного пространственного развития. Двигаясь от первого этапа к третьему, можно удостовериться, что приоритеты приобретают все более функциональную окраску. Однако, на каждый этап приходится от 19 до 29 приоритетов (Пономарева М.А. и Хайбуллин Л.Р. замечают, что по опыту развитых стран, оптимальным считается количество в 4-6 приоритетов [4, с. 128]). Рассмотрим приоритеты, относящиеся к текущему этапу - 2013-2020 годы, выделенные «в области развития человеческого потенциала:
— распространение стандартов здорового образа жизни;
— переход к индивидуализированному непрерывному образованию, доступному всем гражданам;
— внедрение инновационных технологий в здравоохранении и образовании, решение проблемы их кадрового обеспечения;
— выход на современные стандарты жилищных условий, реализация новых технологий строительства жилья;
— распространение механизмов социального партнерства, обеспечение сбалансированности заработной платы и производительности труда;
— создание эффективной пенсионной системы на принципах страхования и накопления;
— установление минимального размера оплаты труда на уровне восстановительного потребительского бюджета (превышающего прожиточный минимум трудоспособного населения в 2 - 2,2 раза)» [6].
Учитывая, что это лишь одна из 6 групп приоритетов для периода, их конкретизацию, характер данных приоритетов, можно предположить путаницу понятий: в качестве приоритетов названы планируемые результаты от реализации Стратегии на каждом из этапов.
Стратегическое планирование на уровне ЮФО реализовано в Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 г. N 1538-р.
Стратегическая цель долгосрочного развития ЮФО, согласно документу, состоит в «превращении Южного федерального округа в прогнозном периоде в одного из российских лидеров инновационного развития, в оплот стабильности и конструктивного российского влияния в Кавказском макрорегионе, Черноморском и Каспийском бассейнах», что предполагает развитие транспортной инфраструктуры, развитие рекреационных комплексов и новых промышленных кластеров на территории округа, создание мегакластера АПК и инновационное развитие в целом [7]. Далее следуют соответствующие цели задачи, дополненные вопросами экологии и развития человеческого потенциала. Что касается приоритетов социально-экономического развития Южного федерального округа, то они сформулированы в рамках 17 отраслевых и межотраслевого направлений, причем в последнем случае речь идет о межрегиональном сотрудничестве в рамках межотраслевых ассоциаций, пространственного и экологического развития. Таким образом, проблему распыления ограниченных бюджетных ресурсов нельзя считать решенной.
Также развернуто описаны направления развития транспортной, энергетической, информационно-коммуникационной инфраструктуры, научно-инновационной и социальной сфер.
Кроме того, в Стратегии были установлены стратегические приоритеты непосредственно для Ростовской области, которые связаны с «необходимостью обеспечения роста доходов населения за счет:
— предпринимательской деятельности, ускоренного развития системы пенсионного страхования и реализации комплекса мероприятий по усилению социальной поддержки малообеспеченных категорий граждан;
— повышения эффективности занятости населения и перераспределения высококвалифицированных трудовых ресурсов из трудоизбыточных районов в интересах эффективной реализации комплексных межрегиональных проектов в Южном федеральном округе;
— укрепления образовательного, научного и инновационного комплексов, позиционирования их на общероссийском и международном рынках новых технологий и инноваций;
— сохранения и популяризации многонационального культурного наследия народов Донского края» [7].
Характер выделенных приоритетов изменился, они стали более функциональными, однако, по мнению автора, они остались чрезмерно конкретизированы, и данные направления скорее должны называться «задачами».
В завершение стоит обратиться к стратегии социально-экономического развития регионального
уровня - Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года. Приоритеты базового сценария разделены на экономические и социальные. К приоритетам экономического развития региона были отнесены:
1. «Реализацию конкурентных преимуществ в аграрном секторе и формирование в регионе высокоорганизованного АПК.
2. Модернизацию и развитие машиностроения на основе технологических инноваций.
3. Развитие металлургического производства и производства готовых металлических изделий с приоритетом увеличения объёмов продукции в сегменте готовых металлических изделий.
4. Развитие транспортно-логистического комплекса.
5. Развитие строительного комплекса и промышленности строительных материалов.
6. Наращивание мощностей по производству электроэнергии при одновременном развитии сетевого хозяйства в целях повышения энергодоступности для потребителей Ростовской области, в частности для развития новых инвестиционных площадок и территорий опережающего роста.
7. Развитие высокотехнологичных видов услуг в финансовой и страховой сферах, медицине, образовании, государственном управлении, развитие кластеров финансовых, деловых и образовательных услуг, услуг в сфере НИОКР, а также туристского сектора.
8. Развитие науки является одним из необходимых условий реализации инновационного развития Ростовской области.
Кроме того, ... увеличение объёмов и масштабов промышленного производства, углубление переработки с использованием инновационных технологий, направленных на повышение производительности труда, энерго- и материалоэффектиности, повышение конкуренте -способности и снижение вредных нагрузок на экосистему» [8].
Приоритеты социального развития региона при реализации инновационного варианта также имели ярко выраженный отраслевой характер: приоритеты описываются для образовательного сектора; здравоохранения; социальной защиты населения [8].
Как видно из перечисленных систем приоритетов разных уровней, они друг другу не противоречат, в частности, из-за все того же отраслевого характера. Однако, определение в качестве приоритетов развитие всех отраслей отрицает выполнение той функции приоритезации, согласно которой приоритеты позволяют концентрировать ограниченные ресурсы на выполнении наиболее важных задач. В рамках отдельной отрасли выделяются функциональные подприоритеты, однако это деление не стимулирует равномерное формирование благоприятных условий для общественного воспроизводства.
Интересно, что в региональной Стратегии следом за приоритетами социального и экономиче-
6
ского развития, отраслевого анализа текущего состояния экономики, проводится анализ инфраструктуры, пространственного развития и научно-инновационной сферы. Данные подходы могли бы стать базой для формирования системы функциональных приоритетов, благодаря чему расходуемые ресурсы давали бы более целостный, всеохватывающий эффект.
Кроме того, по мнению Пономаревой М.А., Шеховцова Р.В. и Хайбуллина Л.Р., одним из направлений совершенствования стратегического планирования на уровне регионов должно стать определение совместных (федеральных и региональных) приоритетов, что укрепит взаимодействие разных уровней власти по достижению стратегических задач, позволит осуществлять совместные проекты, нацеленные как на экономическое развитие региона, так и на экономическое развитие страны в целом [9, с. 127-128].
Подытоживая вышесказанное, стоит сказать, что само понятие «приоритет» требует более глубокого изучения. Методология приоритезации, используемая в документах стратегического планирования, требует уточнения и дальнейшего совершенствования, в том числе и в части классификации подходов к установлению приоритетов разных типов. В этом может помочь опыт зарубежных стран, в которых priority-setting осуществляется на совершенно другом уровне.
Список использованной литературы
1. Великанова Д.С. Теоретические подходы к определению стратегических приоритетов в процессе управления // Журнал правовых и экономических исследований. 2011. № 4. С. 126-130.
2. Исакин М.А. Выявление приоритетов социально-экономического развития региона: матема-тико-методическое обеспечение и его экспериментальная апробация на примере Пермской области. Автореф. ... к.э.н. Москва, 2007.
3. Хайбуллин Л.Р. Понятие и принципы формирования системы приоритетов социально-экономического развития региона // Материалы международной научно-практической интернет-конференции «Трансформация финансово-кредитных отношений в условиях финансовой глобализации»
22 февраля - 31 марта 2016 года. Ростов-на-Дону, 2016. С. 104-107.
4. Пономарева М.А., Хайбуллин Л.Р. Функциональный подход к определению приоритетов социально-экономического развития региона // Современные тенденции развития финансовой системы России: материалы межрегиональной научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов 14 апреля 2016 года. Ростов н/Д, изд-во ООО «АзовПечать», 2016. С. 127-130.
5. Портер М. Конкуренция / Пер. с англ. М.: Изд. «Вильямс», 2005.
6. Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1662-р от 17 ноября 2008 г. «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» / Министерство экономического развития Российской Федерации. - Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategi cPlanning/concept/indexdocs (Дата обращения: 23.06.2017).
7. Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1538-р от 5 сентября 2011 г. «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года» / Министерство экономического развития Российской Федерации. - Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategt erplanning/komplstplanning/strategstplanning/index (Дата обращения: 23.06.2017).
8. Постановление Законодательного Собрания Ростовской области № 2067 от 30 октября 2007 г. «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года» / Официальный портал Правительства Ростовской области. - Режим доступа: http ://www. donland.ru/Donland/Pages/View. aspx?pag eid=75189&mid=128186&itemId=117 (Дата обращения: 23.06.2017).
9. Пономарева М.А., Шеховцов Р.В., Хайбуллин Л.Р. Совершенствование методологии формирования системы стратегических приоритетов социально-экономической политики региона // Вестник Ростовского государственного экономического университета (РИНХ). № 1 (53), март, 2016. С. 122129.
