CC BY
24
Система внутреннего контроля как элемент развития государственно-частного партнерства в инвестиционной сфере на
современном этапе
(The system of internal control as part of the development of public-private partnership in the investment sector at the present stage)
ЕГОРОВ ЮРИЙ ОЛЕГОВИЧ Аспирант кафедры национальной и региональной экономики
ГОУ ВПО РЭУ им. Г.В. Плеханова E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья написана по актуальной на сегодняшний день тематике для отечественной экономики. В статье рассматриваются вопросы необходимости модернизации и внедрения системы внутреннего контроля с целью развития эффективной инвестиционной политики и мероприятий по построению благоприятного инвестиционного климата, как на уровне государства, так и на региональном и местном уровнях.
Внедрение продуманной системы внутреннего контроля на микро и макроуровне позволит оказывать содействие при реализации инвестиционных проектов в регионе, контролировать все этапы реализации инвестиционных программ, развить благоприятный инвестиционный климат в регионе, а также даст возможность защитить интересы и права инвесторов.
При этом в каждом конкретном регионе существует своя специфика и на инвестиционный климат оказывают воздействие различные факторы, которые могут быть присущи только одному конкретному региону. Внедрение системы внутреннего контроля позволит более качественно проанализировать данные факторы, а также построить механизмы, с помощью которых можно было минимизировать негативный эффект от их влияния на инвестиционную среду, в том числе снизить уровень инвестиционного риска в регионе.
Ключевые слова: Система внутреннего контроля, инвестиционный климат,инвестиционная сфера, приватизация, государственно-частное партнерство, аудит,инвестиционные проекты, инвестиционный риск в регионе, программа социально-экономического развития.
Key words: The system of internal control, investment climate, investment sector, privatization, public-private partnership, audit, investment projects, region investments risk, the program of socio-economic development.
Annotation: The article is based on the topical subjectfor the domestic economy. The article deals with the need of modernization and implementation of the internal control system in order to develop an effective investment policy and activities of creating a favorable investment climate, both at the state level and at the regional and local levels.
The introduction of a elaborated system of internal control at the micro and the macro levels will allow to assist in the implementation of investment projects in the region, to monitor all stages of the implementation of investment programs, to develop a favorable investment climate in the region and will provide an opportunity to protect the interests and rights of investors.
Thus, each region has its own specifics and the investment climate is influenced by various factors that may be inherent only to one particular region. Implementation of the internal control system will enable to better analyze these factors and to build the mechanisms through which it would be possible to minimize the negative effect of their impact on the investment environment,including reducing the level of investment risk in the region.
Введение
Инвестиции являются одним из основных инструментов расширенного воспроизводства материальных ценностей, а если принять во внимание тот факт, что с каждым годом все больше увеличивается потребность в природных ресурсах, и все меньше становится доступных источников этих ресурсов, то осуществление инвестиционной деятельности и внедрение инноваций, пожалуй, единственный выход для поддержания нормального уровня жизни в будущем.
Развитие инвестиционной сферы необходимо осуществлять, прежде всего, с внедрением механизмов контроля за инвестиционным процессом, которые позволили бы контролировать уровень инвестиционного риска, а также обеспечивать защиту вложенных инвестиций, законных прав и интересов инвесторов. Внедрять элементы управления следует на всех уровнях: федеральном, региональном и местном.
В последние десятилетия в экономике ряда развитых, а также развивающихся стран возникла особая форма взаимодействия бизнеса и власти, которая в отечественной экономической системе получила название «государственно-частное партнерство». Данная форма экономического
2
взаимодействия представляет собой пример смешанного типа экономики, при которой государство ограничивает свое вмешательства в те или иные отрасли экономики, а порой и вовсе уходит из них и представляет возможность бизнес-структурам самим регулировать процессы в данных отраслях. Однако, общие векторы развития той или иной отрасли по-прежнему задает государство (Пример: Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года)[1].
Система внутреннего контроля как механизм построения государственно-частного партнерства
С целью повышения эффективности в последнее время государством проводятся мероприятия, которые часто в деловой литературе называют как «вторая волна приватизации», основная идея которой, - государство продает контрольные пакеты в крупных, порой стратегических предприятиях, в таких отраслях как сельское хозяйство, металлургия, энергетика и так далее, с целью повышения эффективности их управления. В качестве примера можно привести Распоряжение Правительства Российской Федерации № 2591-р от 30.12.2013 [2] о переходе в подведомственность ФАНО России 181 унитарного предприятия, которые в последующем будут приватизированы, или Распоряжение Правительства Российской Федерации № 459-р от 26.03.2014, где утвержден прогнозный план приватизации предприятий с государственным участием в период 2014-2016 гг., в рамках которого предполагается приватизация таких предприятий как: ОАО «Ростелеком», ОАО «Совкомфлот», ОАО «Объединенная зерновая компания» и ОАО «НМТП».
Данная мера позволит, во-первых, повысить инвестиционную активность в нашей стране, так как данные активы являются инвестиционно-привлекательными особенно для частных инвесторов, во-вторых, уменьшить нагрузку на государственный бюджет в части сокращения затрат на содержание указанных предприятий.
Однако, отдав такие крупные предприятия в «частные руки», государство не может не контролировать их деятельность, в противном случае ставится под угрозу вся экономическая безопасность страны в целом (например, ОАО «ОЗК» является государственным агентом по формированию государственного зернового фонда).
Но как контролировать деятельность таких предприятий после приватизации: де-юре государство уже не будет иметь их в собственности, а де-факто новые собственники могут сами принимать решения, направленные, прежде всего, на стабильное экономическое развития актива и извлечение максимальной прибыли, но не развитие системы в целом. К тому же государство устанавливает определенные директивы, которые следует выполнять, и индикаторы экономического развития, и поэтому очень часто интересы государства противоречат интересам собственников бизнеса. В данном случае ключевым вопросом является, как контролировать процесс соблюдения данных рекомендаций? В этой ситуации как раз механизмы государственно-частного партнерства позволят решить перечисленные проблемы, а в частности внедрение системы внутреннего контроля.
Одной из основных проблем государственно-частного партнерства в настоящее время является слабое внедрение системы внутреннего контроля (далее □ СВК) как на предприятиях, так и в целом в отраслях. Согласно Стандарту № 8, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2002 № 696 «Об утверждении Федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности»[3], система внутреннего контроля хозяйствующего субъекта представляет собой процесс, организованный и осуществляемый представителями собственника, руководством, а также другими сотрудниками аудируемого лица, для того чтобы обеспечить достаточную уверенность в достижении целей с точки зрения надежности финансовой (бухгалтерской) отчетности, эффективности и результативности хозяйственных операций и соответствия деятельности аудируемого лица нормативно-правовым актам. Таким образом, создание системы внутреннего
4
контроля и ее функционирование направлены на устранение каких-либо рисков деятельности организации, которые угрожают достижению любой из этих целей.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» [4]экономические субъекты (в том числе коммерческие и некоммерческие организации) обязаны организовывать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни. Экономический субъект, бухгалтерская (финансовая) отчетность которого подлежит обязательному аудиту (в первую очередь организация, имеющая организационно-правовую форму открытого акционерного общества), обязан организовать и осуществлять внутренний контроль бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности (за исключением случаев, когда руководитель экономического субъекта принял обязанность ведения бухгалтерского учета на себя).
Исходя из разъяснений Минфина России № ПЗ-10/2012 «О вступлении в силу с 1 января 2013 г. Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»[5], законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете не устанавливаются какие-либо ограничения на порядок, способы, процедуры осуществления указанного внутреннего контроля.
Система внутреннего контроля является эффективной мерой контроля деятельности предприятий, как на макро-, так и на микроуровне, в частности с помощью данной системы возможно контролировать уровень рисков в инвестиционной сфере.
Система внутреннего контроля как элемент государственно-частного партнерства позволит реализовать следующие цели:
На федеральном уровне:
• разработать предложения по вопросам государственной инвестиционной политики, направленной на повышение инвестиционной привлекательности российской экономики, увеличение притока инвестиций в
экономику Российской Федерации, улучшение и поддержание благоприятного инвестиционного имиджа Российской Федерации за рубежом, создание благоприятных условий для деятельности российских инвесторов за рубежом и устранение препятствий по привлечению иностранных инвестиций в российскую экономику;
• обеспечить защиту интересов отечественных и иностранных инвесторов, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории нашей страны;
• организовать участие представителей органов исполнительной власти Российской Федерации и администрации субъектов Российской Федерации в международных мероприятиях экономической и инвестиционной направленности в целях привлечения инвестиций в российскую экономику и поддержания развития российских инвестиций за рубежом;
• осуществить разработку предложений по совершенствованию и расширению форм государственно-частного партнерства в инвестиционной сфере, включая разработку нормативных правовых актов в развитие законодательства о концессионных соглашениях;
На региональном уровне:
• осуществить подготовку, отбор и мониторинг проектов, реализуемых на основе механизмов государственно-частного партнерства на территории конкретных регионов с целью повышения инвестиционного климата и привлекательности регионов;
• проводить анализ, отбор и контроль за реализацией инвестиционных проектов, комплексных инвестиционных проектов и концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства на территории конкретного региона (пример: проект «Сила Сибири») в соответствии с целями социально-экономического развития Российской Федерации и государственного инвестирования на среднесрочную
6
перспективу, а также отраслевыми стратегиям развития, утвержденными Правительством Российской Федерации;
• осуществитьконтроль за подготовкой и реализацией проектов, осуществляемых при участии международных финансовых организаций в установленной сфере деятельности Министерства, с учетом интересов государства от реализации данного проекта в конкретном регионе;
• проводить анализ региональных факторов, влияющих на инвестиционную сферу в конкретном регионе с целью минимизации последствий от наступления неблагоприятных ситуаций и снижения уровня регионального инвестиционного риска.
Однако, несмотря на то, что существует законодательная база, обязывающая создать СВК, данный механизм государственно-частного партнерства не работает. Среди основных причин выделяют:
1) Формальный подход к внедрению СВК: на практике сотрудниками, осуществляющими внутренний контроль на предприятии являются генеральный директор, главный бухгалтер и заместители генерального директора, которые формально являются членами СВК, но практически ничего не выполняют в данной сфере.
На макроуровне главной проблемой является отсутствие четких механизмов организации внедрения СВК. Часто профильные министерства, ответственные за организацию и реализацию системы внутреннего контроля, не имеют четких инструкций и полномочий, тем самым нет четкого механизма внедрения системы внутреннего контроля.
2) Отсутствие органа, контролирующего соблюдение выполнения законодательных норм в сфере внедрения и функционирования СВК. В качестве примера решения подобного рода проблемы можно привести Комиссию по ценным бумагам и биржам (SEC) в США. Данный надзорный орган помимо прямых обязанностей, связанных с надзором и регулированием американского рынка ценных бумаг, осуществляет широкий спектр мероприятий, направленных на соблюдение законодательства в
7
инвестиционной сфере (Закон об инвестиционных компаниях 1940 г.) [6], а также противодействие противозаконным сговорам.
3) Отсутствие стандартов, регламентирующих качественный аспект СВК. В настоящее время нет критериев, по которым возможно оценить качество работы системы внутреннего контроля как на микроуровне, так и на макроуровне.
4) Непонимание собственника, в том числе государственных органов, для чего необходимо организовывать подразделение, которое будет отвечать за внедрение СВК, когда и без него можно формально обойтись.
Внедрение СВК является важным шагом для перехода от директивного управления к индикативному, тем более в условиях рецессии отечественной экономики, вызванной сложными политическими условиями на международной арене, СВК даст возможность повысить качество использования, прежде всего, бюджетных денежных средств.
Для качественного внедрения СВК на федеральном и региональном уровне как механизма государственно-частного партнерства необходимо выполнить следующие шаги:
1) Сформировать нормативно-правовую базу, обеспечивающую осуществление внутреннего контроля и аудита как механизма государственно-частного партнерства. Причем необходимо помимо общих инструкций, которые формируются профильными Министерствами, разработать региональные нормативно-правовые акты и инструкциив зависимости от сферы внедрения и региона.
2) Создать надзорный орган или комитет в рамках исполнительной власти, осуществляющийконтроль за внедрением и реализацией СВК. Данный орган должен быть многозвенным и подразделяться в зависимости от масштаба деятельности (федеральный, региональный и местный уровни).
3) Разработать и внедрить программы обучения и тренингов по внутреннему контролю и аудиту с целью формирования управленцев, которые могли бы осуществлять деятельность в сфере СВК.
8
4) Создать многофакторную систему мониторинга качества СВК на различных уровнях (предприятие, регион, отрасль), которая позволяла бы оперативно анализировать ситуацию и корректировать вектор развития без существенного вмешательства государства, в зависимости от целей и задач, утвержденных на краткосрочную и долгосрочную перспективу.
5) Провести мероприятия, направленные на повышение качества финансовой дисциплины у представителей бизнеса, выражающейся в соблюдении планов финансово-хозяйственной деятельности, правильности и достоверности ведения бухгалтерского учета и учетной политики.
6) Провести совместные мероприятия с представителями частного сектора с целью определения вектора развития СВК, как механизма государственно-частного партнерства, направленного на повышение эффективности экономической системы.
Заключение:
Внедрение СВК необходимо не только на уровне предприятий и бизнес-единиц, но также на уровне управлений и министерств. Так, в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101 -р (с изменениями и дополнениями от 12 ноября 2010 г., 7 декабря 2011 г.) [7] помимо совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в качестве приоритетной задачи названо становление и развитие внутреннего контроля в органах исполнительной власти. К сожалению, данная задача во многом осталась невыполненной.
Задача совершенствования внутреннего контроля также нашла свое отражение в законодательстве в сфере противодействия коррупции, в частности в Национальном плане противодействия коррупции на 20122013 гг., утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 [8].
Внедрение СВК позволит государственным органам оперативно и быстро контролировать деятельность стратегических предприятий, а также в целом отраслей без прямого вмешательства в их деятельность, а частный сектор может самостоятельно выбирать пути достижения своих целей и задач, координируя свои цели с краткосрочными и долгосрочными ориентирами государства, что и подразумевает государственно-частное партнерство. При этом в современных условиях напряженности в политической среде, а также снижения темпов роста ВВП, внедрение СВК позволит качественнее и эффективнее использовать, как государственные бюджетные средства с целью реализации приоритетных инвестиционных проектов, так и обеспечить защиту частных отечественных и зарубежных инвестиций.
Список литературы
1. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года [Электронный ресурс] http://government.ru/media/files/41d457592e04b76338b7.pdf (дата обращения: 01.06.2015).
2. Распоряжение Правительства Российской Федерации № 2591-р от 30.12.2013 [Электронный ресурс] http://government.ru/media/files/41d4b2ee4aa4fdc62ccb.pdf (дата обращения: 02.06.2015).
3. Стандарту № 8, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2002 № 696 «Об утверждении Федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности» [Электронный ресурс] http://base.garant.ru/12128253/ (дата обращения: 10.06.2015).
4. Федеральный закон «О бухгалтерском учете» 06.12.2011 № 402-ФЗ [Электронный ресурс] http://base.garant.ru/70103036/2/#block 120 (дата обращения: 29.05.2015).
5. Разъяснения Минфина России № ПЗ-10/2012 «О вступлении в силу с 1 января 2013 г. Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ
10
«О бухгалтерском учете» [Электронный ресурс]
http://bmcenter.ru/Files/pz 10 2012 (дата обращения: 15.06.2015).
6. Закон об инвестиционных компаниях 1940 г [Электронный ресурс] http://www.sec.gov/about/laws/ica40.pdf (дата обращения: 05.06.2015).
7. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101 -р (с изменениями и дополнениями от 12 ноября 2010 г., 7 декабря 2011 г.) [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 123215/ (дата обращения: 10.06.2015)
8. Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 [Электронный ресурс] http://base.garant.ru/70147070/ (дата обращения: 18.06.2015).
