CC BY
173
Шпакова Р.Н.
Генеральные цели стратегического развития регионов Российской Федерации
Шпакова Раиса Николаевна — кандидат географических наук, доцент, кафедра регионального управления и национальной политики, Московский государственный институт международных отношений (университет) (МГИМО), Москва, РФ. E-mail: [email protected] SPIN-код: РИНЦ: 1931-4127
Аннотация
Обеспечение устойчивого экономического роста, снижения пространственного, экономического и социального неравенства, повышения благосостояния населения невозможно без оптимального распределения имеющихся ресурсов, выбора целей, механизмов и инструментов социально-экономического регулирования на перспективу, иными словами, — без стратегического планирования. Отсутствие четкого целеполагания, обоснованного определения стратегических приоритетов развития и их ресурсного обеспечения фактически тормозит процесс перехода страны к инновационной модели развития, ставит под вопрос решение задач скоординированного взаимодействия государства, бизнеса и общества. Целью работы стало обобщение подходов, принятых в региональных стратегиях при постановке главных (генеральных) целей социально-экономического развития, и выявление возникающих в этом процессе проблем. Положения стратегий, связанные с определением генеральных стратегических целей, проверялись на соответствие нормативным требованиям и рекомендациям, имеющемуся зарубежному опыту. В задачи исследования входило также выявление влияния, оказанного вступлением в действие Федерального закона «О стратегическом планировании» на процессы стратегического целеполагания в региональных стратегиях. Показано, что в силу нечеткости положений нормативных актов, регулирующих процессы целеполагания, на практике имеет место значительная неоднородность в подходах к формулированию как стратегических целей в целом, так и генеральных целей в частности по количественным и качественным признакам. Предложенные нормативно-методическим аппаратом рекомендации по определению стратегических целей крайне схематичны и применяются на практике формально, что не способствует повышению эффективности стратегического целеполагания. Внесен ряд предложений по совершенствованию норм федерального законодательства в сфере стратегического планирования.
Ключевые слова
Социально-экономическое развитие, стратегия, регион, стратегическое планирование, региональное управление, стратегическая цель, генеральная стратегическая цель, стратегический приоритет.
DOI: 10.24411/2070-1381-2019-10030 Введение
Разработка стратегических планов (стратегий) социально-экономического развития регионов Российской Федерации перестала быть новацией в системе регионального управления: в настоящее время идет активное внедрение уже второго поколения стратегий. Начало нового этапа в развитии регионального стратегического планирования в Российской Федерации, связанного с принятием Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Федеральный
закон)1, актуализировало вопросы, связанные с научно-методическим обеспечением разработки стратегий регионального социально-экономического развития, в частности связанных с региональным целеполаганием, так как недостатки фрагментарно складывавшейся системы стратегического планирования были очевидны. Так, например, в научных трудах отмечалось, что «...представленные стратегии социально-экономического развития регионов во многом формальны, носят разрозненный характер и не отражают единые подходы к стратегическим перспективам развития страны. На уровне государства также не созданы стимулы и условия для устойчивого экономического роста с учетом пространственных и региональных аспектов социально-экономического развития» [Дзобелова, Олесаева 2013, 169-170].
Принятые документы стратегического планирования зачастую оценивались как декларативные, не содержащие целевых показателей [Ленчук, Филатов 2018, 40; Заусаев 2011, 178-184]. Констатировалось, что требования, предъявляемые к постановке стратегических целей, при разработке стратегий не всегда соблюдаются [Ванчикова и др. 2014]. Декларативность действующих стратегических планов (а кроме того, превалирование бюджетного процесса над стратегическим, отсутствие концентрации бюджетных ресурсов на достижении стратегических целей и другие недостатки) отмечалась и непосредственными участниками
стратегического планирования2.
Высказывались также радикальные мнения, например, о том, что головное министерство в сфере стратегического планирования — Министерство экономического развития Российской Федерации — утратило компетенции по разработке масштабных стратегических документов [Ленчук, Филатов 2018, 40], или о том, что в условиях экономического кризиса и осложнения внешнеполитической ситуации формирование эффективной региональной стратегии социально-экономического развития представляется маловероятным в связи с тем, что «трудно в полной мере предугадать эффект от событий, не подконтрольных региональным органам власти (введение внешнеторговых санкций и контрсанкций, изменение схемы налогообложения, повышение пенсионного возраста и т.д.)» [Куклин, Коробков 2018, 1145]. В условиях
1 О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон Федеральный закон от 28.06.2014 №172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 164841/ (дата обращения: 09.11.2019).
2 Система стратегического управления социально-экономическим развитием региона: доклад начальника Управления стратегического планирования правительства Ярославской области Д.Н. Гражданова 13 сентября 2013 г. // Общественная палата Ивановской области [Электронный ресурс]. URL: http://www.opiv.ru/upload/grazhdanov1.pdf (дата обращения: 23.10.2019).
сохраняющейся пока зависимости российской экономики от внешних факторов действующая система регионального стратегического планирования не содержит экономико-правовых механизмов, «создающих достаточную степень «защищенности» стратегических планов страны и ее регионов от различных факторов негативного воздействия извне» [Бухвальд 2016, 5].
В целом отмечается, что в стране имеется значительное (и все возрастающее) количество документов стратегического планирования, не вполне связанных между собой по целям и не образующих единой системы при отсутствии основного документа — Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации [Ленчук, Филатов 2018; Евстафьева 2019].
Относительно формулирования генеральных целей в региональных стратегиях социально-экономического развития в науке также имеются критические замечания, связанные с тем, что поставленные во многих региональных стратегиях генеральные цели имеют характер не более чем броских девизов, благих пожеланий и т.п. [Лапыгин и др. 2017, 39].
В сложившейся ситуации представляется целесообразным рассмотреть теорию и практику стратегического целеполагания применительно к формулированию генеральных стратегических целей на примере стратегий социально-экономического развития регионов Российской Федерации.
Теоретические основы
В науке сущность категории «стратегическая цель» раскрывается в следующем определении: «стратегическая цель — это будущее, желаемое состояние объекта управления (управляемой системы), которое достигается в процессе совершения действий, направленных на изменение текущего состояния в необходимое, то есть желаемое, достигаемое через определенный промежуток времени» [Селюков, Скачков 2012, 517]. Признаками цели любой государственной программы (понимаемой в данном случае, конечно, в более широком смысле, чем государственные программы в трактовке Федерального закона) являются:
- «специфичность (результат должен соответствовать сфере государственной политики (деятельности), которую он характеризует);
- конкретность (не допускаются размытые (нечеткие) формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное толкование;
- измеримость (достижение результата можно проверить);
- достижимость (результат должен быть достижим к заданному сроку);
- релевантность (соответствие формулировки цели и показателей ожидаемым конечным результатом реализации программы)» [Добролюбова и др. 2016, 105].
В процессе формирования глобальной цели социально-экономического развития рекомендуется следующий порядок действий:
- «выбрать один или несколько индикаторов (количественных ориентиров) и установить для них четкие целевые значения;
- установить сроки достижения конечной цели;
- определить значения необходимых для достижения цели финансовых, материальных, трудовых и институциональных ресурсов;
- провести многовариантные расчеты и выбрать приоритеты в зависимости от масштабов затрат, достигаемых результатов, времени на достижение цели» [Руденко 2009, 15].
При этом высказывается обоснованное, на наш взгляд, мнение, что «если глобальная цель не будет измеримой и конкретной, то построить системные меры по продвижению к этой цели будет невозможно» [Там же].
Методологические подходы к формированию целей регионального стратегического развития предложены в ряде крупных научных исследований. Так, в работе М.Ю. Махотаевой, в частности, раскрываются логика и последовательность этапов определения целей регионального развития, освещаются вопросы методологического обеспечения процесса целеполагания в региональном стратегическом планировании [Махотаева 2006]. Унифицированная методология формирования стратегических целей в региональном стратегическом планировании предложена В. Цыбатовым и Л. Михайловским [ Tsybatov, Mikhailovsky 2015].
Если говорить о законодательных основах, то целеполагание, наряду с прогнозированием, планированием и программированием, является одним из основных сущностных элементов стратегического планирования (см. подп. 1 ст. 3 Федерального закона). Целеполагание состоит в определении «направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» (подп. 4 ст. 3 Федерального закона). Соответственно, под целью социально-экономического развития понимается «состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участниками
314
стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями» (подп. 13 ст. 3 Федерального закона). Цели могут характеризовать, как это предусмотрено пунктом 4.2 Методических указаний по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации (далее — Методические рекомендации)3, «реалистичный образ желаемого будущего», достижение которого возможно субъектом Российской Федерации.
Определение целей социально-экономического развития производится в специальном документе стратегического планирования — стратегии социально-экономического развития.
Кроме признаков, указанных в понятии цели, данном в Федеральном законе, некоторые свойства целей социально-экономического развития можно установить из требований принципов организации и функционирования системы стратегического планирования. В частности, согласно принципу реалистичности (п. 9 ст. 7 Федерального закона) участники стратегического планирования обязаны руководствоваться требованием достижимости целей в установленные сроки с учетом имеющихся ресурсов и возможных рисков. Кроме достижимости, цели должны обладать признаками измеримости, то есть назначаться таким образом, чтобы имелась возможность оценки их достижения с использованием «количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов оценки, используемых в системе стратегического планирования» (п. 11 ст. 7 Федерального закона). Этот принцип дополняет признак измеримости, имеющийся в определении цели. При этом устанавливаемые показатели должны соответствовать целям — такое требование содержится в принципе соответствия показателей целям. Наконец, следование принципу преемственности и непрерывности (п. 4 ст. 7 Федерального закона) применительно к определению цели социально-экономического развития означает, что в данном процессе должны учитываться в числе прочего результаты достижения целей ранее принятых документов стратегического планирования.
3 Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации (с изменениями на 7 сентября 2018 года): приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 23 марта 2017 года № 132 // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/456054578 (дата обращения: 15.10.2019).
Часть требований к целям социально-экономического развития региона носят, согласно положениям Методических указаний, рекомендательный характер. Так, при разработке стратегии в целом, а следовательно, и при определении стратегических целей в частности целесообразно учитывать «положения документов стратегического планирования Российской Федерации, разрабатываемых в рамках целеполагания, ...значимых для развития субъекта Российской Федерации, актов, указов и указаний Президента Российской Федерации по важнейшим вопросам государственной политики и социально-экономического развития; положения стратегий социально -экономического развития, иных документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации, граничащих с данным субъектом...» (п. 3.1 Методических указаний).
Кроме того, при выработке целевых ориентиров подлежат учету «результаты реализации стратегических документов субъекта Российской Федерации, действующих в предшествующем разработке Стратегии периоде», а также данные государственной и муниципальной статистики. При этом порядок и механизмы такого учета не определены.
В целом общее количество документов, которые должны быть учтены при разработке стратегии региона и, соответственно, при определении стратегических целей, может быть чрезвычайно велико (на что нами уже обращалось внимание в работе [Шпакова 2018, 45, 46]). Например, во введении к Стратегии Камчатского края до 2030 г. в качестве «нормативных документов, определяющих общие подходы к актуализации Стратегии...», указаны 126 документов различного уровня4.
Определение целей социально-экономического развития субъекта РФ рекомендуется осуществлять на основе SWOT-анализа и PEST-анализа, выявления основных проблем и рисков развития субъекта, с учетом возможностей и ограничений развития, ресурсного обеспечения и общего потенциала субъекта Российской Федерации (п. 3.3 Методических указаний). Однако эта рекомендация не подкреплена разъяснениями (хотя бы в общих чертах) подходов, связывающих результаты SWOT- и PEST-анализов с формированием приоритетов и целей социально-экономического развития. Неслучайно поэтому формальное в большинстве случаев отношение разработчиков стратегий к полученным в ходе указанных
4 См. Введение к Стратегии социально-экономического развития Камчатского края до 2030 года: постановление Правительства Камчатского края от 27 июля 2010 года № 332-П (с изм. на 25 июля 2019 года) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/446224042 (дата обращения: 10.10.2019).
аналитических процедур результатам. При этом в науке имеются разработки, позволяющие, на наш взгляд, предложить определенные алгоритмы для более продуктивного использования SWOT- и PEST-анализов в практике разработки стратегий [Зонова, Кислицына 2005].
Генеральные цели стратегии в силу того, что это именно цели, должны в полной мере соответствовать всем требованиям, предъявляемым к стратегическим целям теорией и нормативно-правовыми актами. Каких-либо особых признаков понятия «генеральная цель» в законодательстве не содержится.
Таким образом, целеполагание, важнейший момент стратегического планирования, нормативно-методически изложен крайне ограниченно. Нормативные документы лишь формулируют основные понятия, определяют порядок разработки документов стратегического планирования, но совершенно не содержат методической составляющей. Иными словами — содержат положения о том, что должно быть сделано, но не содержат положений о том, как это должно быть сделано.
Материалы и методы исследования
После вступления в силу Федерального закона начался процесс, особенно активизировавшийся с 2018 года, замены действовавших региональных стратегий с горизонтом планирования до 2020-2025 гг. на новые, с горизонтом планирования до 2030-2035 гг. Естественно, что при их разработке положения Федерального закона должны учитываться в полной мере.
Нами изучены 120 стратегий субъектов Российской Федерации, в числе которых как действующие, так и прекратившие свое действие и существующие на стадии проекта, а также 8 стратегий федеральных округов и макрорегионов, таких как Сибирь, Дальний Восток и Байкальский регион. Рассмотрению подлежали как стратегии, принятые до вступления в силу Федерального закона, условно названные нами «старые» стратегии, так и стратегии, принятые после вступления указанного закона — «новые» стратегии (см. Таблицу 1).
Таблица 1. Сведения о принятых к исследованию региональных стратегиях социально-экономического развития5
Стратегии социально-экономического развития: «Старые» (принятые до вступления в силу Федерального закона «О стратегическом планировании») «Новые» (принятые после вступления в силу Федерального закона «О стратегическом планировании»)
регионов 69 51
федеральных округов и макрорегионов 8 0
Всего 77 51
К моменту написания статьи «новые» стратегии были приняты в 33 субъектах Российской Федерации, еще в 18 регионах разработанные проекты «новых» стратегий находились на стадии утверждения. Проекты «новых» стратегий для федеральных округов и макрорегионов пока не разработаны, во всяком случае, не опубликованы.
Предметному анализу, в соответствии с целями настоящей статьи, подлежали разделы стратегий, посвященные целям и направлениям социально-экономического развития. Как правило, именно в этих разделах размещаются формулировки генеральных целей социально-экономического развития (называемых иногда главными или стратегическими целями).
Методом сравнительного анализа прежде всего определялось соответствие сформулированных генеральных целей требованиям Федерального закона, научным рекомендациям, международной практике. Кроме того, в отдельных случаях для анализа применялись формально-юридический метод, метод толкования нормативных установлений и другие.
Обсуждение результатов
Возвращаясь к определению целей, данному в Федеральном законе, следует отметить, что в полной мере законодательная формулировка не содержит всех тех признаков, которые предъявляются к стратегической цели теорией. Собственно, имеет место соблюдение только двух требований — специфичности и измеримости. Остальные признаки предусмотрены косвенно, через содержание принципов стратегического планирования. Однако при рассмотрении генеральных целей стратегий социально-экономического развития регионов оказалось, что на эти признаки зачастую внимание не обращается. Наиболее принципиальным является отсутствие такого свойства, как достижимость цели, то есть такого свойства, которое определяет
5 Составлено автором.
вероятность достижения ее именно в пределах действия стратегии, а не в более далекой перспективе. Данное обстоятельство приводит к тому, что устанавливаемые стратегические цели зачастую представляют собой не столько состояния (экономики, социальной сферы и т.п.), как это следует из определения цели, сколько процессы. Это проявляется в использовании в формулировках таких понятий, как «повышение», «улучшение», «снижение», «развитие» и т.п., без привязки к определенному уровню, что нельзя признать удовлетворительным. В связи с этим определение цели социально-экономического развития, данное в Федеральном законе, предлагается уточнить и изложить в следующем виде: состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участниками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями, а также достижимостью в течение периода действия стратегии.
Поскольку речь зашла о корректировке положений нормативных актов, то обратим также внимание на формулировку целевого сценария в п. 2 Методических указаний как оптимального варианта социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, обеспечивающего достижение установленных приоритетов и целей развития. Используемый здесь термин «приоритеты», как следует из определения, данного в том же п. 2 Методических указаний, представляет собой направления развития, и, подставив данное выражение в определение целевого сценария, получим, что целевой сценарий подразумевает в числе прочего «достижение установленных направлений», что, очевидно, является некорректным выражением. Поэтому полагаем, в определении целевого сценария следует оставить только достижение целей развития, а достижение приоритетов необходимо удалить.
Из числа изученных стратегий генеральная цель (или цели) чаще всего (в 65% случаев) определяется как цель социально-экономического развития региона6, реже (24% случаев) — как цель стратегии (разработки стратегии, формулирования
6 См., например: п. 3.2 Стратегии социально-экономического развития Республики Бурятия до 2035 года // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/553221182 (дата обращения: 08.10.2019); п. 3.2 Стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан до 2025 года // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс].
URL: http://docs.cntd.ru/document/412309398 (дата обращения: 08.10.2019) и др.
стратегии)7. В 10 стратегиях, по примеру Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года8, обозначены и цель стратегии, и цель социально-экономического развития9. В очень небольшом количестве случаев в качестве генеральной цели указывается цель социально-экономической политики (политики по социально-экономическому развитию, деятельности администрации области и т.п.).
Нормы закона в целом свидетельствуют о том, что стратегическая цель не обязательно должна быть единственной. Это следует как из приведенного выше определения целеполагания, так и из содержания понятия «планирование» — «деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений, ... планов деятельности ... в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, ... направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.» (подп. 6 ст. 3 Федерального закона). О целях как предполагаемых результатах деятельности говорится и в определении понятий программирования, стратегии социально-экономического развития и других нормах закона.
Из 69 стратегий социально-экономического развития регионов, принятых до вступления в силу Федерального закона, в 45 (что составляет 65%) сформулирована
7 См., например: п. 4 Стратегии социально-экономического развития Карачаево-Черкесской Республики до 2035 г. // Официальный сайт Главы и Правительства Карачаево-Черкесской Республики [Электронный ресурс].
URL: https://www.kchr.ru/upload/economika/Strategiia%20sotcial%60no%20e%60konomicheskogo%20razvitii a%20Karachaevo-Cherkesskoi%60%20Respubliki%20do%202035%20goda.pdf (дата обращения: 15.10.2019); п. 2 Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/819076044 (дата обращения: 07.10.2019) и др.
8 О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (вместе с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года): распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 28.09.2018) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 82134/ (дата обращения: 10.10.2019).
9 См., например, Раздел IV Стратегии социально-экономического развития Республики Карелия // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/465420565 (дата обращения: 06.10.2019).
единая генеральная (часто называемая главной или стратегической) цель10, в остальных — две и более11. В стратегиях, принятых после вступления в силу Федерального закона, доля стратегий, в которых устанавливается единая цель, уменьшается до 56%. Таким образом, в новых стратегиях просматривается некоторая тенденция к отказу от формулирования единой генеральной цели социально-экономического развития.
Нередко в структуре единой генеральной цели наличествуют две или три равноправные составляющие. Как правило, одна из них связана с ростом экономики, вторая — с ростом благосостояния и качества жизни населения, а третья (при наличии) в различных вариантах — с формированием благоприятных условий жизнедеятельности (Стратегия Чувашской Республики — 202012), развитием государственного управления (Стратегия Владимирской области — 203013), обеспечением пространственного развития для комфортного и безопасного проживания (Стратегия Нижегородской области — 203514) и т.п. В «старых» стратегиях таких случаев 21 (27%), в «новых» — 11 (22%).
10 См., например: п. 2.1.2 Стратегии социально-экономического развития Чеченской Республики до 2025 года: распоряжение Правительства Чеченской Республики от 20 июня 2020 года (с изменениями на 9 ноября 2015 года) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/550135877 (дата обращения: 03.10.2019); раздел «Цели и задачи социально-экономического развития Мурманской области, приоритеты государственной политики» Стратегии социально-экономического развития Мурманской области до 2020 года и на период до 2025 года: постановление Правительства Мурманской области от 25 декабря 2013 года (с изменениями на 10 июля 2017 года) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/465602093 (дата обращения: 02.10.2019) и другие.
11 См., например: п. 4 Стратегии социально-экономического развития Омской области до 2025 года: указ Губернатора Омской области от 24 июня 2013 года № 93 (в ред. указов от 24.09.2015 № 167, от 30.11.2017 № 197, от 07.05.2018 № 53) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/467304053 (дата обращения: 16.10.2019); п. 2.4 Стратегии социально-экономического развития Самарской области до 2030 года: постановление Правительства Самарской области от 12 июля 2017 года № 441 (с изменениями на 17 сентября 2019 года) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/450278243 (дата обращения: 02.10.2019).
12 П. 2.2 Стратегии социально-экономического развития Чувашской Республики до 2020 года: закон Чувашской Республики от 4 июня 2007 года № 8 (утр. силу) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/473612492 (дата обращения: 07.10.2019).
13 П. 4.1 Стратегии социально-экономического развития Владимирской области до 2030 года: указ Губернатора Владимирской области от 2 июня 2009 года № 10 (с изм. и доп., по сост. на 21 сентября 2018 года) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/965014297 (дата обращения: 05.10.2019).
14 П. 2.2 Стратегии социально-экономического развития Нижегородской области до 2035 года: постановление Правительства Нижегородской области от 21 декабря 2018 года № 889 // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/465587311 (дата обращения: 01.10.2019).
В стратегических документах федерального уровня, которые в принципе должны служить в определенной степени методическими образцами, также не просматривается единство в подходах к количеству генеральных целей. Если, например, в Национальных проектах, утвержденных президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 г., каждый национальный проект рассматривать как отдельный документ стратегического планирования, то ни один из предложенных проектов какой-либо единой цели не содержит, а включает комплекс главных целей — 9 целей в национальном проекте «Здравоохранение», 4 цели в национальном проекте «Демография» и т.д.15 В то же время в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года сформулирована единая цель — обеспечение «устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации», качественными характеристиками которой обозначены: сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также обеспечение национальной безопасности страны16.
Генеральные цели в региональных стратегиях формулируются самым различным образом.
Часть из них напрямую представляют образ будущего региона. Например, в Стратегии Республики Адыгея — 2030: «Регион гармоничного устойчивого развития с высоким уровнем качества жизни населения.»17, в Стратегии Республики Калмыкия — 2030: «Гармоничный регион с духовно, социально и материально обеспеченным растущим населением, динамично и устойчиво развивающейся экономикой на основе умной индустриализации традиционных сфер деятельности и
15 См.: Национальные проекты: целевые показатели и основные результаты. Материалы по состоянию на 7 февраля 2019 года // Официальный Электронный ресурс Правительства Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://static.government.ru/media/files/p7nn2CS0pVhv098QQwAt2dzCIAiet0ih.pdf (дата обращения: 19.10.2019).
16 Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 318094/ (дата обращения: 19.09.2019).
17 П. 2.2 Стратегии социально-экономического развития Республики Адыгея до 2030 года: постановление Кабинета министров Республики Адыгея от 26 декабря 2018 года № 286 // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/550299565 (дата обращения: 05.10.2019).
сбалансированным пространством»18. Иногда в генеральной цели обозначается геополитический фактор: «Геополитически значимый лидер Дальнего Востока и Арктической зоны Российской Федерации...» (п. 2.1 Стратегии Республики Саха (Якутия) — 2030 (проект)19), «Реализация геополитической задачи закрепления населения на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе.» (Стратегия Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 г.20).
В формулировках генеральных стратегических целей ряда субъектов Российской Федерации присутствует тема лидерства региона: Ставропольский край планирует к 2035 году достижение лидерских позиций в стране по качеству жизни населения (раздел III проекта Стратегии Ставропольского края — 203521), Тамбовская область — достижение лидерства в удовлетворенности населения качеством жизни и окружающей среды (раздел 2 Стратегии Тамбовской области — 203522), Краснодарский край позиционируется как «лидер Южного полюса роста России» (п. 2.2 Стратегии Краснодарского края — 203023).
К видимым в желаемом будущем свойствам регионов в формулировках генеральных целей относят также конкурентоспособность региона (п. 1.4 Стратегии
18 П. 2.2.1 Стратегии социально-экономического развития Республики Калмыкия на период до 2030 года (проект) // Официальный интернет-сайт Министерства экономического развития российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://economv.gov.ru/wps/wcm/connect/66c9c710-442a-453f-8d81-dae2f9d42fa0/9119rk.pdf?M0D=AJPERES&CACHEID=66c9c710-442a-453f-8d81-dae2f9d42fa0 (дата обращения: 14.10.2019).
19 О проекте Стратегии социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на период до 2030 года с определением целевого видения до 2050 года: постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2016 года № 455 // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/444958940 (дата обращения: 13.10.2019).
20 Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 года № 2094-р // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/902195483 (дата обращения: 15.10.2019).
21 Стратегия социально-экономического развития Ставропольского края до 2035 года // Официальный интернет-сайт Министерства экономического развития российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://economv.gov.ru/wps/wcm/connect/c7b54500-9a3e-4c09-bf02-
d5d2b24fedbb/CK 2019.pdf?M0D=AJPERES&CACHEID=c7b54500-9a3e-4c09-bf02-d5d2b24fedbb (дата обращения: 13.10.2019).
22 Стратегия социально-экономического развития Тамбовской области до 2035 года: закон Тамбовской области от 4 июня 2018 года № 246-З // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/550113760 (дата обращения: 04.10.2019).
23 Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края до 2030 года: закон Краснодарского края от 21 декабря 2018 года № 3930-K3 (с изм. на 5 мая 2019 года) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/550301926 (дата обращения: 03.10.2019).
Республики Башкортостан — 203024, п. 3.2 Стратегии Республики Дагестан — 202525 и другие).
Имеет место в ряде случаев представление будущего состояния региона как полюса определенных позитивных изменений. Например, «превращение Хабаровского края в центральный полюс роста Дальнего Востока, лидирующий в области взаимообусловленного роста человеческого капитала, инновационной экономики, пространственной организации и международной кооперации» (п. 2.1 Стратегии Хабаровского края — 203026).
В качестве характеристик используются также термины «центр», «магнит»: «Центр Русского Севера, привлекающий и объединяющий людей для всестороннего развития, реализации передовых идей и комфортного проживания» (Стратегия Архангельской области — 2035 (Раздел IV)27), «.магнит для талантов и предпринимателей» (п. 2.2 Стратегии Краснодарского края — 2030).
Встречаются и абстрактно-позитивные формулировки видения будущего региона. Например, Республика Ингушетия в Стратегии до 2020 г. и на период до 2030 г. видится как «зодчий мира и добрососедства, созидатель уюта и комфортных условий жизнедеятельности, творец собственного благополучия»28.
Более чем в половине «старых» стратегий и в около одной трети «новых» стратегий в определениях генеральной цели социально-экономического развития звучит тема повышения качества жизни населения или (в различных вариациях)
24 Стратегия социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2030 года: постановление Правительства Республики Башкортостан от 20 декабря 2018 года № 624 // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/550329714 (дата обращения: 01.10.2019).
25 Стратегия социально-экономического развития Республики Дагестан до 2025 года: закон Республики Дагестан от 15 июля 2011 июля № 38 // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/412309398 (дата обращения: 11.10.2019).
26 Стратегия социально-экономического развития Хабаровского края до 2030 года: постановление Правительства Хабаровского края от 13 июня 2018 года № 215-пр // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/465353006 (дата обращения: 01.10.2019).
27 Стратегия социально-экономического развития Архангельской области до 2035 года: закон Архангельской области от 18 февраля 2019 года № 57-5-ОЗ // Официальный интернет-сайт Министерства экономического развития российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://economy. gov.ru/wps/wcm/connect/49109151 -6955-4749-b347-
213db5c33eb6/stratega.pdf?M0D=AJPERES&CACHEID=49109151-6955-4749-b347-213db5c33eb6 (дата обращения: 02.10.2019).
28 П. 2.2.2.1 Стратегии социально-экономического развития Республики Ингушетия на 2009-2020 годы и на период до 2030 года: постановление Правительства Республики Ингушетия от 16 февраля 2009 года № 49 (в ред. постановления от 17 августа 2016 года № 154) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/446174234 (дата обращения: 15.10.2019).
повышения благосостояния (уровня жизни, уровня благосостояния), улучшения качества жизни, достижения современных стандартов жизни и т.п. В формулировках также, как правило, определяется основание, обеспечивающее представленные в цели позитивные процессы: например, «на основе развития эффективной инновационной экономики»29, на основе «устойчивого сбалансированного развития экономики, формирования потенциала будущего развития и активного участия республики в системе международных и межрегиональных обменов»30 и т.п.
Обозначение повышения качества жизни населения как приоритета деятельности органов власти и управления согласуется с положениями ст. 7 Конституции Российской Федерации31, в соответствии с которой Российская Федерация провозглашена социальным государством, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
Тем не менее имеет, как представляется, право на жизнь мнение о том, что, несмотря на наличие в региональной политике социальных, экономических, экологических и иных, безусловно, взаимосвязанных между собой приоритетов, «в центре этих приоритетов находится экономическое направление, обусловливающее успешность развития прочих направлений» [Кислицына 2017, 92]. Очевидно, исходя из таких представлений, в некоторых стратегиях в определении генеральной цели на первый план выдвигают не повышение качества жизни населения, а развитие экономики (экономический рост, повышение экономического потенциала и т.п.). В «старых» стратегиях такая генеральная цель установлена в 9 случаях из 77, в «новых» стратегиях подобных случаев всего 2: в Стратегии Еврейской АО — 2030: «создание эффективной экономической системы, отвечающей современным условиям, интегрированной в сеть межрегиональных и международных отношений и являющейся
29 П. 3.2 Стратегии социально-экономического развития Республики Бурятия до 2035 года: закон Республики Бурятия от 18 марта 2019 года № 360-VI // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/553221182 (дата обращения: 11.10.2019).
30 Раздел 4 Стратегии социально-экономического развития Республики Карелия до 2020 года: распоряжение Правительства Республики Карелия от 10 апреля 2007 года № 129-р-П // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/919323898 (дата обращения: 10.10.2019).
31 Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 28399/ (дата обращения: 18.10.2019).
базисом для роста благосостояния и качества жизни населения области»32; и в Стратегии Курганской области — 2030: «создание эффективной экономики, способствующей развитию человеческого капитала»33.
Генеральная цель стратегии может также фокусироваться на более конкретных направлениях, например: «Реализация политики народосбережения путем сохранения демографического потенциала и развития человеческого капитала.»34 или «реализация геополитической задачи закрепления населения на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе, ... а также достижения среднероссийского уровня социально-экономического развития» в упоминавшейся выше Стратегии Дальнего Востока и Байкальского региона — 2025 (Раздел I).
Таким образом, нельзя в полной мере согласиться с высказанным в научном сообществе мнением о том, что главной целью региональных стратегий «как правило, становится повышение качества жизни путем экономического роста» [Рисин 2016, 56].
Тенденцией, постепенно проявляющейся в «новых» стратегиях, становится отказ от формулирования единой цели или 2-3 генеральных целей и постановка в стратегии социально-экономического развития целого комплекса целей, объединяемых понятиями «главные цели» или «приоритеты». Если до принятия Федерального закона такой подход применен всего в четырех стратегиях, то после принятия закона таких стратегий 7, при том, что еще далеко не все регионы обновили свои стратегии.
Ряд примеров из зарубежной практики регионального стратегического планирования свидетельствует о том, что и там применяются аналогичные подходы. Так, например, в Стратегии социально-экономического развития австралийского штата Южная Австралия при общей направленности на устойчивое развитие и благосостояние для всех жителей штата, которая может быть определена как миссия штата, на плановый период установлен комплекс целей, распределенных по 7 направлениям: создание креативного города, доступное место для проживания, каждый
32 Раздел 3 Стратегии социально-экономического развития Еврейской автономной области: постановление Правительства Еврейской автономной области от 15 ноября 2018 года № 419-пп // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/550248947 (дата обращения: 17.10.2019).
33 Глава 4 Стратегии социально-экономического развития Курганской области до 2030 года (проект) // Официальный интернет-сайт Министерства экономического развития российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://economv.gov.ru/wps/wcm/connect/94511322-2b8b-4ce9-91c1-6e9504570a5c/kurgansko.pdf?M0D=AJPERES&CACHEID=94511322-2b8b-4ce9-91c1-6e9504570a5c (дата обращения: 15.10.2019).
34 Раздел 3 Стратегии социально-экономического развития Вологодской области до 2030 года: постановление Правительства Вологодской области от 17 октября 2016 года № 920 (с изм. на 13 июня 2018 года) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/444743929 (дата обращения: 15.10.2019).
шанс для каждого ребенка, рост экономики, здоровье и безопасность, реальная реализация достижений горнодобывающего бума для всех премиальных продуктов питания и вина, достижение премиум качества окружающей среды35. В Стратегии развития города Абилин штата Техас (США) сформулированы миссия и 4 генеральные цели: экономический рост, эффективное планирование, ресурсосбережение, координация деятельности участников реализации стратегического плана36.
Как было показано выше, цель, согласно законодательному определению, должна характеризоваться количественными и (или) качественными показателями. Однако в формулировках генеральных целей это требование соблюдается крайне редко.
Из числа «старых» стратегий моменты, более или менее близкие к понятию количественных или качественных показателей, присутствуют в генеральных целях в 11 случаях из 77. В «новых» стратегиях — всего в 5 случаях из 51, а конкретные количественные показатели в формулировке генеральной цели имеются только в одной стратегии — Стратегии Амурской области — 2025 (п. 3.1):
- «устойчивый рост численности постоянного населения до 799,7 тыс. человек к 2025 году;
- рост реальных денежных доходов населения в 3-4 раза;
- достижение среднероссийского уровня обеспеченности населения области жильем, объектами социальной инфраструктуры;
- рост ВРП со средними ежегодными темпами 13% и увеличением его объема к 2025 году в 3 раза;
- доведение к 2025 году ежегодного объема инвестиций в основной капитал до 131,2 млрд рублей»37.
В остальных стратегиях показатели в генеральных целях если и используются, то носят рейтинговый характер, например: «обеспечение, роста показателей социального развития. до уровня выше средних значений по Российской Федерации, достижение показателей экономического развития региона не ниже среднероссийского
35 City of Prospect. Strategic Plan to 2020 // City of Prospect [Электронный ресурс]. URL: http://www.prospectstrategicplan.com.au/wp-content/uploads/2016/12/Strategic-Plan-to-2020.pdf (дата обращения: 03.11.1019).
36 Economic development. Strategic Plan // Official site of the state of Abilene, Texas [Электронный ресурс]. URL: https://www.downtownabi.com/wp-content/uploads/2018/08/Economic-Development-Strategic-Plan-TIF.pdf (дата обращения: 04.11.1019).
37 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Амурской области на период до 2025 года: постановление Правительства Амурской области от 13 июля 2012 года № 380 (с изменениями на 8 ноября 2017 года). C. 52 // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/961723123 (дата обращения: 11.10.1019).
уровня»38, «по объему валового регионального продукта и индексу развития человеческого потенциала. войти в двадцатку лидеров среди субъектов Российской Федерации» (п. 3.2 упомянутой выше Стратегии Республики Дагестан — 2025).
Общероссийский (или среднероссийский) уровень — наиболее распространенная база сравнения, но встречаются целевые ориентиры как более низкого уровня (например, «повышение качества жизни населения. до уровня не ниже среднего по Центральному федеральному округу»39), так и более высокого уровня: «.повышение качества жизни населения республики до уровня наиболее развитых стран»40. Правда, последняя стратегия уже не действует.
Независимо от того, имеется ли в генеральной цели количественный или качественный параметр, необходимо отметить, что, как правило, в виде предметных областей, в пределах которых ставятся генеральные цели, используются категории достаточно абстрактные или недостаточно определенные: «качество жизни населения», «подлинное благополучие граждан», «благоприятные условия для развития и совершенствования человека», «уровень социально-экономического развития», «уровень жизни населения» и т.п. Значительно реже фигурируют такие более конкретные социальные или экономические категории, как «рост объема валового регионального продукта», «рост индекса развития человеческого потенциала». Указанная особенность характерна как для «старых», так и для «новых» стратегий.
Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что и в тех случаях, когда генеральными целями объявляются социальные достижения, и в случаях, когда — экономические, при отсутствии в формулировках количественных или качественных показателей мы, очевидно, имеем дело не с целями, а с миссиями. В теории стратегического менеджмента «миссия» определяется как стратегическая (генеральная) цель, «выражающая смысл существования, общепризнанное предназначение
38 П. 1.3 Стратегии социально-экономического развития Сахалинской области до 2025 года: постановление Правительства Сахалинской области от 28 марта 2011 года № 99 (с изм. на 5 марта 2018 года) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/424087324 (дата обращения: 10.10.2019).
39 П. 2.5 Стратегии социально-экономического развития Ивановской области на период до 2020 года: постановление правительства Ивановской области от 4 июня 2015 года № 240-п (по состоянию на 28 июня 2017 года) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/428593969 (дата обращения: 18.10.2010).
40 Раздел 2 Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2020 года: постановление правительства Республики Башкортостан от 30 сентября 2009 года № 370 (утратило силу) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/935117825 (дата обращения: 08.10.2019).
организации» [Максименко, Павлова 2010, 209]. Имея в целом целеполагающий характер, миссия, как правило, не привязана к конкретному временному периоду и выражает либо видение ситуации на длительную, превышающую горизонт стратегического планирования перспективу, либо некое постоянно действующее правило, закон, с которым должны сверяться как стратегические и тактические планы, так и вся оперативная деятельность организации (в данном случае региона).
На проблему смешения понятий «миссия» и «стратегическая цель» в региональных стратегиях уже обращалось внимание в научных исследованиях. При этом отмечено, что чаще всего формулировки генеральных целей повторяют «основное содержание формулировок миссии, не развивая их и не конкретизируя» [Лапыгин 2014, 61; Лапыгин и др. 2017, 39].
Как правило, в стратегиях после формулирования генеральной цели социально-экономического развития утверждается положение о том, что поставленная цель раскрывается через систему стратегических приоритетов (или иногда через систему целей второго уровня). Под приоритетами развития субъекта Российской Федерации понимаются «направления социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, признанные наиболее важными, для достижения которых планируется сосредоточить усилия органов государственной власти субъекта Российской Федерации.» (п. 2 Методических указаний). Но на деле к числу приоритетов относят подавляющее большинство (или даже практически все) направлений социально-экономического развития. Наиболее показательна в этом свете Стратегия Республики Башкортостан — 2030, фрагмент из которой полагаем целесообразным привести полностью:
«Стратегическими приоритетами Республики Башкортостан являются:
- человеческий капитал, включая направления: «Демографическое развитие. Семья, материнство, отцовство и детство», «Охрана здоровья и человеческий капитал, включая направления «Демографическое развитие. Семья, материнство, отцовство и детство», «Охрана здоровья и медицинская помощь», «Образование», «Культура и искусство», «Физическая культура и спорт», «Трудовые отношения», «Социальная защита», «Жилище», «Экологическое благополучие»,
«Национальная политика»;
- реальный сектор экономики, включая направления «Промышленность», «Агропромышленный комплекс», «Малое и среднее предпринимательство», «Туризм», «Инвестиции и деловой климат», «Инновации», «Негосударственные финансы», «Природопользование», «Внешнеэкономическая деятельность и экспорт»;
- сбалансированное развитие территорий, включая направления «Агломерация», «Моногорода», «Муниципальные образования со сдержанным уровнем социально-экономического развития», «Снижение дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований», «Инфраструктурное развитие»;
- совершенствование государственного управления, включая направления «Повышение эффективности государственного управления и открытости деятельности органов власти», «Государственная собственность», «Обеспечение устойчивости бюджетной системы»»41.
Затем каждое направление раскрывается через комплекс задач и сопровождается набором соответствующих целевых индикаторов.
Как можно видеть из представленного фрагмента, трудно найти такое направление регионального управления, которое не было бы выделено в качестве приоритетного. Такое положение, как представляется, девальвирует само понятие «приоритетов социально-экономического развития». Очевидно, что все (или почти все) возможные направления социально-экономического развития не могут быть признаны наиболее важными, иначе теряется смысл разработки стратегии как выбора целей, направлений и приоритетов.
В стратегиях, в которых в качестве генеральной цели ставится целый комплекс целей вместо одной-трех, мы зачастую видим ту же картину: приоритетными признаются практически все направления социально-экономической политики или подавляющее большинство. Так, в Стратегии Приморского края — 2030 в качестве главных определены 35 целей, сгруппированных по следующим направлениям: а) развитие социальной сферы; б) экономическое развитие; в) развитие научно-инновационной сферы; г) развитие рационального природопользования и обеспечение
41 П. 1.4 Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до 2030 года: постановление Правительства Республики Башкортостан № 624 от 20 декабря 2018 г. // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: https://economv.bashkortostan.ru/upload/iblock/cda/document.pdf (дата обращения: 03.11.1019).
экологической безопасности; д) развитие межрегиональных и внешнеэкономических связей; е) пространственное развитие. В числе целей, объединяемых в этих группах направлений, присутствуют рост доходов населения, развитие систем здравоохранения, образования, социальной защиты, культурной сферы, молодежной политики, обеспечение безопасности жизнедеятельности и охраны окружающей среды, совершенствование государственного управления, развитие малого предпринимательства и т.д. Своеобразие можно отметить лишь в блоке целей экономического развития, и связано оно с отраслевой спецификой экономики региона.
И даже когда генеральная цель стратегии формулируется как единственная и конкретная, при последующей декомпозиции в приоритетные направления включаются все или очень многие направления социального развития. Определенная вариативность имеет место только в приоритетах экономического развития.
Смысл стратегии, ее отличительный признак заключаются прежде всего в выборе целей и приоритетов (это следует из основополагающих определений планирования, стратегического планирования и целеполагания, данных в Федеральном законе). Но, очевидно, концепция стратегического планирования в ее полном понимании вряд ли может быть применена к процессам управления социальной сферой, так как выбор приоритетов среди отраслей этой сферы трудно представим, о чем свидетельствует и рассмотренная выше практика разработки стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Выводы
Нечеткость положений нормативных актов, регулирующих процессы
стратегического планирования, приводят к тому, что на практике имеет место крайняя
неоднородность в подходах к формулированию стратегических целей как по
количественным, так и по качественным признакам. При этом в значительном числе
случаев в региональных стратегиях под генеральной целью понимается миссия
региона. Во избежание в дальнейшем подобного положения необходимо как минимум
уточнить понятие стратегической цели, данное в Федеральном законе, добавив признак
достижимости цели в течение периода действия стратегии. Дополнительно
предлагается хотя бы в рекомендательном порядке ввести понятие миссии региона как
генеральной цели развития, рассчитанной на дальнюю перспективу или имеющей
характер постоянного правила, общего закона для всей социально-экономической
деятельности в регионе; введение данного понятия необходимо в связи с тем, что в
настоящее время генеральные цели, формулирование которых широко практикуется, не
331
соответствуют в полной мере требованиям, предъявляемым к стратегическим целям. Такая законодательная проработка позволит, на наш взгляд, более четко определять стратегические цели развития региона.
В новом поколении региональных стратегий прослеживается тенденция отказа от постановки единой генеральной цели и перехода к модели «миссия + комплекс главных стратегических целей по приоритетным направлениям».
Требования и рекомендации нормативных актов касательно использования при определении стратегических целей и приоритетов SWOT-анализа и PEST-анализа не подкреплены методическим обеспечением, в связи с чем указанные аналитические процедуры выполняются формально и прямого существенного влияния на выбор целей и ориентиров, как правило, не оказывают. Полагаем, что в Методические указания в качестве практических рекомендаций могут быть включены наработанные наукой практики в данном аспекте.
Целесообразно рекомендовать изменение формулировки целевого сценария в п. 2 Методических указаний, которая подразумевает некорректное словосочетание «достижение установленных приоритетов». Полагаем, в определении целевого сценария следует оставить только достижение целей развития.
Список литературы:
Бухвальд Е.М. Стратегическое планирование в России: «отложить нельзя реализовать» // Региональная экономика. Юг России. 2016. № 2(12). С. 4-13. Ванникова Е.Н., Осодоева О.А., Попова О.А. Процесс стратегического целеполагания социально-экономического развития региона // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2014. № 5(89). С. 47-54 Дзобелова В.Б., Олесаева А.В. Социально-экономическая стратегия развития регионов Юга Российской Федерации // В сборнике: Актуальные вопросы современной науки; Материалы XXI Международной научно-практической конференции (24 октября 2013 г.): Сборник научных трудов. М.: Издательство «Перо», 2013. С. 169-173. Добролюбова Е.И., Клонкова Е.Н., Южаков В. Н. Государственные программы в регионах: анализ практики и рекомендации. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2016.
Евстафьева Ю.В. Проблемы развертывания государственного стратегического планирования в Российской Федерации // Государственное управление. Электронный вестник. 2019. № 75. С. 48-66.
Заусаев В.К. Генеральная цель «Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 г.»: концепция или декларация? // ЭКО. 2011. № 6. С. 178-184.
Зонова А.В., Кислицына В.В. Методика проведения SWOT-анализа в процессе стратегического планирования развития субъекта Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2005. № 4(19). С. 27-33.
Кислицына В.В. Разработка приоритетных направлений развития регионов: теоретический и прикладной аспекты: монография. Киров: Научное изд-во ВятГУ, 2017.
Куклин А.А., Коробков И.В. Выбор эффективной траектории социально-экономического
развития региона // Экономика региона. 2018. Т. 14. № 4. С. 1145-1155.
Лапыгин Д.Ю. Стратегические цели развития региона: проблема системности //
Региональная экономика: теория и практика. 2014. № 31(358). С. 56-66.
Лапыгин Ю.Н., Лапыгин Д.Ю., Балахина А.А., Тулинова Д.В. Стратегическое
планирование в регионе: монография. Владимир: Владимирский филиал РАНХиГС,
2017.
Ленчук Е.Б., Филатов В.И. Стратегическое планирование — путь к устойчивому развитию экономики России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2018. Т. 11. № 4. С. 35-47. DOI: 10.15838/esc.2018.4.58.2. Максименко А.А., Павлова О.В. Миссия и стратегия как центральные понятия аксиологического и стратегического менеджмента // Бизнес в законе. 2010. № 1. С. 209211.
Махотаева М.Ю. Целеполагание в управлении региональными социально-экономическими системами. Псков: Псковский государственный политехнический университет, 2006.
Рисин И.Е. Стратегическое планирование регионального развития: современная практика, направления совершенствования: монография. М.: РУСАЙНС, 2016. Руденко Д.Ю. Глобальная цель стратегии социально-экономического развития региона // Академический вестник. 2009. № 4(10). С. 15-20.
Селюков М.В., Скачков Р.А. О теории и практике стратегического управления социально-экономическим развитием региона // Фундаментальные исследования. 2012. № 6-2. С. 516-519.
ШпаковаР.Н. Стратегии социально-экономического развития регионов: проблемы разработки и нормативно-правового регулирования // Актуальные проблемы социально-экономического развития России. 2018. № 4 С. 41-49.
Tsybatov V., Mikhailovsky L. Formation of a Basic Target Plan as a Foundation of GoalSetting in Strategic Planning for Regional Socio-Economic Development // Mediterranean Journal of Social Sciences. November 2015. Vol. 6. № 6 S3. P. 478-486. DOI: 10.5901/mjss.2015.v6n6s3p478.
Дата поступления: 19.10.2019
Shpakova R.N.
General Targets for Strategic Development Russian Federation Regions
Raisa N. Shpakova — PhD, Associate Professor, Moscow State Institute of International Relations at the Russian Ministry of Foreign Affairs (MGIMO), Moscow, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Abstract
It is not possible to ensure sustainable economic growth, to reduce dimensional economic and social inequality, to improve social welfare without reasonable distribution of the existing resources, selection of targets, long-term mechanisms and instruments of social and economic regulation, in other words — without strategic planning.
Absence of exact target-setting, relevant evaluation of strategic priorities of development and their recourses allocation hinders the process of the country's transition to the innovative development model, and brings into question solving problems of coordination between the state, business and society.
The object of this paper was to generalize the approaches adopted in regional strategies in setting the main (general) goals of socio-economic development, and identify the problems arising in this process. The provisions of the strategies related to the definition of general strategic goals were checked for compliance with regulatory requirements and recommendations, existing foreign experience. The objectives of the study were also to identify the impact of the entry into force of the Federal Law 'On strategic planning' on the processes of strategic goal-setting in regional strategies.
The paper proves that due to nebulosity of the statutory enactments provisions that regulate the targeting procedures, there is considerable discontinuity in practical approaches to strategic targeting as well as general ideas with qualitative and quantitative features. In some cases, the definition of general target in regional strategies mixes up with the one of mission. At the same time, there is a today's trend to refuse completely the general targets.
The recommendations offered by the regulatory body on how to identify the strategic targets are much outlined and are applied in practice formally, and this discourages the performance improvement in the strategic targeting.
The paper provides a list of proposals for the optimization of the federal law provisions and procedural regulations in the field of strategic planning.
Keywords
Socio-economic development, strategy, region, strategic planning, regional management, strategic target, general strategic target, strategic priority.
DOI: 10.24411/2070-1381-2019-10030
References:
Buchwald E.M. (2016) Strategic Planning in Russia: "To Postrone It is Impossible to
Implement". Regional'naya ekonomika. YugRossii. No. 2(12). P. 4-13.
Dobrolyubova E.I., Klochkova E.N., Yuzhakov V.N. (2016) Gosudarstvennye programmy v
regionah: analiz praktiki i rekomendacii [State programs in the regions: analysis of practice
and recommendations]. Moscow: Izdatel'skij dom «Delo», RANHiGS.
Dzobelova V.B., Olesaeva A.V. (2013) Social'no-ekonomicheskaya strategiya razvitiya
regionov Yuga Rossijskoj Federacii [Socio-economic development strategy of the regions of
the South of the Russian Federation]. Aktual'nye voprosy sovremennoj nauki: sbornik statey
XXI Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii (24 oktyabrya 2013 g.): Sbornik
nauchnykh trudov. Moscow: Izdatel'stvo «Pero». P. 169-173.
Kislicyna V.V. (2017) Razrabotkaprioritetnyh napravlenij razvitiya regionov: teoreticheskij i prikladnoj aspekty [Development of priority areas of regional development: theoretical and applied aspects]. Kirov: Nauchnoe izd-vo VyatGU.
Kuklin A.A., Korobkov I.V. (2018) Selection of an Effective Trajectory of Regional SocioEconomic Development. Ekonomika regiona. Vol. 14. No. 4. P. 1145-1155. Lapygin D.Yu. (2014) The Strategic Objectives of the Region Development: The Problem of Consistency. Regional'naya ekonomika: teoriya ipraktika. No. 31(358). P. 56-66. Lapygin Yu.N., Lapygin D.Yu., Balahina A.A., Tulinova D.V. (2017) Strategicheskoe planirovanie v regione [Strategic planning in the region]. Vladimir: Vladimirskij filial RANHiGS.
Lenchuk E.B., Filatov V.I. (2018) Strategic Planning — the Way toward Sustainable
Development of the Russian Economy. Ekonomicheskie i sotsial''nye peremeny: fakty,
tendentsii, prognoz. Vol. 11. No. 4. P. 35-47. DOI: 10.15838/esc.2018.4.58.2.
Mahotaeva M.Yu. (2006) Celepolaganie v upravlenii regional'nymi social'no-
ekonomicheskimi sistemami [Goal setting in the management of regional socio-economic
systems]. Pskov: Pskovskij gosudarstvennyj politekhnicheskij universitet.
Maximenko A.A., Pavlova O.V. (2010) Mission and Strategy as a Central Notions of
Axiological and Strategy Management. Biznes v zakone. No. 1. P. 209-211.
Risin I.E. (2016) Strategicheskoe planirovanie regional'nogo razvitiya: sovremennaya
praktika, napravleniya sovershenstvovaniya [Strategic planning of regional development:
modern practice, directions of improvement]. Moscow: RUSAJNS.
Rudenko D.Yu. (2009) Global'naya cel' strategii social'no-ekonomicheskogo razvitiya regiona [The global objective of the strategy of socio-economic development of the region]. Akademicheskij vestnik. No. 4(10). P. 15-20.
Selyukov M.V., Skachkov R.A. (2012) About the Theory and Practice of Strategic Management of Socio-Economic Development of the Region. Fundamental'nye issledovaniya. No. 6-2. P. 516-519.
Shpakova R.N. (2018) Strategies of Social and Economic Development of Regions: Problems of Development and Legal Regulation. Aktual'nye problemy social'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossii. No. 4. P. 41-49.
Tsybatov V., Mikhailovsky L. (2015) Formation of a Basic Target Plan as a Foundation of Goal-Setting in Strategic Planning for Regional Socio-Economic Development. Mediterranean Journal of Social Sciences. Vol. 6. No. 6 S3. P. 478-486. DOI: 10.5901/mjss.2015.v6n6s3p478.
Vanchikova E.N., Osodoeva O.A., Popova O.A. (2014) Strategic Goal Setting Process of Socio-Economic Development of the Region. Izvestiya Sankt-Peterburgskogo gosudarstvennogo ekonomicheskogo universiteta. No. 5(89). P. 47-54. Yevstafyeva Yu.V. (2019) Challenges of State Strategic Planning System Implementation in the Russian Federation. Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyj vestnik. No. 75. P. 48-66. Zausaev V.K. (2011) General'naya cel' «Strategii social'no-ekonomicheskogo razvitiya Dal'nego Vostoka i Bajkal'skogo regiona do 2025 g.»: koncepciya ili deklaraciya? [The general goal of the Strategy of socio-economic development of the Far East and the Baikal region until 2025: concept or declaration?]. EKO. No. 6. P. 178-184.
Zonova A.V., Kislicyna V.V. (2005) Metodika provedeniya SWOT-analiza v processe strategicheskogo planirovaniya razvitiya sub"ekta Federacii [Methodology of SWOT-analysis in the process of strategic planning of the development of the subject of the Federation]. Regional'naya ekonomika: teoriya ipraktika. No. 4(19). P. 27-33.
Received: 19.10.2019
