CC BY-NC-ND
118
СИСТЕМНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖГОСУДАРСТВЕННОГО ГУМАНИТАРНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Королев В.А., Локтев Н.П., Сластихина И.Ю.*
Аннотация
Предмет анализа - опыт организации и управления такими программами в ЕС, в рамках СНГ и ЕврАзЭС.
Авторами представлены алгоритмы действий органов управления и государств-участников таких программ. Дан критический анализ методологических, методических, организационных и финансовых аспектов формирования и реализации межгосударственных программ и проектов. Проанализированы недостатки существующих методов формирования и реализации межгосударственных программ на пространстве СНГ, препятствующие их эффективной реализации. Обоснована схема управления межгосударственной программой инновационного сотрудничества государств - участников СНГ, предусматривающая создание и использование новых институтов и инфраструктуры межгосударственного сотрудничества в гуманитарной сфере. В выводах и рекомендациях предложены меры по совершенствованию механизмов управления международным гуманитарным сотрудничеством в России, в том числе межгосударственными программами, учитывающие лучшие практики ведущих зарубежных стран.
Ключевые слова: международное гуманитарное сотрудничество; международное развитие; межгосударственная программа; управление программами и проектами; «мягкая сила»; системный подход.
* Королев Владимир Александрович - кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, заместитель директора Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ. Адрес: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 101000 Российская Федерация, Москва, Мясницкая, 9/11. E-mail: [email protected]
Локтев Николай Павлович - младший научный сотрудник Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ. Адрес: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 101000 Российская Федерация, Москва, Мясницкая, 9/11. E-mail: [email protected]
Сластихина Ирина Юрьевна - младший научный сотрудник Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ. Адрес: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 101000 Российская Федерация, Москва, Мясницкая, 9/11. E-mail: [email protected]
Государство ежегодно прямо и опосредованно тратит миллиарды долларов на реализацию мероприятий и проектов, определяющих позиционирование Российской Федерации в мировом сообществе.
К сожалению, в Российской Федерации управление использованием потенциала «мягкой силы» не стало объектом целенаправленной координации и системного анализа. Это снижает эффективность бюджетных и внебюджетных расходов, не позволяет проводить комплексный мониторинг качества и эффективности соответствующей деятельности, не обеспечивает необходимый синергетический эффект, связанный с переходом от присутствия к влиянию российской «мягкой силы» на современные международные отношения.
Достижение поставленных в концептуальных документах Российской Федерации целей применительно к сфере международного гуманитарного сотрудничества требует анализа основных механизмов реализации российского потенциала «мягкой силы», источников и масштабов их финансирования, выявления недостатков в организации стимулирования, регулирования, учета, отчетности и координации международной деятельности.
На рисунке 1 в схематичном виде представлены совокупность этих механизмов и основные источники их финансирования. Для каждого из механизмов российскими и международными нормативными актами установлена своя система проектирования расходов и учета результатов деятельности.
Предложенная группировка механизмов по программному и внепрограммному принципам открывает возможность осуществлять анализ качества важнейших из них и предлагать меры по совершенствованию государственного управленческого инструментария. Очевидны многока-нальность реализации российского потенциала «мягкой силы» и, соответственно, сложность и объективная необходимость координации работы национальных субъектов, осуществляющих деятельность в сфере международного гуманитарного сотрудничества.
Весь комплекс в настоящее время не скоординированных между собой механизмов, мероприятий и отдельных действий государства, бизнеса и общества может и должен стать предметом системного анализа, регулирования и бюджетного планирования. Для реализации такой работы представляется целесообразным использовать широко зарекомендовавшие себя теоретические подходы, методики и практический опыт управления проектами как средство достижения стратегических целей организаций.
В настоящее время предложено большое количество определений проекта, но в целом все они могут быть применены при планировании реализации потенциала «мягкой силы». Так, под проектом понимается: - «ограниченное во времени целенаправленное изменение отдельной системы с установленными требованиями к качеству результатов, возможными рамками расхода средств и ресурсов и специфической организацией» (Бурков В.Н., Новиков Д.А., 1997);
- «организованное усилие, ограниченное по времени и ресурсам, направленное на достижение конкретной цели» (Tuman, G.J., 1983);
- «набор действий, ограниченных во времени и пространстве, реализующихся в определенном социально-экономическом и политическом контексте для достижения конкретной цели по заданному плану, корректируемому реальной ситуацией» (Declerck, R., Debourse, J. & Declerck, J., 1997).
Рисунок 1
Механизмы реализации российского потенциала «мягкой силы»
— I
Программный блок
Программы международных организаций
Межгосударственные программы сотрудничества
Государственные / региональные / муниципальные программы
I
Внепрограммный блок
Международные соглашения: межгосударственные / межрегиональные / межведомственные
Планы международной непрограммной деятельности госорганов и местного самоуправления
Корпоративные планы международных мероприятий бизнеса и НКО
Планы международной деятельности коллективов и отдельных лиц
|_Финансирование
Бюджеты международных организаций и фондов
Бюджет интеграционного блока, взносы стран-участниц в бюджет
Государственный бюджет, бюджеты муниципальных образований
Бюджеты международных
организаций и фондов, государственный бюджет
Государственный бюджет, бюджеты муниципальных образований
Собственные средства, спонсорская помощь, пожертвования
Бюджеты культурных и научных учреждений, госссубсидии, спонсорская помощь, пожертвования
Поскольку проекты могут разниться по масштабу, в частности по охвату территории, количеству вовлеченных в его реализацию человеческих и материальных ресурсов, уровню принятия решений, проект может иметь комплексный характер (Pinto, J.K. & Slevin, D.P., 1988), а именно решать несколько взаимосвязанных задач и включать в себя несколько подпроектов или программ. В данном случае, может быть сформирован долгосрочный
«мегапроект» по развитию потенциала «мягкой силы» и организации его эффективного использования, в рамках которого будут объединены программные инструменты государства, корпоративные проекты и отдельные гражданские инициативы.
Данная практика получает все большее распространение в мире. Например, в Японии на протяжении нескольких лет проводится аналогичная работа, результатом которой стала разработка крупного брэндинг-проекта «Cool Japan» (The Japan Foundation, 2014), призванного не только сформировать привлекательный имидж Японии в мире, но и создать благоприятную внешнюю среду для решения внешнеполитических задач государства и продвижения интересов национальных предпринимателей.
В случае с Российской Федерацией фактически речь идет о проекте по «системному улучшению имиджа России в мире». Проектирование этой деятельности сделает возможным управление, мониторинг, координирование и оценку результатов, что в конечном счете позволит добиться синергии различных инициатив по продвижению интересов России в мире. Определенную сложность в данном случае будет представлять оценка степени достижения поставленной цели, для чего потребуется разработка специфичных показателей и индикаторов. Тем не менее проектирование данной деятельности позволит систематизировать имеющиеся в распоряжении государства инструменты «мягкой силы» и повысить эффективность ее применения. Одними из таких инструментов являются межгосударственные программы с участием Российской Федерации.
Данные программы реализуются по инициативе как отдельных стран, так и межгосударственных органов интеграционных блоков. Для управления такими программами, существенная часть которых представляет собой донорскую помощь развивающимся территориям, создаются специализированные внешнеполитические ведомства: USAid (Агентство международного развития США), DFID (Британский департамент международного развития), CIDA (Канадское агентство международного развития), AUSAid (Australian Agency for International Development), EuropeAid (Директорат по развитию и сотрудничеству ЕС) и многие другие. Существование и деятельность перечисленных организаций является одним из наиболее наглядных примеров институализации «мягкой силы» и управления проектами по продвижению государственных интересов за рубежом.
В рамках интеграционных группировок реализуется большое количество межгосударственных программ, в особенности в ЕС (WelcomEurope, 2014), представляющих собой инструмент сотрудничества и укрепления партнерских связей стран-участниц, равно как и инструмент «мягкой силы».
В Российской Федерации ведущая роль в этой сфере отведена Федеральному агентству по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество). Ее надлежащее исполнение требует освоения международного опыта разработки и реализации межгосударственных программ.
В общем виде межгосударственная программа представляет собой закрепленную международными соглашениями двух и более стран систему взаимосвязанных проектов (мероприятий), скоординированных по целям, задачам, выделяемым ресурсам, исполнителям и срокам осуществления. Она рассматривается как инструмент, обеспечивающий достижение общих стратегических целей стран-участниц при учете ограничений правовых систем каждой из сторон, и управляемый в рамках межгосударственных и государственных органов на основе принципов открытости, равноправия и комплементарности (по отношению к внутренним программам и политикам). Главными составляющими «реализуемости» программы и ее результативности/эффективности являются политическая и ресурсная поддержка стран-участниц и проработанные механизмы и процедуры разработки и реализации программных документов.
Одной из наиболее широко используемых на Западе методик формирования межгосударственных программ является Логический рамочный подход или LFA. Это хорошо зарекомендовавший себя метод проектного и программного планирования. LFA начал использоваться разработчиками программ в США еще в 1960-е гг. и затем получил распространение по всему миру (OJEU, 2006). В общем виде LFA - это классический инструмент целевого планирования. При этом он может быть модифицирован и дополнен разработчиками проекта или программы. В Европейском союзе на основе LFA была разработана собственная модель жизненного цикла проекта и программы, которая с некоторыми оговорками применяется при разработке межгосударственных программ ЕС (European Commission, 2004).
В рамках ЕС межгосударственные инициативы, как правило, разрабатываются централизованно соответствующими отраслевыми (функциональными) Директоратами и Исполнительными агентствами Европейской Комиссии с привлечением для консультаций внешних экспертов. Для запуска работы над программой необходимо соответствие программных целей стратегическим документам ЕС, в которых задаются основные цели долгосрочного развития Евросоюза. В ходе их реализации политическое руководство ЕС спускает на уровень Директоратов предложения о разработке проектов, программ и отдельных мероприятий, которые могут далее делегироваться Исполнительным агентствам. Директораты и Агентства формируют рабочие группы по разработке программ, в рамках которых проводятся предварительная аналитическая работа по оценке текущего положения дел в соответствующей сфере и планирование программы.
Поскольку рамочный программный метод представляет собой классический инструмент управления по результатам, то ключевой предпосылкой при разработке и реализации межгосударственных программ как ЕС, так и других объединений является тезис: «Неважно, какие ресурсы задействованы или на что они использованы, существенно только их предназначение, т.е. важен конечный результат (например, повышение уровня/продолжительности жизни населения)» (Norad, 1999). Таким образом, основная предпосылка рамочного подхода состоит в том, что начинать разработку программы следует не с обсуждения действий (меро-
приятий), которые желательно предпринять, а с определения того, к чему следует стремиться (с желаемого результата/цели).
Если рассматривать разработку межгосударственных программ ЕС в рамках метода LFA, то можно выделить следующие составляющие этого процесса:
1. Контекстный анализ программы или анализ системы взаимосвязей (внешних условий) предполагает поиск ответов на следующие вопросы: «Какие внешние факторы значимы для достижения целей программы?», «В какой среде предполагается осуществлять программу?». С этой целью проводится первое общее «сканирование» внешних условий, в которых предполагается осуществлять программу. Часто такая диагностика осуществляется при помощи предварительного исследования и (или) посредством SWOT-анализа. Как правило, результаты SWOT фиксируются в финальной версии программного документа (Kolarctic, 2008).
2. Анализ стейкхолдеров (заинтересованных сторон). Под стейкхолдера-ми понимаются физические лица и организации, выступающие как за, так и против изменений, предполагаемых программой. Стейкхолдеры всегда, прямо или косвенно, воздействуют на программу, располагая разными возможностями для оказания воздействия. Идентификация всех заинтересованных сторон программы и их отношений к ней является важной частью планирования. Приступая к планированию, необходимо получить информацию от всех стейкхолдеров. К примеру, при разработке программ ЕС Еврокомиссия регулярно проводит совещания с представителями заинтересованных сторон.
3. Проблемный или ситуационный анализ должен дать ответы на следующие вопросы: «В чем заключается основная проблема, которую предстоит решить с помощью программы?», «В чем причины проблемы?», «Каковы следствия проблемы?», «Кого затрагивает проблема?». Сложную проблему проще анализировать, если разделить ее на ряд проблемных зон (кластеров). Иногда это приводит к появлению ряда подпрограмм. На выходе данный этап должен предоставить «дерево» проблем, по которому будет наглядно видно, в чем состоят причины сложившейся ситуации и на что следует направить усилия. При этом необходимо избегать ссылок на отсутствие (недостаток) чего-либо, например финансирования, как на проблему. Не отсутствие само по себе является проблемой, а то, к чему оно приводит.
4. Анализ целей является одной из важнейших ступеней LFA. После идентификации тех проблем, которые призвана устранить программа, и анализа контрагентов необходимо сформулировать цели программы. Предполагается, что цели должны быть однозначными, реалистичными и доступными измерению.
5. Разработка детализированного плана действий. Под действиями в данном случае понимаются работы, которые необходимо осуществить для реализации программы. Зачастую план или программа действий разрабатывается на годичный период с тем, чтобы была возможность
сконцентрироваться на ближайших задачах и обеспечить последовательное достижение долгосрочных целей программы. В частности, годовые планы применяются в Рамочных программах ЕС.
6. Ресурсное планирование. Ресурсы подразделяются на несколько категорий: знания и информация; кадры; денежные средства; время; помещения и оборудование. Помимо определения объемов требуемых ресурсов в плане программы четко разграничивается и закрепляется ответственность сторон в обеспечении программы ресурсами.
7. Индикаторы достижения целей. При выборе индикаторов предлагается учитывать, что они должны дать ответы на следующие вопросы: «Каково предназначение программы в терминах качества?», «Каково предназначение программы в терминах количества?», «В какие сроки должны быть достигнуты цели?», «Что собой представляет целевая группа?», «К какому географическому региону либо сектору имеет отношение программа?». При этом пристальное внимание обращается на то, что еще до начала программы необходимо зафиксировать текущее значение выбранных для нее показателей.
8. Этап анализа внешних и внутренних рисков имеет критическое значение. Под внешними понимаются риски, формирующиеся вне рамок программы, т.е. факторы внешнего окружения (например, политическое развитие, природные катаклизмы, коррупция и др.). В большинстве случаев программная группа не в состоянии повлиять на эти риски. Внешние риски, в случае их материализации, могут поставить под вопрос достижение целей программы. Напротив, внутренние риски являются подконтрольными менеджменту программы. Это могут быть практические ситуации, такие как задержки с поставками, кадровые перестановки и т.д. Руководство программы призвано предотвращать выявленные контрагентами риски путем разработки плана профилактики и нейтрализации рисков, иными словами, плана управления рисками.
9. Оценка институциональной ситуации разработчиками межгосударственной программы в каждой из участвующих в программе стран. В зависимости от этой ситуации складываются более или менее благоприятные предпосылки проекта (№гаё, 1999).
Одной из основ успеха программ, разрабатываемых Европейской Комиссией, является регулярная организация рабочих совещаний по программному планированию. Совещания позволяют избежать ошибок в определении проблем и формулировке целей.
После этого к более детальному планированию подключаются внешние эксперты, принимаются предложения национальных правительств и заключения других департаментов Европейской Комиссии. В частности, обязательным является заключение Комитета по оценке регулирующего воздействия (ОРВ). Результатом этой работы становится подробный план реализации проекта, включая детальный план деятельности, план-график, ресурсный анализ, исследование рисков, смета и т.д. На данном этапе в деталях определяется, каким образом будет реализована программа.
По завершению указанной работы по планированию и согласованию плана программы на уровне Европейской Комиссии рабочая группа оформляет готовый результат в виде Проекта решения, называемого Предложением. Этот документ, являющийся продуктом рабочей группы и учитывающий заключения имевших место консультаций и совещаний (отчет Комитета ОРВ, заключения внешних экспертов, консультации с экспертами от национальных правительств, с международными и неправительственными организациями, заключения других департаментов Комиссии), выносится на утверждение Собрания комиссаров. Наконец, после утверждения начинается процедура законодательного оформления предлагаемой программы.
Указанная процедура является универсальным способом ступенчатого (последовательного) утверждения инициатив Комиссии представительными органами ЕС. Данный механизм называется «Совместным решением» (рис. 2) и закреплен в Статье 294 Договора о функционировании ЕС (European Union, 2012). Он позволяет сблизить позиции органов исполнительной и законодательной власти ЕС, а также учитывать мнения национальных парламентов по принимаемым на уровне Союза решениям в ходе цепочки институциональных согласований.
Данная процедура, соответствуя принципу субсидиарности, позволяет прийти к консенсусу, удовлетворяющему все стороны, задействованные в принятии решения об утверждении программы. Кроме того, в Порядке о «Совместном решении» сказано, что принятые акты подлежат обязательному опубликованию в «Журнале ЕС» (European Commission, 2012), в результате чего с утвержденными программами могут ознакомиться все заинтересованные лица. Более того, для каждой программы впоследствии создается интернет-страница на сайте Евро-комиссии или же отдельный тематический сайт, на котором в открытом доступе присутствует вся основная информация о программе. Все это в целом является одним из ключевых каналов распространения информации о применении «мягкой силы» странами ЕС как в рамках Европы, так и в других странах.
Нормативные базы Содружества Независимых Государств и Евразийского экономического сообщества также содержат специализированные документы о порядке формирования и утверждения межгосударственных программ. В случае СНГ это «Порядок разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ Содружества Независимых Государств», утвержденный Решением Совета глав правительств СНГ от 16 апреля 2004 г.; в случае ЕврАзЭС - «Порядок разработки и реализации межгосударственных целевых программ Евразийского экономического сообщества», утвержденный Решением Межгоссовета ЕврАзЭС № 356 от 6 октября 2007 г. Важно подчеркнуть, что, несмотря на существующие недостатки обоих документов, они являются оправданной попыткой создания интегрированных нормативных актов, раскрывающих процедурные аспекты формирования, утверждения и реализации межгосударственных программ.
Рисунок 2
Процедура «Совместного решения» ЕС
Заключения национальных парламентов
1Б. Заключения Комитета регионов и/или Социально-экономического комитета
1. Предложение Комиссии
2. Первое чтение в Парламенте
4. Первое чтение в Совете
5. Совет одобряет все Л поправки Парламента
I
>1
>
7. Совет одобряет версию Комиссии без поправок
_1_ *
Г 6. Совет утверждает Л Г 8. Совет утверждает Л версию с поправками версию без поправок
9. Совет одобряет текст с собственными поправками (общая позиция)
11.
Второе чтение в Парламенте г^
е>
Пакет Поправок Комиссии
)
10. Заключение > Комиссии по тексту, одобренному Советом
12. Парламент одобряет \ текст общей позиции I
I ^
I 13. Акт окончательно Л ( одобрен
14. Парламент отклоняет текст общей позиции
15. Акт отклонён
С
16. Парламент предлагает поправки к тексту, одобренному Советом в первом чтении
18. Второе чтение в Совете
I
>
17. Заключение
Комиссии по поправкам, принятым во втором чтении
19. Совет одобряет поправки к тексту общей позиции: \
(I) квалифицированным большинством голосов \ в случае одобрительного заключения Комиссии; I
(II) единогласным решением в случае несогласия Комиссии с поправками
20. Акт с поправками окончательно одобрен
21. Совет отклоняет поправки к тексту общей позиции
22. Созыв Согласительной комиссии
23. Процедура согласования
(
24. Согласительная Комиссия формирует общий текст
I ~
25. Парламент и Совет одобряют общий текст акта
о
27. Парламент и Совет одобряют общий текст акта
13.
Акт окончательно одобрен
С
30. Акт отклонён
)
1
29. Согласительная Комиссия не формирует общий текст
30. Акт отклонён
Рисунок 3
Алгоритм разработки межгосударственных программ (целевых) СНГ согласно существующему Порядку
Инициатор Программы
/ Пра:
равитель-I ство страны-I участницы СНГ 1
1. Предложение о решении проблемы
Исполнительный комитет СНГ
Правитель- Правитель-
ство страны- ство страны-
участницы
СНГ 2
участницы СНГ N
Этап 1. Инициирование Программы
■ 2. Согласованное ■ предложение
3. Предложение, согласованное с правительствам
Экономический совет
I
4. Предложение, согласованное с Органами СНГ
Совет глав государств или
Совет глав правительств СНГ
4. Решение о разработке и Проекта программы
Этап 2. Разработка
Проекта программы
г
Проект программы
( Заказчик- Л_
координатор
. Назначение. Управление
разработчики)
Информация Согласование
Координация
.<1111К |
Г I
(НациональныеЛ заказчики
1. Проект программы
Этап 3.1. Утверждение
2. Согласованный ■ проект
С Заказчик- з. Проект Исполком А
координатор ^"программы^Ч^ СНГ )
5.
с
^ Этап 3.2 в
Проект, согласованный на уровне СНГ
4. Согласование Проекта
1
' Межгосударственные органы СНГ
6. Проект, согласованный на уровне СНГ
I__\
(Правитель- Л/ Правитель- \/ Правитель- \ ство страны- ство страны- ство страны-участницы участницы участницы СНГ 1 /\ СНГ 2 у\ СНГ N /
^^сполком СНГ^-
Этап 3.2. Утверждение
- 7. Проект, — согласованный на уровне СНГ и одобренный правительствами
8. Проект, согласованный на уровне СНГ и одобренный правительствами
9. Утвержденная Программа
Совет глав государств или
Совет глав правительств СНГ
В соответствии с «Порядком разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ Содружества Независимых Государств» (далее «Порядок СНГ») в СНГ предусмотрена процедура разработки и утверждения целевых межгосударственных программ (рис. 3), предполагающих предварительное согласование источников и механизмов финансирования программы. Однако такое согласование сильно затруднено в условиях отсутствия централизованного бюджета Содружества, а также механизма гармонизации бюджетных процессов государств-участников. При этом за рамками действия данного документа, как и аналогичного Порядка ЕврАзЭС, остается механизм формирования программ других типов, таких как, например, более сложные рамочные программы.
Характерной особенностью, отличающей модель формирования программ СНГ от модели ЕС, является тот факт, что разработка программы формально ведется разработчиками, представляющими интересы нескольких государств-участников. Данный процесс координируется единым заказчиком-координатором и реализуется головным разработчиком. Интегратором коллективных усилий и своего рода заинтересованным посредником в данном случае выступает Исполнительный Комитет СНГ и его органы, которые служат независимым арбитром в достижении консенсуса по возникающим дискуссионным вопросам и институтом обмена информацией между правительствами национальных государств и межгосударственными органами Содружества. С одной стороны, подобная децентрализация позволяет лучше учесть особенности и внутреннюю специфику каждого из государств-участников программы при ее формировании. С другой - такой подход к разработке программ может свидетельствовать о незначительном уровне интеграции в Содружестве и, следовательно, о весьма ограниченных возможностях межгосударственных органов СНГ влиять на результативность реализации программ.
Иначе происходит формирование и утверждение межгосударственных программ в рамках Евразийского экономического сообщества. Как уже упоминалось, в ЕврАзЭС также был утвержден «Порядок разработки и реализации межгосударственных программ». Указанный документ во многом базируется на соответствующем порядке СНГ. Например, в части положений, касающихся «заказчика-координатора», «государственного заказчика», «разработчиков» и их взаимоотношений, оба документа практически совпадают. Однако многие положения порядка ЕврАзЭС обладают большей глубиной и детализацией. Прежде всего здесь стоит указать на два различных определения самой межгосударственной программы, предлагаемой в данных нормативных актах. В Порядке СНГ определения как такового нет, а только указывается, что «Межгосударственные целевые программы СНГ включают комплекс мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам их осуществления». Назначение межгосударственной программы в данной формулировке опущено, отсутствует ее четкое определение. Напротив, Порядок ЕврАзЭС предлагает развернутую дефиницию: «Межгосударственная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления ком-
плекс социально-экономических, организационно-хозяйственных, научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение поставленных задач в области экономического, научно-технического, экологического, социального и культурного развития государств-членов ЕврАзЭС» (Межгосударственный Совет ЕврАзЭС, 2007). Здесь уже раскрыты суть и цели целевой межгосударственной программы.
Кроме этого, важное различие данных документов состоит в том, что Порядок СНГ в большей степени ориентирован на индивидуализированные интересы отдельных акторов стран-членов Содружества, нежели Порядок ЕврАзЭС. Это проявляется прежде всего в указании критериев, на которые следует ориентироваться при выборе проблемы, решаемой программным путем на межгосударственном уровне.
Так, в Порядке СНГ указаны среди данных факторов: «значимость проблемы и невозможность ее решения в приемлемые сроки за счет использования действующих рыночных механизмов или программ национального уровня; принципиальная новизна и эффективность решения проблемы; приоритеты и цели социально-экономического развития, направления структурной и научно-технической политики государств -участников СНГ».
В рамках ЕврАзЭС такими факторами являются: «приоритеты и цели Евразийского экономического сообщества, а также социально-экономического развития государств-членов ЕврАзЭС, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния государств, внешнеполитические и внешнеэкономические условия, а также имеющиеся международные обязательства» (Межгосударственный Совет ЕврАзЭС, 2007).
Таким образом, ЕврАзЭС при реализации межгосударственных программ в большей степени ориентировано на коллективные интересы и приоритеты всего блока, а также учитывает данные, необходимые для долгосрочного стратегического планирования, будь то прогнозы развития общегосударственных потребностей или же результаты анализа социально-экономического положения государств. Важно отметить, что программы ЕврАзЭС призваны учитывать также и внешние по отношению к блоку факторы, такие как внешние условия и международные обязательства.
Процедура разработки межгосударственных программ ЕврАзЭС отражена на схемах (рисунки 4, 5).
Таким образом, при сходстве Порядков формирования межгосударственных программ СНГ и ЕврАзЭС модель последнего представляется более проработанной и отвечающей стратегическим целям развития и интеграции блока. При сохранении значительной роли национальных правительств, что является вполне оправданным, в модели, предлагаемой Порядком ЕврАзЭС, большее значение отведено роли наднациональных органов, что, в свою очередь, способствует укреплению целостности и более слаженной деятельности Сообщества.
Рисунок 4
Алгоритм инициирования и разработки межгосударственных целевых программ ЕврАзЭС
Этап 2. Разработка концепции
1. Согласование концепции
Г Основной Л_ 2.
Ч разработчик )
Заинтересованные министерства, V*-
ведомства правительства
Согласованная концепция
-р/ Другие
разработчики
Секретариат ЕврАзЭС
3. Согласованная концепция
Межгоссовет ЕврАзЭС
8. Решение о Разработке Проекта программы
Этап 3. Разработка Проекта программы
Проект программы
й
Основной разработчик
Проект программы
Заказчик координатор
Назначение _ Управление
Г
Информация Согласование
Координация
I
Другие разработчики
Другие заказчики
Рисунок 5
Алгоритм согласования и утверждения межгосударственных целевых программ ЕврАзЭС
Этап 4.1. Согласование и утверждение Проекта программы
1. Проект . программы
Секретариат Интеграционного комитета ЕврАзЭС
Правитель- \ ство госу- 1 дарства-члена I ЕврАзЭС N У
2. Замечания
4. Доработанный Проект программы
3. Замечания
Заказчик-координатор. Заказчики-разработчики
5. Доработанный Проект
программы
Секретариат Интеграционного комитета ЕврАзЭС
^1равитель- \/ Правитель- \/ Правитель- \ ство госу- ство госу- ство госу-
рства-члена дарства-члена дарства-члена ЕврАзЭС 1 Д ЕврАзЭС 2 Д ЕврАзЭС N /
6. Одобрение
Этап 4.2. Согласование и утверждение Проекта программы
7. Доработанный и одобренный Проект программы
8. Утвержденная Программа
Однако оба документа в сравнении с подходами ЕС имеют некоторые пробелы. В них не нашлось места требованию анализа рисков и механизмам взаимодействия при планировании программы. Кроме того, не отражена возможность разработки рамочных программ, которые в настоящее время являются одним из ключевых механизмов реализации потенциала «мягкой силы» в других интеграционных блоках. Мировая практика разработки рамочных программ доказала свою эффективность, являясь важным видом программного планирования, ориентированного не на освоение выделенного бюджета, но на достижение социально и экономически значимых результатов.
К сожалению, документы, регламентирующие отношения участников интеграционных группировок на постсоветском пространстве, не раскрывают механизмов доведения информации о программах до потенциальных участников и взаимодействия с ними, т.е. ключевых инструментов коммуникации и менеджмента программы, зарекомендовавших себя в ходе реализации 7-й Рамочной программы ЕС и других зарубежных программных инициатив.
Рассмотренные недостатки в существующих методах формирования и реализации межгосударственных программ на пространстве СНГ проявили себя при разработке наиболее масштабного программного документа СНГ - «Межгосударственной программы инновационного сотрудничества государств -участников СНГ на период до 2020 года». Являясь по своей сути рамочной, разработанная программа оказалась вне сферы действия существующего Порядка СНГ. При этом разработчиками данного документа был учтен лучший мировой и российский опыт реализации подобного рода межгосударственных инициатив. В результате в документе предложена структура управления рамочной межгосударственной программой, которая может быть рекомендована в качестве типовой для реализации последующих программных инициатив как для СНГ, так и для других интеграционных объединений.
Для организации управления межгосударственной программой СНГ были предложены следующие руководящие принципы:
- разделение ключевых управленческих функций между различными звеньями;
- независимая экспертиза инновационных проектов, на основе которой принимается решение о финансировании и продвижении проекта;
- прозрачность механизма принятия решений и мониторинга;
- обеспечение нормативного, методического и информационного единства;
- обеспечение участия в управлении реализацией программы представителей национальных государственных заказчиков и национальных разработчиков, международных и межгосударственных инвесторов, органов отраслевого сотрудничества СНГ, а также представителей бизнеса и науки.
В силу рамочного характера программы ее содержательное наполнение осуществляется за счет включения межгосударственных целевых программ (подпрограмм рамочной программы), а также отдельных проектов и мероприятий. Отбор проектов мероприятий программы и их исполнителей предусмотрен на конкурсной основе. На рисунке 6 показана схема управления Межгосударственной программой инновационного сотрудничества государств-участников СНГ до 2020 г., которая может стать типовой для других рамочных программ.
Центральное место в системе управления закреплено за заказчиком-координатором, который несет ответственность за реализацию программы в целом. Он координирует деятельность заказчиков; подготавливает и представляет сводные бюджетные заявки на финансирование мероприятий программы на очередной финансовый год; представляет в Исполнительный комитет СНГ доклад о ходе реализации программы; составляет организационно-финансовый план мероприятий по реализации программы; разрабатывает дополнительные меры по привлечению средств внебюджетных источников в случае сокращения объема финансирования; осуществляет управление деятельностью национальных исполнителей мероприятий программы; организует применение информационных технологий в целях управления и контроля за ходом реализации программы. Важная, но процедурно сложно реализуемая функция - согласование с национальными госу-
дарственными заказчиками и основными заинтересованными участниками программы возможных сроков выполнения мероприятий, объемов и источников финансирования. Сложность заключается в том, что национальный орган исполнительной власти - заказчик программы - не является реальным интересантом в реализации конкретных программных мероприятий или проектов и должен взаимодействовать в своей стране с целым рядом профильных заказчиков - распорядителей бюджетных средств.
Возложенные на заказчика-координатора функции предоставления в высшие органы СНГ статистической, справочной и аналитической информации о реализации мероприятий программы организация взаимодействия с заказчиками-координаторами Межгосударственных целевых программ (далее - МЦП), инновационных и инвестиционных проектов и координации их деятельности требуют формирования в структуре заказчика-координатора специальной службы, обеспеченной кадрами и необходимым финансированием.
Головной разработчик программы и национальные разработчики программы после принятия программы наделяются соответственно статусом координационно-методического центра и национальных контактных центров: участвуют в реализации и сопровождении мероприятий программы; организуют подбор и предварительную экспертизу инновационных проектов на национальном уровне; вносят совместные предложения по уточнению целевых индикаторов и расходов, а также совершенствованию механизма реализации программы; организуют мониторинг программных мероприятий, инновационных проектов и целевых индикаторов и показателей программы; организуют экспертную проверку хода реализации отдельных мероприятий и участвуют в деятельности Экспертного совета программы; участвуют в подготовке доклада о ходе работ по реализации программы, достигнутых результатах и эффективности использования финансовых средств.
Помимо этого в структуре управления программой выделены следующие ключевые элементы:
1. Наблюдательный совет Программы осуществляет: выработку рекомендаций и предложений стратегического характера; согласование проектов МЦП, вносимых заказчиком-координатором на утверждение Советом глав правительств СНГ; внесение предложений на рассмотрение Совета глав правительств СНГ о введении МЦП в состав программы; рассмотрение и утверждение ежегодных содержательных отчетов по реализации программы; подготовку рекомендаций по необходимой корректировке программы, улучшению координации и повышению эффективности деятельности участников в рамках программы; принятие решений о придании технологическим платформам, инновационным и инвестиционным проектам статуса «программных». Наблюдательный совет готовит рекомендации для Совета глав правительств СНГ по внедрению и распространению результатов реализации программы; организует контроль за ходом и эффективностью реализации программы; заслушивает руководителей заказчика-координатора и оператора программы о ходе и результатах реализации программы. Роль Наблюдательного совета Программы может органично исполняться Межгосударственным со-
ветом по сотрудничеству в научно-технической и инновационной сферах государств-участников Содружества Независимых Государств.
Рисунок 6
Схема управления межгосударственной программой инновационного сотрудничества государств-участников СНГ
до 2020 г.
Элементы
инфраструктуры
• Координационные
советы ТП
• Центры превосходства
• Центры коммерциализации
• Центр координации и методического обеспечения системы долгосрочного прогнозирования
• Квалификационный совет
• Агентство по аккредитации образовательных
программ
• Агентство академической
мобильности
• Экспертный совет при Операторе Программы
2. Оператор программы организует подготовку МЦП, их практическую реализацию и мониторинг, содействует заказчикам - координаторам и национальным контактным центрам в оперативном решении вопросов исполнения программных мероприятий, инновационных и инвестиционных проектов.
Важная роль разработчиками МЦП отводилась инфраструктуре реализации этой Программы, призванной обеспечить эффективную реализацию программных мероприятий.
Отметим, что данная структура системы управления в целом соответствует модели управления программами, представленной в «Стандарте управления программами» (PMI, 2006). Института проектного управления (США), являющегося на сегодняшний день признанным авторитетом в сфере проектного менеджмента, и может быть рекомендована в качестве типовой. Для внедрения данных механизмов в практику управления программами интеграционных объединений на пространстве СНГ требуется их нормативное закрепление на уровне соответствующих интеграционных объединений. Это, в свою очередь, позволит существенно укрепить инфраструктуру применения «мягкой силы» и эффективность ее применения в интересах Российской Федерации в отношениях с партнерами как на пространстве СНГ, так и на других территориях.
В результате проведенного анализа можно сделать следующие выводы:
1. Многоканальность реализации российского потенциала «мягкой силы», многообразие механизмов проектирования расходов и учета результатов деятельности, регулируемых российскими и международными нормативными правовыми актами, требуют развития институтов координации работы национальных субъектов, осуществляющих деятельность в сфере международного гуманитарного сотрудничества.
Такими механизмами являются: программы международных организаций, в том числе осуществляемых в рамках официальной помощи развитию, имеющих гуманитарную составляющую; межгосударственные программы сотрудничества; государственные и муниципальные программы; международные межгосударственные, межрегиональные и межведомственные соглашения; планы международных мероприятий некоммерческих организаций и иных субъектов (юридических и физических лиц) международной деятельности.
2. Вместе с тем в Российской Федерации управление потенциалом «мягкой силы» не стало объектом координации и системного анализа. Это снижает эффективность бюджетных и внебюджетных расходов на эти цели, не стимулирует переход от формального присутствия к усилению реального политического, экономического и культурного влияния нашей страны в государствах-объектах российской «мягкой силы».
3. В качестве мер по совершенствованию указанных механизмов в соответствии с лучшими практиками ведущих зарубежных стран предлагается: - рассмотреть возможность принятия российского нормативного правового акта по законодательному закреплению функций системати-
ческого мониторинга результатов участия Российской Федерации в международном гуманитарном сотрудничестве;
- инициировать работу по совершенствованию нормативной, методологической и методической основы для разработки и реализации межгосударственных программ СНГ, ЕврАзЭС и других интеграционных объединений с участием Российской Федерации как стратегического инструмента укрепления потенциала реализации «мягкой силы» в интересах РФ;
- создать межведомственный орган по координации участия исполнительной власти, муниципальных образований и неправительственных организаций в международном гуманитарном сотрудничестве Российской Федерации, определив в качестве его основных функций подготовку предложений Правительству Российской Федерации по определению приоритетов, конкретных целей по направлениям сотрудничества и странам, подготовку предложений по повышению эффективности участия в программах и проектах международных организаций, выработку мер по активной пропаганде за рубежом позитивных результатов этого участия.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бурков В.Н., Новиков Д.А. (1997). Как управлять проектами. М.: Синтег.
2. Всемирный банк (2011). Отчет № 65115^и. Стратегия партнерства (КПС) Международного банка реконструкции и развития, Международной финансовой корпорации и многостороннего агентства по инвестиционным гарантиям с Российской Федерацией на 2012-2016 годы. Документ Всемирного банка. 18 ноября 2011 г. Режим доступа: http://www.minfin.ru/common/img/ uploaded/library/2011/12/CPSrus12192011clean.pdf
3. Межгосударственный совет ЕврАзЭС (2007). Решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества № 356 «Порядок разработки и реализации межгосударственных целевых программ Евразийского экономического сообщества» от 6 октября 2007 г. / Правовая система «Гарант».
4. Совет глав государств СНГ (2004). Решение Совета глав государств СНГ от 16 апреля 2004 г. «Порядок разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ Содружества Независимых Государств» / Правовая система «Гарант».
5. Совет глав правительств СНГ (2011). Решение Совета глав правительств СНГ от 18 октября 2011 г. «О Межгосударственной программе инновационного сотрудничества государств-участников СНГ на период до 2020 года» / Правовая система «Гарант».
6. Declerck, R., Déboursé, J., & Declerck, J. (1997). Le ménagement stratégique: contrôle d 'irréversibilité. Lille: Les éditions ESC Lille.
7. European Commission (2004). Guidelines on Aid Delivery Methods. Volume 1: Project Cycle Management / Brussels: European Commission.
8. European Commission (2012). Ordinary Legislative Procedure «Step by Step» -Режим доступа: http://ec.europa.eu/codecision/stepbystep/text/index_en.htm/
9. European Union (2012). Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union. Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=0J:C:2008:115:0001:01:EN:HTML/
10. Kolarctic (2008). ENPI CBC 2007-2013. Режим доступа: http://www.kolarcticenpi. info/ru/documents/
11. Norad (2005). Development Cooperation Manual / Oslo: Norwegian Agency for Development Cooperation.
12. Norad (1999). Logical Framework Approach (LFA): Handbook for objectives oriented planning (Fourth Edition) / Oslo: Norwegian Agency for Development Cooperation.
13. OJEU (2006). Decision № 1720/2006/EC of the European Parliament and of the Council of 15 November 2006 establishing an action programme in the field of lifelong learning // Brussels: Official Journal of the European Union.
14. Pinto, J.K. & Slevin, D.P. (1988). Project Success: Definitions and Measurement Techniques. Project Management Journal, 19 (1), 67-72.
15. PMI (2006). The Standard for Program Management / Newtown Square: Project Management Institute Inc.
16. The Japan Foundation (2014). Режим доступа: http://jpfmw.ru/ru/about/o-fonde. html
17. Tuman, G.J. (1983). Development and implementation of effective project management information and control systems, in Cleland, D.I. & King, W.R. (eds.) Project management handbook. New York: Van Nostrand Reinhold Co., 495-532.
18. WelcomEurope (2014). List of all EU funding programmes managed by the European Commission and the EU - Updated 2014-2020. Режим доступа: http://www. welcomeurope.com/list-european-funds.html
SYSTEMATIC ORGANIZATION OF INTERSTATE HUMANITARIAN COOPERATION
Korolev Vladimir A.
PhD, Director of the Institute of Public Administration and Municipal Management, HSE. E-mail: [email protected]
Loktev Nikolay P.
Junior Researcher of the Institute of Public Administration and Municipal Management, HSE E-mail: [email protected]
Slastikhina Irina Yu.
Junior Researcher of the Institute of Public Administration and Municipal Management, HSE. Address: National Research University Higher School of Economics, 9/11 Myasnitskaya Str., Moscow 101000, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Abstract
International humanitarian cooperation is one of the ways for Russia to propagate its interests abroad and maintain its image of a modern democratic state in front of the world community. The article discloses the multichannel implementation of Russia's "soft power" potential, shows the necessity of a systemic organization of international humanitarian links, proposes the grouping of the implementation mechanisms of Russia's potential "soft power" into program and extracurricular blocs.
The object of the analysis is internationally recognized mechanisms of forming interstate programs, international projects of different scale, and activities involving all bodies of state power, numerous non-government corporations and organizations.
The subject of the analysis is the experience of organizing and managing such programs within CIS and EurAsEC.
The authors present the action algorithms of administration bodies and states-participants of such programs; analyze and assess methodological, organizational and financial aspects of the formation and implementation of interstate programs and projects; reveal shortcomings in the existing methods to form and implement international programs and projects in the CIS space, which make an effective implementation of such programs difficult; substantiate the scheme for managing the interstate program of innovation cooperation between CIS states-participants that provides for setting up and using new institutes and infrastructure for the interstate cooperation in the humanitarian field. The article concludes and recommends by proposing measures to improve the mechanisms of managing international humanitarian cooperation in Russia and interstate programs that take into account the best practices of the leading foreign countries.
Keywords: international humanitarian cooperation; international development; interstate program; program and project management; «soft power»; system approach.
REFERENCES
1. Burkov, V.N., Novikov, D.A. (1997). Kak upravljat'proektami. [How to manage projects] Moscow: Sinteg.
2. Council of government heads of CIS. (2011). Reshenie Soveta glav pravitelstv SNG "O Mezhgosudarstvennoy programme innovatsionnogo sotrudnichestva gosudarstv-uchastnikov SNG na period do 2020 goda" ot 18.10.2011 Resolution of the Council of government heads of CIS "On the interstate program for the innovation cooperation among the member states of CIS for the period up to 2020" from 18.10.2011]. System GARANT.
3. Council of state heads of CIS. (2004). Reshenie Soveta glav gosudarstv SNG "O Pory-adke razrabotki, realizatsii i finansirovanii mezhgosudarstvennyh tselevyh programm Sodruzhestva nezavisimyh gosudarstv" ot 16.04.2004 [Resolution of the Council of state heads of CIS "On the procedure of the development, implementation and financing of interstate target programs of the Eurasian Economic Community"]. System GARANT.
4. Declerck, R., Debourse, J. & Declerck, J. (1997). Le management stratégique: controle de 'irréversibilité. Lille: Les éditions ESC Lille.
5. European Commission. (2004). Guidelines on Aid Delivery Methods. Volume 1: Project Cycle Management. Brussels: European Commission.
6. European Commission. (2012). Ordinary Legislative Procedure «Step by Step». Available: http://ec.europa.eu/codecision/stepbystep/text/index_en.htm/
7. European Union. (2012). Consolidated versions of the Treaty on the European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union. Available: http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=0J:C:2008:115:0001:01:EN:HTML/
8. Intergovernmental Council of EAEC. (2007). Reshenie Mezhgosudarstvennogo Soveta Evrazijskogo ekonomicheskogo soobshchestva N356 «Poryadok razrabotki i realizatsii mezhgosudarstvennyh tselevyh programm Evraziyskogo ekonomicheskogo soobshchestva [Resolution of the Intergovernmental Council of the Eurasian Economic Community N 356 "Development and implementation method of interstate target programs of the Eurasian Economic Community"]. 6.10.2007. System GARANT.
9. Kolarctic. (2008). ENPI CBC 2007-2013. Available: http://www.kolarcticenpi.info/ ru/documents/
10. Norad. (2005). Development Cooperation Manual. Oslo: Norwegian Agency for Development Cooperation.
11. Norad. (1999). Logical Framework Approach (LFA): Handbook for objectives oriented planning (Fourth Edition). Oslo: Norwegian Agency for Development Cooperation.
12. OJEU. (2006). Decision No 1720/2006/EC of the European Parliament and of the Council of 15 November 2006 establishing an action program in the field of lifelong learning. Brussels: Official Journal of the European Union. L 327/45 (24.11.2006). Available: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32006D1720
13. Pinto, J.K. & Slevin, D.P. (1988). Project Success: Definitions and Measurement Techniques. Project Management Journal, vol. 19, n. 1, pp. 67-72.
14. PMI. (2006). The Standard for Program Management. Newtown Square: Project Management Institute Inc.
15. The Japan Foundation (2014). Available: http://jpfmw.ru/ru/about/o-fonde.html
16. Tuman, G.J. &King, W.R. (Eds.) (1983). Development and implementation of effective project management information and control systems, in Cleland. Project management handbook. New York: Van Nostrand Reinhold Co., pp. 495-532.
17. WelcomEurope. (2014). List of all E U funding programmes managed by the European Commission and the EU - Updated 2014-2020. Available: http://www.welcomeu-rope.com/list-european-funds.html
18. World Bank. (2011). Report N 65115-RU. Strategia partnerstva (KPS) Mezhdun-arodnogo banka rekonstruktsii i razvitiya, Mezhdunarodnoy finansovoy korporatsii i mnogostoronnego agenstva po investitsionnym garantiyam s Rossiyskoy Feder-atsiei na 2012-2016 gody. [Partnership strategy of International Bank for Reconstruction and Development, International Finance Corporation and Multilateral Investment Guarantee Agency with the Russian Federation for 2012-2016]. World Bank Paper, 18.11.2011. Available: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/ library/2011/12/CPSrus12192011clean.pdf
